網絡治理視角下普惠托育服務供給主要影響因素分析

摘要：托育服務具有較強的公共屬性，聚焦“方便可及、質量有保障、價格可承受”，普惠托育服務成為我國社會福利體系的重要組成部分之一。本文選取L市B區普惠托育服務體系建設作為案例，從網絡治理視角出發，在多元行動主體結成的網絡場域下探究普惠托育服務供給主要影響因素有管理能力、制度環境、協調機制，以期為不斷滿足公民多層次、多元化、多樣化普惠托育服務需求提供參考。

關鍵詞：網絡；網絡治理；普惠托育服務

黨的二十大報告提出，優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。2021年8月，《人口與計劃生育法》將“推動建立普惠托育服務體系”納入新修訂的內容，要求縣級以上各級人民政府綜合采取規劃、土地、住房、財政、金融、人才等措施，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性。根據全國政協的調研綜述，2022年我國3歲以下嬰幼兒約3727萬，其中超過35%的嬰幼兒家庭有入托意愿，但實際入托率僅為7%左右。托育服務具有較強的公共屬性，聚焦“方便可及、質量有保障、價格可承受”，普惠托育服務成為我國社會福利體系的重要組成部分之一。本文選取L市B區普惠托育服務體系建設作為案例，從網絡治理視角出發，在多元行動主體形成的網絡場域下探究普惠托育服務供給主要影響因素有管理能力、制度環境、協調機制，以期為不斷滿足公民多層次、多元化、多樣化普惠托育服務需求提供參考。

一、文獻綜述

（一）普惠托育服務

根據學界普遍定義，托育服務是指當家庭照顧功能無法正常發揮時，由他人或機構對3歲以下嬰幼兒童提供補充性照顧的服務。從國際經驗來看，把托育服務納入基本公共服務已經逐漸成為越來越多國家的政策選擇。近年來我國學者從不同視角對托育服務開展了大量的學術研究，如楊菊華（2018）強調政府在托育服務體系中主要起主導性、引導性和示范性作用，統籌多個服務主體協同發展。洪秀敏、趙思婕、朱文婷（2021）從福利混合經濟理論視角，提出我國托育服務“適度普惠”供給模式和建設路徑。劉天子、楊立華、曾曉東（2022）引用協同治理相關理論，從政府元治、社會共治、市場自治三個角度提出治理托育服務市場信息不對稱問題。劉中一（2022）在托育服務概念的基礎上進一步闡釋了普惠托育服務的內涵，界定普惠托育服務是以公益性和公平性為其內在基本特征（內涵）的、以“有質量”為其外在價值追求（外延）的、“面向大眾”“收費較低”“有質量”的托育服務。

（二）網絡治理理論

20世紀末，公共服務提供的主體日益多元，新公共治理理論在此背景下興起，以制度和網絡理論為基礎發展出了網絡治理理論分支。根據網絡治理理論，“網絡”是指以網絡成員之間的信任為基礎，公共部門、私人部門、第三部門等組織之間相互依存、資源交換、互相博弈、共同協商而達成的結構。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯在《網絡治理： 公共部門的新形態》提出網絡治理需要政府徹底轉變角色，重視公共部門與私人部門合作，將營利、非營利等組織廣泛納入公共服務供給。結合中國治理實踐和情境，我國學者進一步豐富網絡治理理論的內涵，如譚莉莉（2006）認為網絡治理是在信任和合作框架內，各級政府之間以及政府與企事業組織、社會團體之間構建新型合作關系，形成合作互動的網絡，以更好地管理公共事務。鄞益奮（2007）認為網絡治理需要培育信任機制和協調機制，從價值協同、信息共享以及誘導與動員等方面建立起良好協調機制，從而培育起成員間的信任關系以及成員與集體之間的信任關系， 最終達成社會善治。

綜上所述，網絡治理理論內核聚焦于公共部門和非公共部門等多元行動主體參與形成的網絡，目前我國普惠托育服務已基本形成多元化供給的網絡場域，因此，運用網絡治理理論探析普惠托育服務供給主要影響因素，理論契合且具有較強的實踐意義。

二、案例呈現

2021年8月，L市被確認為全省普惠托育試點市。2023年底，該市被選為全國15個普惠托育服務建設試點城市之一，B區是該市中心城區，其普惠托育服務建設推進中的經驗與困境具有典型性和借鑒意義。為深入貫徹落實上級有關3歲以下嬰幼兒照護服務發展系列文件精神，B區全力加快普惠托育服務體系建設。截至2024年1月，B區現有托育機構51家，托位3087個，在托嬰幼兒1180人，每千人口托位數為4.04個，托育從業人員638人，托育水平位居全市前列。其中普惠托育機構40家，普惠托位2393個，占托位總數的77.52%，在托嬰幼兒864人。

（一）發展階段

第一階段：快速啟動（2021年8月～2022年12月）

B區快速啟動普惠托育服務供給，區財政局設立普惠托育專項資金300萬元，對符合條件的托育機構落實一次性建設補助、運營補貼等政策。區衛健局利用現有公辦幼兒園體系開拓普惠托育班，云峰路幼兒園是B區首個公辦幼兒園開設普惠托育班，在普惠性公辦托育服務道路上跨出重要的一步。

第二階段：搭建體系（2023年1月～2023年8月）

區衛健局、區發改局、區財政局、區教育和體育局聯合制定配套政策，園區、社區等行動主體加入普惠托育供給網絡，屬地街鎮開展安全隱患排查，專家、行業協會開展業務指導，網絡場域內各類行動主體逐漸多元。

第三階段：多元格局（2023年9月～至今）

B區形成區衛健局、區教育和體育局等24個區級部門政策支持和行動協同，配套政策涵蓋土地保障、一次性建設補助、運營補貼、稅費減免、租金減免、價格優惠、用水、用電、用氣等方面。行業協會、專家、區級優生優育托育指導中心、區屬婦幼保健院、基層衛生服務中心、職業技術學校等全方位人才支撐，社會資本大量涌入托育行業，形成了多元化行動主體結成的網絡場域。

形成了5種普惠辦托模式：幼兒園延伸辦托，已有城西云峰路幼兒園、銅店街幼兒園、張壩幼兒園等3個公辦幼兒園和鄰玉先鋒幼兒園、佳樂幼兒園等20個民辦幼兒園開設普惠托班。社區嵌入式辦托，充分利用社區空余場所資源設置托育機構，已有鄰府、城垣2個社區提供靈活多樣的普惠托育服務。企事業單位福利化辦托，采取公辦公營、公辦民營等方式舉辦普惠性托育機構，城投公司開設保蓓家南濱、天驕森林托育中心等3家普惠托育服務機構。產業園區配套辦托，酒業園區開辦天驕托育園，為園區內職工提供普惠托育服務，實現上班帶娃兩不誤。社會力量普惠辦托，鼓勵民營托育機構轉型，目前已有青禾托育園、萌初托育園等11家民辦普惠托育機構。

（二）面臨困境

1.普惠托育擴面難

從B區家長托育意愿來看，家長顧慮價格高“托不起”，顧慮質量無保障“不敢托”，顧慮距離遠“不便托”，有33.63%的家長有托育服務需求。家長普遍認為社區托育更能滿足嬰幼兒家庭就近、方便、快捷的服務需求，但社區開辦托育服務，建筑面積、綠化光照及功能用房，都難以達到相關行業標準。同時，部分街鎮、企事業單位等都因為場地面積等所限，影響申辦積極性。從服務供給現狀來看，B區存在公辦托育“一位難求”和個別民辦托育“門可羅雀”的情況，家庭對普惠托育服務需求旺盛與普惠性托育供給不足的結構性失衡。

2.民辦托育生存難

投入成本高和運營壓力大是企業辦托面臨的主要挑戰。據區衛健局測算，按現有場地基礎上改建托育機構，每個托位的建設成本約為28000元。如果新建托育機構，建設成本更高。政府對托育機構建設成本一次性補助5000元/托位。政府運營補助分別為乳兒班500元/月/人、托小大班300元/月/人。機構建成申領補助后預計5年后才有可能實現盈利。政府財政補貼激勵作用不足，企業尚未感受到政策紅利。面對嬰幼兒出生人口逐年下降的現實問題，企業辦托生源能否充足，能否實現收支平衡，也是辦托企業未來需要面臨的風險。目前，B區11家民辦普惠托育機構，僅有4家機構進入良性運營狀態，其余機構舉步維艱。

3.托育服務質量提升難

一方面，專業人才保障不充分，L市部分中、高職院校雖然設有“幼兒保育”“護理”等專業，但面臨師資不足、課程標準缺乏等困難，難以滿足嬰幼兒的精細化、優質化、專業化服務需要。另一方面，尚未對辦托條件、保育照護、衛生保健、安全保障、機構管理、質量評估等系列標準進行細化規范，常態化開展托育質量評估、星級認定和學術交流較少，離實現群眾“托得好”的愿景還有一定的差距。

三、主要影響因素分析

根據經濟學中供給的兩個基本條件：生產者必須有生產和出售的愿望和有供應能力，從網絡治理理論視角出發，提煉出以下普惠托育服務供給主要影響因素。

1.管理能力：優化資源配置

網絡治理理論認為在治理過程中地方政府是眾多參與的行動主體之一，是網絡場域中關鍵的行動者，承擔著管理者的角色，對公共部門、私人部門、第三部門等多元行動主體進行關系協調和行動指導。 B區普惠托育網絡場域從第一階段單一行動主體到第三階段多元行動主體的網絡場域變化，各行動主體具有較強的異質性，對政府的管理能力要求越來越高。因此，地方政府既要保持對政府組織內部進行有效治理，完善政策體系和監管服務體系，加強對主管部門、屬地街鎮等管理與約束；又要對普惠托育服務供給網絡場域中各行動主體間的關系、互動、行動等進行協調，促進行業發展；還要根據家庭需求調整資源配置，增加社區、公辦或民辦公助、企事業單位等普惠托育多元化供給。

2.制度環境：刺激供給愿望

網絡治理是一個長期的過程，網絡中各行動主體都必須經歷一個曲線形學習的過程，網絡內部的制度化學習有利于公共價值的實現。普惠托育網絡場域下的制度不僅包括地方政府制定的一系列普惠托育支持政策、規則、機制、行業準入標準等，還包括幼兒園、社區、企事業單位、行業協會、園區等各行動主體根據自身的認知及利益出發形成的特定行為規范。從B區制度環境來看，需要進一步調整支持政策，采取更加有力的財政激勵措施和專業人才培育措施，引導動員各行動主體為公益貢獻力量；健全行業管理標準，完善托育服務質量評估，塑造各行動主體的行為與觀念，為網絡治理提供驅動力，從而提升托育機構供給愿望。

3.協調機制：促進共同生產

網絡治理理論提出要建立良好的協調機制，解決各行動主體之間價值沖突，逐步實現網絡內自我協調、互動、談判的自治狀態。從B區案例來看，企事業單位辦托要滿足職工福利的需求，民營企業辦托目的是企業盈利，廣大家長有“安全托育”“就近托育”的要求等，各類行動主體利益訴求和價值理念不同，往往網絡場域內會形成各種沖突，例如“公辦”與“民辦”之間，家長與托育機構之間，政府與托育機構之間，政府與家長之間等。建立良好的協調機制，需要培育信任關系，政府優化網絡管理，加強網絡結構的穩定性和聯結度；需要培養價值協同，開展公辦公營、公辦民營、民辦公助等多樣化運營方式，促進合作生產；需要實現信息分享，充分利用行業協會、專家、區級優生優育托育指導中心等行業指導，規范行業發展；需要人才支撐，加強中、高職院?！坝變罕Ｓ薄白o理”專業建設，逐步提升服務供給質量。

四、結束語

本文采取單一案例分析所做出的建議有待進一步完善，其影響因素的相關性、效力和程度還需要依托更豐富的案例和數據予以驗證。綜上所述，隨著普惠托育服務網絡場域邊界不斷擴大，為進一步提升托育服務質量和渠道，需要地方政府提高網絡化管理能力，以群眾需求為導向，完善工作機制和制度建設，引導社會力量參與普惠托育服務，加強網絡內各行動主體的信任與合作，構建普惠托育服務有效供給的網絡命運共同體，從而有效實現群眾“托得好”的愿景。

參考文獻

[1]楊菊華.理論基礎、現實依據與改革思路：中國3歲以下嬰幼兒托育服務發展研究[J].社會科學，2018，（09）：89-100.

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[3]劉天子，楊立華，曾曉東.“三孩”政策背景下嬰幼兒托育服務市場信息不對稱問題的協同治理研究[J].教育科學研究，2022，（01）：12-18.

[4]劉中一.普惠托育服務的內涵、實現路徑與保障機制 [J].中州學刊，2022，（01）：99-105.

[5]譚莉莉.網絡治理模式探析[J].甘肅農業，2006，（06）：209-210.

[6]鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007，（01）：89-96+126.

（作者：馬玉梅，西南醫科大學公共管理專業碩士研究生；婁坤，西南醫科大學副教授、博士）