國內PPP項目付費機制稅收問題研究

摘要：PPP模式目前已成為轉變政府職能，更好地發揮市場在資源配置中的作用，減輕地方債務規模和壓力的重要途徑。隨著PPP項目逐步進入運營期，前期PPP相關合同和合作協議中設計的運營期政府付費相關的稅務處理問題開始顯現，主要涉及付費的增值稅和企業所得稅。PPP項目的付費是社會資本參與、項目運營、最終順利移交的關鍵。PPP項目的付費是關于政府采購與社會資本提供商品、服務的一種長期合作契約關系，以實現對建設成本的回收和運營成本、管理費用、合理利潤的覆蓋，主要有使用者付費、政府付費和可行性缺口補助3種方式。目前國內關于PPP項目稅收政策仍存在空白地帶，項目不同的付費方式也對獲得運營補償的稅收處理造成了困擾。結合實際案例，提出存在問題并嘗試提出解決的合理建議，以期規范PPP項目的付費機制稅收問題。

關鍵詞：PPP模式；政府付費；可行性缺口補助

0 引言

黨的十八屆三中全會對加快轉變政府職能進行了深刻闡述，明確指出在加強市場活動監管的基礎上，應減少政府對市場的過度干預，鼓勵政府購買服務時引入競爭機制，并允許社會資本參與基礎設施投資和運營。同時，隨著國內經濟迅猛發展和城市化進程的推進，公共基礎設施建設的需求日益增長，單純依靠國家或地方財政已難以滿足這一需求。在這樣的背景下，PPP（政府與社會資本合作，Public Private Partnerships）模式應運而生，成為推動公共基礎設施建設的重要力量。

PPP是一種公共部門與私人企業合作模式，PPP模式比較復雜，涉及政府、營利性企業和非營利性企業，參與主體包括政府及實施機構、社會資本、金融機構、專業運營企業等，部分學者直接將其定義為一種融資方式[1]。不同于聯合國、加拿大、美國等定義中于字面的“私人企業”，國內由于PPP項目投資金額大、周期長、門檻較高，同時央國企的資源調配、抗風險、履約能力更強，相對于民企，政府方更傾向于選擇央國企合作。這樣雖然能夠減少風險，但也會造成沒有充分、全面地調動社會資本力量的弊端。

PPP模式是指政府與社會資本攜手成立項目公司，共同構建一種長期的合作契約關系。這種關系旨在實現政府采購與社會資本提供的商品和服務的高效對接，從而在民事主體之間形成穩固的民事法律關系。PPP模式中由政府相關部門負責項目的征地拆遷等前期工作、特許經營許可、概算審批等。社會資本承擔設計、建設、運營、維護等大部分工作，理應取得合理投資回報。PPP項目利潤除項目公司收取的運營收入和政府付費扣除建設成本、運營成本、管理費用、財務費用、稅金外獲得的利潤，還包括建設施工利潤。PPP項目具有“準公共物品”屬性，涉及公共收益及利息以及社會資本方的合理權益，需要稅收政策的規范和大力支持。

1 PPP項目付費機制的基本形式

付費機制通常是PPP項目相關合作協議中最受關注的條款，是PPP項目能否實現公共利益和公共產品有效供給、滿足社會資本需求的關鍵點。項目公司的產品或服務的銷售收入購買者來源于政府、使用者，或二者的混合。由于不同PPP項目所涉及行業、公共服務類別、運作方式等不同，付費機制也差異較大。目前，付費機制主要有3種：

1.1 使用者付費

使用者付費是使用者直接付費購買公共產品和服務。國家發展改革委對完全使用者付費項目的界定是“有明確的向使用者收費的渠道和方式，經營收費能夠完全覆蓋項目建設運營成本、滿足合理投資回報，政府不承擔任何運營期補貼支出責任的項目，項目公司直接從終端用戶收取費用，以覆蓋項目的建設成本、運營成本、財務費用等，并獲得合理收益。這種付費方式下，項目公司與市場競爭下的其他公司類似，項目公司承擔大部分運營風險，取得收益的規模取決于項目自身運營情況。一般而言，這種項目的獲利能力較強、服務和產品使用量大且易量化、定價相對容易、結算便利。目前，使用者付費模式主要應用于高速公路和路橋通行收費、供水供熱收費等項目，如福建泉州刺桐大橋項目。

1.2 政府付費

政府付費，即由政府作為項目和服務的主要支付方，可視作政府的統一采購行為。該模式主要應用于收入微薄、難以量化收益，或者項目公司直接收費困難的公益性項目，如污水處理、垃圾焚燒、海綿城市、城市亮化、排水管網及環境整治等。政府在確定付費金額時，會全面考量項目的建設成本、運營費用及實際使用狀況。需要注意的是，政府付費模式對地方財政的償債能力、預算編制和執行能力均有較高要求。

1.3 可行性缺口補助

可行性缺口補助是介于使用者付費和政府付費的一種折中選擇，這類項目通常定價較低、使用者不足。以有軌電車項目為例，這類項目往往建設成本高昂，但票價設定相對較低，且客流量可能無法滿足運營需求。同樣地，地下管廊項目也可能面臨入廊率不足的問題。在這些情況下，結合使用者付費和可行性缺口補助的方式能夠有效支持項目的可持續運營。盡管國際上對于可行性缺口補助的具體定義、適用范圍和補助方式尚未形成統一、明確的規范，但在實際操作中，政府可采取多種廣義上的補助措施。例如，提供優惠貸款擔保、無償劃撥土地、引入投資基金、政府股東放棄分紅權，以及授予項目商業資源開發權益等。這些措施不僅有助于彌補項目的經濟可行性缺口，還能在一定程度上減輕地方財政的負擔，促進項目的順利實施和長期穩定發展。例如，中國水電國際柬埔寨甘再水電站項目簽訂的“照付不議”購電協議也具有可行性缺口補貼的性質，如果使用者不能全額使用、購買當年提供的規定發電量，當地電力局則無條件支付使用者購買不足部分的電量價款，且柬埔寨政府擔保予以托底[2]。

2 PPP項目付費形式的稅收問題

國內從20世紀80年開始引入PPP模式，經歷了前期的高速發展后，速度趨緩，在PPP項目實施過程中，出現了一系列復雜且棘手的問題，例如政府付費超過財政支出“紅線”、后續融資不到位、項目核心邊界條件發生重大變化、明股實債、隱性債務、PPP合同績效考核條款不合理等一系列問題，財政部和地方政府財政廳等相關部門也進行了多輪的排查，并對不符合入庫條件的PPP項目清退出庫。此外，我國當前的稅收法律體系尚待完善，這在一定程度上制約了PPP模式的可持續發展，也影響了社會資本參與PPP項目的積極性。特別是在可行性缺口補助領域，PPP項目的稅收政策還存在諸多空白和爭議，這進一步加大了PPP項目實施的難度與不確定性。目前PPP項目的稅收政策空白和爭議主要涉及可行性缺口補助領域。

2.1 使用者付費或政府付費的稅收問題

使用者付費和政府付費對應為經營性項目和非經營性項目。在PPP項目是政府與社會資本達成契約的購買關系下，項目公司提供的公共產品或服務，與市場經濟下的其他法人的銷售行為沒有差異。項目公司從使用者或者政府方取得的收入，應該繳納增值稅與企業所得稅，由于核算和交易清晰，在實際操作中一般存在問題和爭議較少。

2.2 可行性缺口補助的稅收問題

可行性缺口補助計算形式多樣，涉及的變量多且復雜，直接影響增值稅和企業所得稅的應稅范圍或者應納稅額，涉稅風險大。同時缺少關于PPP項目專門和統一的稅收法法規，稅務機關和納稅人無從下手。

城市地下管廊等PPP項目通常采用的可行性缺口補貼公式見式（1），將補貼公式轉化成式（2）后更容易理解，即項目公司的所有收入（可行性缺口補助和使用者付費）來源于對建設成本和運營成本的覆蓋。這里的運營成本未覆蓋財務費用，可以認為建設期的融資貸款本金已經投入建設成本，建設成本的回收已經在考慮合理利潤和資金時間價值的情況下覆蓋了運營期內財務費用的支出。地方政府相關部門在竣工結算中對建設成本的審定和參照的地方發展改革委批復概算金額，更傾向于認定為

含稅金額，所以式（1）（2）中可行性缺口補貼的計算還需要考慮成本是否含稅，這關系著收入是否含稅，最終直接影響增值稅稅后收入凈額和間接影響企業所得稅的應納稅額。

當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）n財政運營補貼周期（年）+年度運營成本×（1+合理利潤率）-當年使用者付費數額（1）

項目公司收入=當年運營補貼支出數額+當年使用者付費=項目全部建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）n財政運營補貼周期（年）+年度運營成本×（1+合理利潤率）（2）

如果是價格補貼，其定性比較容易。按照國家稅務總局2019年發布的《國家稅務總局關于取消增值稅扣稅憑證認證確認期限等增值稅征管問題的公告》（國家稅務總局公告2019年第45號）（以下簡稱“45號文”）中的關鍵點，需要區分項目公司取得的補貼收入是否與提供商品和服務的數額直接掛鉤，一般情況下與公共產品銷售數量或公共產品提供服務有關，項目公司由于銷售或提供服務獲得的價格補貼應當界定為項目公司取得的主營業務收入的一部分，按規定應繳納增值稅與企業所得稅。

如北京地鐵4號線項目，項目公司可以在客流量連續3年低于測算客流量的80%時放棄項目或者申請補償，以彌補客流量不足導致的收入不足，可以視同政府購買的“客票”，“缺口補助”應視同項目運營收入，繳納相關流轉稅和企業所得稅。北京地鐵4號線項目是對于客流量的補償，另外一種對于票價的補償的算法，也可以視同政府購買的“客票”。例如基于固定客流量，若能覆蓋建設成本、運營總成本、合理回報下的影子票價（又稱“客流補貼模式”，是以客流為基礎指標，根據運營與實際收入之間的差額，將補貼均攤至“運輸人數”對應的票價之中）是5.5元/人次，政府定價為票價3元/人次，用于計算補助金額的2.5元/人次就是政府為乘客承擔的部分票價。計算過程為

運營服務費=影子票價×測算客流量=票務收入+非票務收入+可行性缺口補貼（3）

則

可行性缺口補貼補貼=運營服務費-票務收入-非票務收入（影子票價-核定客票票價）×測算客流量-非票務收入（4）

可行性缺口補貼補貼=（建設成本+融資成本+運營成本+項目公司管理費用+銷售費用+合理回報）-票務收入-非票務收入（6）

根據式（6），這種補貼方式的關鍵點在于預測客流量，在測算客流量固定、不涉及觸發調整機制的情況下，因為核定票價固定，則票務收入（測算客流量下）和非票務收入（廣告資源等商業資源） 固定，最終補貼金額是固定金額，對于項目公司的補貼回款計算可能更清晰，但是這種模式下實際客流量不足的風險可能由項目公司承擔。

2.3 政府補助與可行性缺口補助的稅收問題辨析

“政府補助”與“可行性缺口補助”的稅收待遇不同。政府補助在往往會被認定為不征稅收入。形式上看，政府是企業提供交易的第三方，政府補助與提供服務的企業沒有直接聯系，企業申請的補助與實際提供服務的數量與金額不一定是完全相符的，兩者之間沒有交易合同，是獲得政府的獎勵性質的補助。比如節能減排補助，以獎代補主要根據節能減排工作績效分配，是對企業減少和節約成本的鼓勵，與企業提供公共服務的數量和質量沒有直接關系。獲得的可行性缺口補助，是基于政府采購契約關系產生的債權、債務關系，屬于政府與企業間交易行為，項目公司取得可行性缺口補貼是收回建設成本，保證項目運營期正常運作，獲取合理回報的保證。在稅收實踐中可能會出現應稅范圍爭議、適用稅率爭議、納稅義務發生時間爭議。

2.3.1 應稅范圍爭議，即可行性缺口補貼是否應繳納增值稅

參照45號文，企業取得的補助如果與提供服務和公共產品的數量直接掛鉤，則需要繳納增值稅，其他情形下的補助不需要繳納。《關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》規定：“按照現行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅。”從式（1）形式上來看，可行性缺口補貼金額未與提供公共服務的數量直接掛鉤，從式（6）形式上來看，如果使用固定的測算客流量，補貼金額固定，可行性缺口補貼金額也并未與提供公共服務的數量直接掛鉤。

在學術界通常有3種觀點，以武彥民和岳凱[3]

代表的第一種觀點認為通常涉及政府支付行為的PPP項目難以盈利，需要政府付費的支持，也是作為對收入不能覆蓋建設成本和運營成本的補償，應認為是政府補助，可以作為不征稅收入。馬蔡琛和袁嬌

[4]

認為對政府付費征稅會加劇稅收的扭曲效益，造成重復征稅；第二種觀點認為這部分收入應視同主營業務收入。辛連珠[5]認為在稅法沒有特別規定的情況下，征收增值稅與企業所得稅屬于稅法的理性選擇；雖然不是稅務文件，京政發〔2015〕14號是少有的明確政府運營補助按照主營收入核算的地方政府文件，基于此，呂敏和廖振中[6]認為政府支付本質上就是一種市場化的購買行為，應繳納相應的增值稅和企業所得稅；第三種觀點認為對于政府付費傾向于按照政府付費處理，可行性缺口補助傾向于認為按照政府補助處理，并強調要及時與當地稅務機關溝通，具體情況具體分析[7]。

2.3.2 適用稅率爭議

可行性缺口補助一般包括項目建設成本的收回，傳統的建設項目由總承包方或者施工方作為乙方，政府方作為業主方，由乙方向業主方開具建安費的增值稅發票并繳納增值稅。PPP項目中，項目公司作為名義上的業主方，往往未向政府方開具增值稅發票，因此部分省市的操作過程中會考慮可行性缺口補貼開具建安費發票。比如《湖北省營改增問題集》（2018年1月發布）明確：在BOT項目的經營階段，投融資人對所取得的收入按照其銷售的貨物、服務適用稅率計稅；《河南省國稅局營改增問題快速處理機制 專期十七》（2016年12月15日發布）指出對可行性缺口補貼分別核算，按照9%（建筑服務）及6%（金融服務）分開開票，納稅人在實際運營中取得的全部價款和價外費用，根據實際提供的服務項目對應的稅率計算繳納增值稅，未分別準確核算的，一律從高適用稅率。《建筑服務業增值稅管理指引（試行）》（四川省國稅局2017年10月）提到：無論是使用者付費，還是從政府獲得的收入，都應作為主營業務收入，按實際提供的服務項目計算繳納增值稅，未分別核算的，一律從高適用稅率征收。納稅人未實際運營項目，取得的收入全部來自政府付費，如果PPP項目合同對政府付費中包含的本金和回報進行明確約定的，政府付費中包含的本金不征收增值稅，回報按照“貸款服務”征收增值稅。

所以稅收實踐過程中由于涉及建設成本和投資回報，實際按照9%（建筑服務）及6%（金融服務）分開開票較合理，項目公司建設成本部分可以簡單理解為項目公司為政府方墊付的投資本金，收回的可行性缺口補貼大于投資本金的部分簡單理解為投資回報，相應地在會計處理上將投資本金按照金融資產——長期應收款核算，按照攤余成本處理，投資回報部分確認金融資產利息收入。相對于可行性缺口補貼全部按照項目公司提供的公共產品和服務適用稅率繳稅，如交通運輸業、不動產租賃稅率都是9%，這種方式能夠減輕項目公司的稅收負擔。

2.3.3 納稅義務發生時間爭議

根據《國家稅務總局關于企業所得稅若干政策征管口徑問題的公告》（國家稅務總局公告2021年第17號）中第六條關于企業取得政府財政資金的收入時間確認問題：企業按照市場價格銷售貨物、提供勞務服務等，凡由政府財政部門根據企業銷售貨物、提供勞務服務的數量、金額的一定比例給予全部或部分資金支付的，應當按照權責發生制原則確認收入。企業取得其他的政府財政支付按照實際取得收入的時間確認收入。相對于稅收口徑主要認可收付實現制，國際會計準則（IFRS）和美國會計準則（U.S.GAAP）普遍采用權責發生制。由于國內參與PPP項目的主要是七大建筑央國企，出于收入和成本配比合理、企業年度減虧治虧壓力等需按照實際運營時間提前確認運營收入，而可行性缺口補貼受制于財政資金壓力、績效考核流程等往往撥付進度會滯后。稅收實踐中可行性缺口補貼的增值稅一般可以實際收取補貼的時候繳納，但是企業所得稅在匯算清繳前一般需要提前繳納，同時為了規避后期實際收取的可行性缺口補貼大于已實際確認收入金額而產生的滯納金，企業所得稅都是按照足額甚至超額計算、繳納。另外可行性缺口補貼確認應收賬款后未及時收回產生的減值準備，因企業所得稅匯算清繳不允許稅前扣除，又會進一步加大項目公司提前繳納企業所得稅的稅收負擔。即使滿足《財政部 國家稅務總局關于專項用途財政性資金企業所得稅處理問題的通知》（財稅〔2011〕70號文）中不征稅的3個條件，又會受制于企業所得稅法實施條例中滿足不征稅收入所形成的費用、計算的折舊、攤銷不允許稅前扣除的條款[8]。企業所得稅在提前足額、超額繳納，退稅渠道不通暢、可行性缺口補貼不能及時到位的情況下，又會加大項目公司的資金壓力，不利于PPP項目運營期的持續、健康發展。

3 結語

目前我國的PPP項目涉及的稅收政策宏觀上缺乏整體規劃、具體細節存在法律空白，針對PPP模式實施過程中出現的稅收問題，需要借鑒國際先進經驗、結合實際國情，精準施策。

短期上需要修改和補充完善稅收政策，健全PPP項目建設、運營、退出、移交等全周期涉稅政策體系，必要時可以制定出臺一次性、專門性、臨時性的PPP項目專項政策；加大PPP項目運營期前期和付費過程的稅收優惠力度，減輕項目公司和社會資本資金壓力，充分調動積極性，提高資源配置效率；加強部門間協調和政策間協調力度，解決頂層設計層面國家發展改革委、財政部關于PPP的政策規范不能完全一致的問題[9]，提高稅收政策、財政等其他政策的協調度，創造一個PPP健康穩定發展的政策環境。

長期上需要從財政稅收、行政法律等層面進行根本的體制改革。繼續深入推進增值稅改革，簡并及降低稅率，減輕稅收扭曲效應，提高稅收效率，更好地發揮稅收對收入的調節作用；完善分稅制改革，合理劃分中央和地方的權利界限、支出責任，減少共享稅，培育地方財政自主“造血能力”，既能限制地方政府對PPP項目的干越，又能調動地方政府實施PPP項目的積極性。

PPP的發展離不開稅收政策的支持，同時也會倒逼稅收制度的改革。完善PPP項目付費機制稅收政策，對于轉變政府職能、深化供給側改革、降低地方政府債務風險、減輕財政壓力、提高市場配置資源效率，提升國家治理能力、保障社會資本的合理回報和參與PPP項目的積極性具有重要的現實意義。

參考文獻

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[2]孟憲超．PPP模式及中國水電國際海外實踐案例研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2012．

[3]武彥民，岳凱．我國PPP項目稅收支持政策：現狀與完善[J].稅務研究，2016（9）： 25-29．

[4]馬蔡琛，袁嬌．PPP模式的稅收政策與管理[J].稅務研究，2016 （9）：9．

[5]辛連珠．PPP項目付費機制稅收問題研究[J].稅務與經濟，2017 （2）：85-88.

[6]呂敏，廖振中．稅收中性視野下PPP的稅收制度嵌入路徑[J].稅務研究，2017（5）：70．

[7]華稅律師事務所稅務籌劃業務部．PPP模式稅務問題與分析[J].中國財政，2016（7）：45-46．

[8]郭建華．我國政府與社會資本合作模式（PPP）有關稅收問題研究[J].財政研究，2016（3）：77-90.

[9]高萍，鄭植．PPP項目稅收政策研究：基于PPP模式全生命周期稅收影響的分析[J].中央財經大學學報，2018（12）：14-24.

作者簡介：王嵩，男，1988年生，碩士研究生，會計師、審計師、經濟師，主要研究方向：財務管理、財政稅收。