黨的領導制度的憲法學闡釋

摘要：黨的領導制度是我國的根本領導制度。從憲法學視角認識和把握黨的領導制度，對于推進黨的領導制度化、法治化，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用具有重要意義。黨的領導制度不僅在憲法上有著“基本原則”和“規范體系”雙重基礎，而且蘊含深刻的憲法意涵。就憲法定位而言，黨的領導制度是社會主義制度這個國家根本制度的集中體現；就憲法價值而言，黨的領導制度有“執政黨權力自我規范、規范黨和國家機構權力關系、規范執政黨權力和公民權利關系”三重價值。進一步健全和完善黨的領導制度必須推進憲法全面實施，既要以完善制度內容為著力點推進黨的領導入法，又要加強黨內法規在完善黨的領導制度中的作用。

關鍵詞：黨的領導制度；憲法基礎；憲法意涵；憲法保障

基金項目：中國法學會部級法學研究重點委托課題（CLS-2023-ZDWT06）

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）07-0129-08

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的領導制度體系就是把黨的領導具體落實到國家治理各領域各方面各環節的重要制度設計。習近平總書記明確指出：“黨的領導制度是我國的根本領導制度。”（1）《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）是國家的根本法，是治國安邦的總章程，不僅規定了社會主義制度是我國的根本制度，而且明確規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。因此，從憲法學視角認識和把握黨的領導制度，對于推進黨的領導制度化、法治化，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用具有極為重要的意義。

一、黨的領導制度的憲法基礎

憲法為黨的領導制度提供了雙重基礎：一方面，黨的領導是我國憲法的基本原則。另一方面；黨的領導在憲法中已形成規范體系。

（一）黨的領導是我國憲法的基本原則

黨的領導在我國憲法中不僅是一個基本原則，而且在憲法諸基本原則中居于核心地位。一方面，黨的領導原則是我國憲法所獨有的基本原則。憲法的基本原則可區分為公理性原則和國別性原則兩大類。（2）前者指世界上所有現代化國家的憲法都具有的原則，如人民主權原則、基本人權原則、權力制約原則、法治原則等；后者指個別國家憲法所獨有的憲法原則，如我國憲法中黨的領導原則。另一方面，黨的領導原則是我國憲法的核心原則。2018年修改憲法時在過去憲法序言中明確規定黨的領導的基礎上，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱，進一步明確和強化了黨的領導在憲法基本原則中的核心地位。同不能因為“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入《憲法》第5條是在1999年，“國家尊重和保障人權”載入《憲法》第33條是在2004年，就認為我國憲法中法治原則和基本人權原則分別是1999年和2004年才確立的一樣，也不能因為2018年修改憲法時“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入《憲法》第1條第2款就認為黨的領導原則是2018年確立的。毋寧說，2018年修改憲法充實了憲法中黨的領導規范體系，強化了黨的領導原則的重要地位。

黨的領導作為一個憲法基本原則與我國憲法相伴而生，既表現在立憲行憲的全過程，也表現在憲法的主要內容，即是黨的主張的憲法化。首先，從立憲活動來看，黨的領導始終是我國憲法所貫徹的基本原則。廣義的立憲活動包括制憲和修憲兩種活動，對應著憲法中的制憲權和修憲權，前者是權源，后者是前者派生出來的權力。立足新中國憲法發展史，無論是憲法的制定，還是憲法的修改，我國所有的立憲活動都是在中國共產黨的領導下實現的。從新中國成立時起“臨時憲法”作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，到1954年的中華人民共和國第一部憲法，都是在中國共產黨的領導下制定并通過的。“五四憲法”誕生至今，我國憲法的每一次修改也都是在中國共產黨的領導下實施的。經過長期憲治實踐，我國已建立起黨領導憲法修改的制度，即由“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改”。其次，從行憲活動來看，黨的領導亦是我國憲法實施始終貫徹的基本精神。中國共產黨堅持依憲治國、依憲執政，把實施憲法擺在全面依法治國的突出位置，采取一系列有力措施加強憲法實施和監督工作，為保證憲法實施提供了強有力的政治和制度保障。再次，從內容來看，我國憲法的內容體現為黨的主張的憲法化。我國憲法修改有“政策性”修憲的特點，即以執政黨的政策作為制定和修改憲法的指導原則，并在政策的指導下進行修改憲法。（3）正因為我國憲法的制定和修改都是在黨的領導下實施的，這直接決定了我國憲法的內容要全面貫徹黨的意志、體現黨的主張。習近平總書記明確指出：“憲法集中體現了黨和人民的統一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現形式。”（4）所以，我國憲法內容集中體現為黨的政策主張的憲法化，如我國憲法序言與黨章總綱內容就存在高度的契合性。

（二）黨的領導在憲法中已形成規范體系

所有的制度都是一個規則體系，由一系列的規范所構成。我國現行憲法中多處關于“中國共產黨領導”的規定共同形成了“黨的領導規范體系”，為黨的領導制度提供憲法上的規范依據。憲法中黨的領導規范包括“顯性規范”和“隱性規范”兩種類型，顯性規范是指徑直在憲法中寫入“中國共產黨領導”，隱性規范則是指將黨的領導隱蘊于指導思想或者其他方面的憲法規范中。（5）

一是直接將黨的領導載入憲法的顯性規范。現行《憲法》中直接出現“中國共產黨領導”字樣的共有6處，分別在序言第5、7、10自然段和總綱第1條第2款。這些規范中既有敘述性內容也有規定性內容。就敘述性內容而言，《憲法》序言通過對二十世紀中國所發生的偉大歷史變革進行描述，以“寓理于實”的方式將黨的領導寫進憲法。序言將二十世紀中國所發生的偉大歷史變革概括為四件大事，一是辛亥革命推翻帝制；二是推翻“三座大山”，建立中華人民共和國；三是建立社會主義制度；四是建立社會主義的比較獨立、完整的國民經濟體系。緊接著序言第7自然段就規定：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民……戰勝許多艱難險阻而取得的。”四件大事中有三件大事都是在中國共產黨領導下完成的，通過歷史敘述的方式把黨的領導寫實。正如彭真所強調：“序言要言簡意賅，少講道理，要寓理于實。”（6）這部分內容在歷史敘述中確認了黨的領導地位，表明中國共產黨領導是歷史的選擇、人民的選擇。就規定性內容而言，憲法分別從根本任務、統一戰線、政協制度和本質特征四個方面明確了黨的領導：首先，序言第7自然段規定“國家的根本任務是……中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……實現中華民族偉大復興。”這里的“將”字應解釋為“應當”，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”的表述“不是歷史，而是規范”。（7）“將繼續”暗示著對主體意志的表達。（8）也即該規定表明“中國各族人民應當繼續在中國共產黨領導下”為國家的根本任務而努力奮斗。其次，序言第11自然段規定“由中國共產黨領導的……廣泛的愛國統一戰線……將繼續鞏固和發展。”該規定直接明確中國共產黨對統一戰線的領導。再次，序言第11自然段規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。可見政治協商制度也必須堅持中國共產黨領導。復次，總綱第1條第2款規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。該規定在序言的基礎上，進一步以憲法條文的形式強化中國共產黨的領導地位和執政地位。

二是在其他方面內容中體現黨的領導的隱性規范。《憲法》中還有許多隱性規范內在蘊含了黨的領導，如指導思想和國體等內容。序言第7自然段規定要堅持“馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引”，而這些指導思想都明確要堅持黨的領導。如習近平新時代中國特色社會主義思想的主要內容“十個明確”中的第一個明確就是“明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”。（9）又如《憲法》第1條第1款規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”而工人階級是通過自己的先鋒隊中國共產黨來實現對國家和社會的領導的。早在1949年毛澤東就在《論人民民主專政》中明確指出：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”（10）可見，國體條款規定本身就蘊含著黨的領導。

因此，我國憲法文本中諸多顯性規范和隱性規范共同構成一個完整的“黨的領導規范體系”，為黨的領導制度提供了憲法上的規范依據。黨的領導規范體系是以“國家根本法的形式表明堅持中國共產黨領導是黨和國家的根本所在，是我國社會主義國家性質的集中體現”。（11）這個規范體系從三個層面上確認并規定了黨的領導地位和執政地位：一是明確黨領導人民的地位，即“黨領導人民把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。二是明確黨領導國家的地位，即黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的核心地位。三是明確黨領導社會的地位，包括黨對各政黨和各社會團體、各企業事業組織、統一戰線和政協制度等的領導。

二、黨的領導制度的憲法意涵

從憲法定位來看，黨的領導制度在中國特色社會主義制度體系中具有統領地位，是社會主義制度這一國家根本制度的集中體現。從憲法價值來看，黨的領導制度蘊含“執政黨權力自我規范、規范黨和國家機構權力關系、規范執政黨權力和公民權利關系”三重價值。

（一）黨的領導制度的憲法定位

黨的領導制度是我國的根本領導制度，在中國特色社會主義制度體系中具有統領地位，而社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，是中國作為社會主義國家所擁有的全部制度的總稱。從憲法定位來看，黨的領導制度是我國憲法上社會主義制度的集中體現。

第一，黨的領導制度是我國的根本領導制度，在中國特色社會主義制度體系中居于統領地位。首先，黨的領導制度是我國的根本領導制度，不同于根本政治制度，也不同于黨的根本領導制度。有學者提出國家根本政治制度由黨的領導制度與人民代表大會制度同構而成。（12）但僅從政治制度的角度來理解黨的領導制度顯然是不夠全面的。黨的領導制度涵蓋了政治、經濟、文化、社會、生態等各方面內容，是居于根本政治制度之上的。黨的根本領導制度是民主集中制，而黨的領導制度是我國的根本領導制度，二者是相互區別的。其次，黨的領導制度在中國特色社會主義制度體系中居于統領地位。黨的領導制度的統領地位可以從“效力層次、保障功能、引領作用”三個方面來理解。就效力層次而言，“統領地位”表明黨的領導制度在整個中國特色社會主義制度體系中居于較高的效力地位。黨的領導制度在社會主義制度之下，居于所有其他的根本制度、基本制度、重要制度、具體制度之上。從制度功能來看，黨的領導制度是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保障。只有堅持黨的領導制度，才能確保黨始終處于中國特色社會主義事業的領導核心，不斷堅持和完善中國特色社會主義制度體系，把我國的制度優勢充分轉化為國家治理效能。從引領作用來看，黨的領導制度引領其他各項制度的前進方向。根本領導制度決定和規范著中國特色社會主義制度的發展方向。（13）只有始終堅持黨的領導制度才能確保整個制度體系沿著中國特色社會主義道路這一必由之路前進。

第二，中國特色社會主義是社會主義而不是別的什么主義，中國特色社會主義制度是社會主義制度而不是別的什么制度。改革開放初期，鄧小平在黨的十二大上提出要“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義，這就是我們總結長期歷史經驗得出的基本結論”。（14）到1992年，江澤民在黨的十四大報告中對“鄧小平同志建設有中國特色社會主義的理論”進行系統概括并提出“加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利”。（15） 1993年修改憲法時就在《憲法》序言第7自然段增加規定“國家的根本任務是，根據建設有中國特色社會主義的理論，集中力量進行社會主義現代化建設”。由此可見，從社會主義到中國特色社會主義是一種繼承和發展，是將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，同中華優秀傳統文化相結合之后得出的正確結論。我國憲法文本中的“中國特色社會主義”與“社會主義”和“社會主義初級階段”分別是三重維度上的憲法表達，“社會主義”具有普遍性，中國特色社會主義具有“中國性”，社會主義初級階段具有“階段性”。（16）所以，中國特色社會主義就是社會主義在當代中國的具體形態。我國憲法上的社會主義制度，指的是中國的社會主義制度而不是越南、古巴、朝鮮或者蘇聯的社會主義制度。而當代中國的社會主義制度就是中國特色社會主義制度。因此，中國特色社會主義制度是社會主義制度而不是別的什么制度，是社會主義制度在當代中國的具體形態。

第三，社會主義制度內在地包含了黨的領導制度，而黨的領導制度就是社會主義制度的集中體現。早在抗日戰爭時期，毛澤東就將中國革命的歷史進程分為兩個步驟，首先是新民主主義革命，然后才是社會主義革命。（17）到1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第1條宣布：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家”。這表明新民主主義革命已經取得勝利，但社會主義革命尚未成功。“五四憲法”是一個“過渡時期”的憲法。直到1956年“三大改造”基本完成，黨的八大鄭重宣告：“我國的無產階級同資產階級之間的矛盾已經基本上解決，幾千年來的階級剝削制度的歷史已經基本上結束，社會主義的社會制度在我國已經基本上建立起來了。”（18）其后，“七五憲法”和“七八憲法”都明確規定“國家保衛社會主義制度”和“公民必須擁護中國共產黨的領導，擁護社會主義制度”。“八二憲法”也明確規定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”由此可見，社會主義制度的概念是相對于封建專制制度、資本主義制度、新民主主義制度等概念而言的，實際上包括了社會主義經濟制度、政治制度、文化制度、黨的領導制度等各方面制度內容，是中國作為社會主義國家所擁有的全部制度的總稱。社會主義制度在我國制度體系中居于最頂層的位置，其他所有的制度都源自于社會主義制度，都是社會主義制度的組成部分。所以，社會主義制度內在包含了黨的領導制度。而黨的領導制度作為我國的根本領導制度，在中國特色社會主義制度體系中居于統領地位，也就是在當代中國的社會主義制度中居于統領地位，是社會主義制度的集中體現。

（二）黨的領導制度的憲法價值

就憲法價值而言，指向國家的價值體現為國家權力的授予與限制，指向公民的價值則體現為基本權利的保護。（19）平衡好“權利—權力”的關系，以規范國家權力來保障公民權利是憲法最基本的價值體現。黨的領導制度體系的六項制度內容涵蓋了黨的領導四個方面的構成要素，即領導的主體、客體、對象和目標，分別回答了“誰來領導、如何領導、領導著誰、領導為誰”這四個根本問題。“不忘初心、牢記使命的制度”、“堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度”、“全面從嚴治黨制度”三項制度是主體方面的制度；“提高黨的執政能力和領導水平制度”是客體方面的制度；“黨的全面領導制度”是對象方面的制度；“為人民執政、靠人民執政各項制度”是目標方面的制度。黨的領導制度體系四個方面的制度內容至少體現了三重憲法價值——執政黨權力自我規范的價值、規范黨和國家機構權力關系的價值、規范執政黨權力和公民權利關系的價值。

一是執政黨權力自我規范的價值。從憲法學“權利—權力”的二元分析框架來看，執政黨屬于權力一端，而主體和客體兩個方面的制度就是對中國共產黨自身的規范，屬于領導和執政權力的自我規限。我國憲法直接明確了黨的領導地位和執政地位，但黨的領導核心地位不是一勞永逸的，過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有。（20）因此，為了保持黨的先進性和純潔性，鞏固黨長期的領導地位和執政地位，憲法必然要求中國共產黨以健全完善的制度體系來實現領導和執政權力的自我規限。這種自我規限就體現為主體和客體兩個方面的制度內容：一是不忘初心、牢記使命的制度。中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。我們必須牢記這個初心和使命，把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨。二是堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度。“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。這個最本質特征和最大優勢，核心就在于堅定維護黨中央權威和集中統一領導。”（21）堅持黨的全面領導，最根本的是堅持黨中央權威和集中統一領導。所以，堅持黨中央權威和集中統一領導的制度可謂是“根本的根本”，即根本領導制度中的起根本作用的制度。三是全面從嚴治黨制度。黨的二十大報告提出：“全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。”（22）一個政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背。中國共產黨要實現長期執政，就必須順應人民和時代的要求，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，增強憂患意識，不斷推進黨的自我革命，永葆黨的先進性和純潔性。四是提高黨的執政能力和領導水平制度。黨的執政能力和領導水平直接決定了黨能否做到科學執政、民主執政、依法執政。我們黨必須要堅持實事求是，做到堅持真理、修正錯誤，充分運用批評與自我批評的武器，不斷改進黨的領導方式和執政方式，增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，提高黨的執政能力和領導水平。

二是規范黨和國家機構權力關系的價值。“我國憲法確認了中國共產黨的執政地位，確認了黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的核心地位。”（23）而黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的核心地位在本質上就體現為中國共產黨擁有廣泛的領導和執政權力。因此，在我國憲法秩序下執政黨和國家政權機構都有著特定的國家權力，那么規范黨和國家機構之間的“權力—權力”關系就成為我國憲法的重大命題。而對象方面的制度就是貫徹落實黨在國家政權結構中的領導核心地位，進而規范黨和國家機構權力關系的具體制度安排。這就是黨的全面領導制度，包括“黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度和各級黨委（黨組）工作制度”等制度內容。黨的全面領導制度作為我國根本領導制度的組成部分，既能夠為黨對國家機構的領導活動提供重要的制度保障，有利于加強和改善黨的領導，又可以將黨對國家機構的領導活動納入到憲法的框架下，規范黨和國家機構的權力運行，真正做到把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨始終堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。

三是規范執政黨權力和公民權利關系的價值。關于目標方面的制度，即“為人民執政、靠人民執政各項制度”調整的是黨和人民之間的關系，本質上是貫徹“權力為了權利”這一憲法學基本原理。中國共產黨是我國唯一的領導黨和執政黨，有著廣泛的領導和執政權力，因而必然面臨權力來源正當性的問題。人民主權是世界各國憲法所普遍遵守的基本原則之一。《憲法》第2條就明確規定“國家的一切權力屬于人民”。因此，中國共產黨所享有的一切權力只能是來自于中國人民，而源自于人民的權力就必須是為了人民的根本利益。中國共產黨執政的最終目標就是要實現最廣大人民的根本利益。習近平總書記指出：“中國共產黨的領導，就是支持和保證人民實現當家作主。”（24）黨的領導地位不是自封的，是歷史和人民選擇的。而人民之所以選擇中國共產黨而不是別的什么黨，就在于中國共產黨始終堅持為人民執政、靠人民執政，始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，始終堅持群眾路線，同人民保持血肉聯系。

三、黨的領導制度的憲法保障

我國憲法從“禁止破壞規則”、“必須遵守規則”和“保證實施規則”三個層次上對貫徹落實黨的領導制度進行了規定。因此，進一步健全和完善黨的領導制度必須要推進憲法全面實施，既要以完善制度內容為著力點推進黨的領導入法，又要加強黨內法規在完善黨的領導制度中的作用。

（一）貫徹落實黨的領導制度是憲法實施的重要內容

我國憲法對黨的領導制度實施的規定有三個層次：一是禁止破壞規則。《憲法》總綱第1條第 2款明確規定“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”而黨的領導制度是社會主義制度的集中體現，禁止破壞社會主義制度就內在的包含了禁止破壞黨的領導制度的規范要求，從而確立起禁止破壞規則。禁止破壞規則是對黨的領導制度保障的最低標準和最低要求，是一種消極義務規則，僅要求憲法主體不為破壞行為即可。二是必須遵守規則。《憲法》第5條第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”第53條也規定了“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律”。黨的領導制度是我國根本領導制度，有著明確的憲法依據。遵守憲法和法律就必須要遵守黨的領導制度，違反黨的領導制度就必然違反憲法原則和憲法規定，由此確立起必須遵守規則。必須遵守規則是黨的領導制度保障的次一級標準，在禁止破壞規則的基礎上提出了更高的要求，不僅要求憲法主體不為破壞行為，還要求其必須遵守黨的領導制度的規定。三是保證實施規則。《憲法》序言最后一個自然段規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”保證憲法實施就包括保證黨的領導制度的實施。同時，《憲法》序言第8自然段規定：“中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內外的敵對勢力和敵對分子，必須進行斗爭。”這就明確中國人民有責任和義務同破壞包括黨的領導制度在內的社會主義制度的敵對勢力和敵對分子進行斗爭。由此可見，保證實施規則在禁止破壞規則和必須遵守規則的基礎上提出了更高要求，屬于最高標準。該規則既要求憲法主體積極主動采取行為貫徹實施黨的領導制度，還要求其必須對破壞黨的領導制度的行為作斗爭以維護黨的領導制度。

根據憲法上的“禁止破壞規則”、“必須遵守規則”和“保證實施規則”，貫徹落實黨的領導制度是我國憲法實施的必然要求。黨的領導是我國憲法得到全面貫徹實施的根本保證，而憲法又為黨的領導制度貫徹落實提供根本法律保障。

（二）以完善制度內容為著力點推進黨的領導入法

《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確指出要“貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位”。易言之，就是要通過推進黨的領導入法，以法律法規的形式建立健全黨的領導制度體系。

其一，目前學界關于推進黨的領導入法的三種典型模式均有缺陷。第一種模式是“全面入法”，要求在國家法律體系中全面細致地規定黨的領導。從我國目前的法治實踐來看，黨的領導“全面入法”既無可能，亦無必要。黨是領導一切的，但不是管理一切，并不需要在每一個具體的法律法規中都對此作出規定。第二種模式是“抽象確認”，強調對黨的領導僅作抽象確認，而不應作過于細致的規定，否則容易導致“黨的領導入法”過于泛化。如有學者提出“國法抽象確認、黨規具體細化”的復合模式，以政治色彩為判斷標準，只有政治性較強的國家法律才需要抽象確認“黨的領導原則”。（25）這種觀點顯然是不夠準確的。黨的領導是具體的而不是抽象的，必須要具體體現到全面依法治國的方方面面，而在立法工作中明確黨的領導地位、完善黨的領導制度是憲法實施的必然要求。在立法中規定黨的領導絕不存在所謂“抽象”與“具體”的界分，而應根據實際情況的需要來決定其內容與方式，不應人為劃定所謂的“界限”。第三種模式是“分領域入法”，突出黨的領導僅僅在特定領域進行規定，主要是在公法領域。如有學者提出黨的領導在民法、商法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等領域的法律體現的不是很明顯，而在憲法、憲法相關法、行政法、經濟法中體現得比較明顯。（26）這種模式的問題在于“領域的劃分”是非常主觀而不確定的，到底哪些領域的法律可以規定而哪些領域的法律不可以規定也很難理清。目前沒有規定不代表將來不會進行規定，事實上沒有規定也不意味著應然上不能規定。所以，這種觀點很有可能會隨著新的立法實踐而被直接推翻，故不可取。

其二，黨的領導入法應以健全黨的領導制度體系為著力點。推進黨的領導入法本質上就是要使黨的領導制度化、法治化。黨的領導制度化、法治化包含了三層含義，一是要以制度的形式把黨的領導地位固定下來，堅持和鞏固黨的領導；二是要通過法治的途徑來實施黨對國家和社會的領導，實現良法善治；三是黨要在憲法和法律范圍內活動，黨組織和個人必須要嚴格遵守憲法法律規定。而黨的領導制度就是推進黨的領導制度化、法治化的具體體現。因為黨的領導制度的制度內涵是相對較為明確的，所以與“全面入法”、“抽象入法”、“分領域入法”三種觀點相比較而言，以健全黨的領導制度體系為著力點推進黨的領導入法就更具有可行性和針對性。黨的領導入法必須是具體的而不是抽象的，不能簡單地認為黨的領導入法只能作抽象原則性規定。只有以加強和改善黨的領導為關鍵，推進黨的領導制度具體內容逐漸“入法入規”，才能從根本上保障黨的領導制度得到有效實施。

其三，黨的領導制度入法的主要制度內容。黨的領導制度體系完善、內涵豐富，包括四個方面的六項制度內容，但并非所有的制度內容都要由“國法”來規定。正確的處理思路應是按照具體制度內容的特性，分別由“國法”和“黨規”來進行規定，對于不同層級的制度，其規定的方式方法也應有所不同。一方面，就制度整體而言，黨的領導作為一個總體概念應當入法，即應在相關法律中從原則上對堅持黨的領導作出規定。如《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第3條規定“全國人民代表大會及其常務委員會堅持中國共產黨的領導”；《中華人民共和國監察法》第2條規定“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”，等等。另一方面，就具體制度內容而言，在黨的領導制度所涵蓋的四個方面制度中，只有關于對象方面的制度適宜由“國法”進行規定，其他三個方面的制度“主體、客體和目標”屬于黨的自身建設的范疇，“國法”暫時不宜介入。關于對象方面的制度目前只有黨的全面領導制度：黨的領導入法可以對黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、基層群眾自治組織等制度和黨領導各項具體事業的制度進行規定。這種規定主要是兩個方面的制度內容：一是從組織法上健全黨對國家機構實施領導的制度規定，確保其始終在黨的領導下積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作；二是按照黨管干部、黨管宣傳、黨管統戰、黨管政法等原則對黨領導各項具體事業的制度進行規定。以黨管干部為例，在2018年機構改革中公務員局直接并入組織部，由全國各級黨委組織部統一管理公務員工作。隨后于2018年12月修訂后的《中華人民共和國公務員法》第4條規定“公務員制度堅持中國共產黨領導”，“貫徹新時代中國共產黨的組織路線，堅持黨管干部原則”。同時，還從公務員的積極條件、消極條件、作為義務、不作為義務四個方面具體細化了黨的領導制度。積極條件是指公務員應當擁護中國共產黨領導和社會主義制度；消極條件是指被開除中國共產黨黨籍的不得錄用為公務員；作為義務是指公務員應當自覺接受中國共產黨領導；不作為義務是指公務員不得散布有損憲法權威、中國共產黨和國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對憲法、中國共產黨領導和國家的集會、游行、示威等活動。

（三）加強黨內法規在完善黨的領導制度中的作用

健全完善黨的領導制度體系必須要充分發揮黨內法規的作用。要以“供給側結構性改革”為主線，統籌推進新時代黨內法規制度建設，努力改善制度供給結構、提高制度供給質量。（27）而“供給側結構包括兩個方面：一個是供給數量，一個是供給質量。”（28）因此，做好黨內法規的“供給側結構性改革”，必須要從數量和質量兩端發力，以高質量黨內法規的供給，更好發揮黨內法規在完善黨的領導制度體系中的互補作用。

其一，黨內法規需要對黨的領導制度體系中尚未建立的制度內容進行補充規定。完善黨的領導制度體系，縱向要到底，橫向要到邊。（29）在黨的領導制度體系中，六項制度內容的具體內涵并不明確，有的制度尚處于建立的過程中，必須要通過制定新規的方式進行補充。如建立不忘初心、牢記使命的制度，有學者認為其實質是“圍繞恪守黨的性質宗旨、理想信念、奮斗目標打造制度規范體系，形成工作、生活中可操作、可評價的量化標準”。（30）但該觀點并未指出該制度的具體制度內涵。還有學者認為建立不忘初心、牢記使命制度的路徑是“創新理論武裝工作、健全激勵干部擔當機制、完善查改問題機制、抓牢整改落實機制”。（31）但該觀點將干部制度、紀律制度都納入進來顯然不太合適。因此，在該制度的具體內涵尚未明確時，制度的貫徹落實就無從談起，不同學者的解讀也是各持己見，亟待黨內法規進行補充制度規定。

其二，黨內法規需要對黨的領導制度體系中已經建立的制度內容進行修改完善。黨的領導制度體系中大多數的制度內容屬于已經建立起的制度，但部分黨內法規供給在制度有效性和實效性上有所欠缺。要以增強黨內法規有效性和實效性為核心，修改完善有關黨內法規，提升黨內法規制定質量。如堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度是堅持和完善黨的領導制度體系的最高原則，包含了“落實‘兩個維護’的制度，健全黨中央對重大工作的領導體制，完善推動黨中央重大決策落實機制，健全維護黨的集中統一的組織制度”等多個方面的具體制度內涵。其中最重要和最關鍵的是落實“兩個維護”制度。“兩個維護”有明確的內涵和要求，維護習近平總書記核心地位，對象是習近平總書記而不是其他任何人；維護黨中央權威和集中統一領導，對象是黨中央而不是其他任何組織。（32）

其三，必須要強化對黨的領導制度執行的黨內法規制度保障。制度的生命力在于執行。習近平總書記強調：“中國特色社會主義制度的優勢能不能發揮好，關鍵在黨的領導制度能不能執行好。”（33）堅持和完善黨的領導制度必須要強化制度執行力，加強對制度執行的監督。因此，黨內法規的“供給側結構性改革”要從監督保障法規著手，把貫徹執行黨的領導制度作為重要的制度內容加以規定，以具體可執行的懲罰和激勵機制推進黨的領導制度的貫徹落實。要緊緊圍繞貫徹執行這個關鍵，把黨章黨規實施擺在更加突出位置，以釘釘子精神狠抓黨內法規制度落實，推動廣大黨員干部自覺尊規學規守規用規，確保鐵規發力、禁令生威。

四、結語

黨的領導制度是我國的根本領導制度。從憲法學視角認識和把握黨的領導制度，對于推進黨的領導制度化、法治化，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用具有重要意義。

首先，《憲法》作為國家的根本法，為黨的領導制度提供了雙重基礎。一方面，黨的領導是我國憲法的基本原則之一。另一方面，憲法中黨的領導規范體系為堅持和加強黨的領導提供了根本法律依據。

其次，黨的領導制度蘊含深刻的憲法意涵。就憲法定位而言，黨的領導制度在中國特色社會主義制度體系中具有統領地位，是社會主義制度這一國家根本制度的集中體現。就憲法價值而言，黨的領導制度蘊含“執政黨權力自我規范、規范黨和國家機構權力關系、規范執政黨權力和公民權利關系”三重價值。

再次，《憲法》為貫徹落實黨的領導制度提供根本法保障。根據我國憲法“禁止破壞規則”、“必須遵守規則”和“保證實施規則”三個層面上的規定，貫徹落實黨的領導制度是憲法實施的必然要求。因此，進一步健全和完善黨的領導制度必須要推進憲法全面實施，既要以完善制度內容為著力點推進黨的領導入法，又要加強黨內法規在完善黨的領導制度中的作用。

黨的領導是我國憲法最顯著的特征，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。可以說，中國特色社會主義制度的優越性，包括中國特色社會主義憲法的優越性，就集中體現在黨的領導這一政治原則和憲法原則之中。（34）因此，推進黨的領導制度化、法治化既是一個政治問題，也是我國憲法學界應努力研究和回答的問題。

注釋：

（1） 習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期。

（2）（7） 參見蔣清華：《現行憲法中黨的領導之法教義學闡釋》，《中南大學學報》（社會科學版）2019年第6期。

（3） 殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》， "《法商研究》2000年第1期。

（4） 《習近平談治國理政》 第3卷，外文出版社2020年版，第281頁。

（5） 參見秦前紅、劉怡達：《中國現行憲法中的“黨的領導”規范》，《法學研究》2019年第6期。

（6） 《彭真傳》編寫組編：《彭真年譜》第5卷，中央文獻出版社2012年版，第118頁。

（8） 參見陳端洪：《憲治與主權》，法律出版社 2007 年版，第 156 頁。

（9） 《〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議〉輔導讀本》，人民出版社2021年版，第36頁。

（10） 《毛澤東選集》第4卷，人民出版社 1991 年版，第 1480 頁。

（11） 公丕祥：《新時代偉大社會革命的憲法保障》，《法律科學（西北政法大學學報）》2018年第4期。

（12） 肖金明：《新中國憲法政治發展的回顧與展望》， 《法學論壇》2018年第3期。

（13） 參見肖貴清、車宗凱：《中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度理析》， "《政治學研究》2021年第6期。

（14） 鄧小平：《建設有中國特色的社會主義（增訂本）》，人民出版社1987年版，第3頁。

（15） 參見中央文獻研究室編：《中共十三屆四中全會以來歷次全國代表大會中央全會重要文獻選編》，中央文獻出版社2002年版，第141頁。

（16） 參見李忠夏：《“中國特色社會主義”的憲法結構分析》，《政法論壇》2018年第5期。

（17） 參見《毛澤東選集》第2卷， 人民出版社1991年版，第666頁。

（18） 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第9冊，中央文獻出版社1994年版，第341頁。

（19） 吳家清：《論憲法價值的本質、特征與形態》，《中國法學》1999年第2期。

（20） 《胡錦濤文選》第3卷，人民出版社2016年版，第11頁。

（21）（32） 《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 "推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2019年版，第12、18頁。

（22） 《中國共產黨第二十次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2022年版，第53頁。

（23） 習近平：《毫不動搖堅持和加強黨的全面領導》， 《求是》2021年第18期。

（24） 習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，人民出版社2014年版，第6頁。

（25） 參見歐愛民、向嘉晨：《黨的領導法治化的復合模式及其實施路徑》，《吉首大學學報》（社會科學版）2020年第2期。

（26） 參見王春業、周笑：《論黨的領導入法》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019年第2期。

（27） 宋功德：《推進黨內法規制度“供給側結構性改革”》，《黨內法規理論研究》2021年第1輯。

（28） 祝捷、宋潤潤：《論黨內法規制定中的前置審核程序——基于推進黨內法規制度供給側結構性改革的思考》，《河南社會科學》2021年第3期。

（29） 中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答》，學習出版社、人民出版社2021年版，第438頁。

（30） 黃明理、程璐：《不忘初心、牢記使命制度建構的三重邏輯》，《華南師范大學學報》（社會科學版）2020年第3期。

（31） 參見胡永新、曹坤：《建立不忘初心、牢記使命的制度研究》，《江西師范大學學報》（ 哲學社會科學版）2020年第5期。

（33） 中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要（2023年版）》，學習出版社、人民出版2023年版，第22頁。

（34） 周葉中：《中國特色社會主義憲法學話語體系論綱》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2023 年第 6 期。

作者簡介：周葉中，武漢大學人文社科資深教授、博士生導師，武漢大學黨內法規研究中心主任，湖北武漢，430072；穆遠燦，武漢大學法學院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責任編輯 李 濤）