鄉村振興視域下農民閑置宅基地退出的權利風險及防范對策

摘 "要：宅基地退出是擁有農村閑置地的農民將其宅基地使用權退回給農村集體，農民原來享有的宅基地使用相關權利消滅的法律行為。宅基地退出后農民將面臨一系列權利風險，主要在于農民就業權、居住權和社會保障權面臨風險等。究其原因主要在于，城鄉二元體制的影響，宅基地退出機制不健全以及農民風險意識缺失。破除農民的權利風險，應破除城鄉二元體制，建構城鄉一體化發展體制；應制定《中華人民共和國宅基地法》，加強立法保障；應強化政府責任，加強宅基地退出風險監管；應加強風險教育，提升農民風險防范能力。

關鍵詞：鄉村振興；農民；宅基地退出；權利風險；防范

中圖分類號：F321.1 " " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2024）22-0104-04

Abstract： Homestead withdrawal is a legal act in which farmers who own idle rural land return their homestead use rights to rural collectives， and the farmers' original rights related to the use of homestead are eliminated. After the homestead is withdrawn， farmers will face a series of rights risks， mainly due to the risks faced by farmers' employment rights， residence rights and social protection rights. The main reasons lie in the impact of the urban-rural dual system， the imperfect homestead exit mechanism and the lack of farmers' risk awareness. To eliminate farmers' rights and risks， we should eliminate the dual system of urban and rural areas and build an integrated urban and rural development system; the \"Homestead Law of the People's Republic of China\" should be formulated to strengthen legislative guarantees; government responsibilities should be strengthened and supervision of homestead exit risks should be strengthened; and risk education should be strengthened to enhance farmers' risk prevention capabilities.

Keywords： rural revitalization; farmers; homestead exit; rights risk; prevention

2024年中央一號文件提出，推進中國式現代化，必須堅持不懈夯實農業基礎，推進鄉村全面振興。鄉村全面振興必須推動鄉村產業高質量發展，而鄉村振興戰略中產業興旺目標的實現需要倚靠鄉村產業高質量發展。農村建設用地的有效供給為鄉村產業興旺提供了土地資源支撐。農村閑置宅基地作為可資利用的鄉村產業用地將為農村產業高質量發展提供有力的土地依托。農民退出閑置宅基地有可能在生產、生活上面臨一系列的諸如就業、居住和社會保障方面的權利風險。正確認識并有效防治農民退出宅基地中存在的權利風險，對于保障失宅農民的合法權益，以及使農民退出閑置宅基地從而推動鄉村振興戰略中“產業興旺”目標的實現具有重要意義，“宅基地退出事關退地農民生活福祉，事關農村經濟發展走向。[1]”

1 "鄉村振興視域下農民閑置宅基地退出的農民權利風險的內涵闡釋

宅基地退出，是指擁有農村閑置宅基地使用權的農民自愿退出宅基地，將宅基地使用權退回給農村集體經濟組織，農民原來享有的宅基地使用相關權利消滅的法律行為。宅基地“三權分置”下，宅基地退出包括2種情形：一是宅基地使用權消滅，農戶依然享有宅基地資格權；另一種情形則是農戶享有的宅基地使用權和資格權一并消滅。在全面推進鄉村振興戰略中，鄉村產業宜用地非常有限，閑置的農村宅基地則是鄉村產業興旺的重要的土地依托。從法學層面而言，農村退出閑置宅基地至少有可能面臨就業權、居住權和社會保障權等一系列權利風險。風險可以分為顯性風險和隱性風險。風險意味著不確定性，是實際結果對預期結果的偏離，偏離程度越大則風險越大。農民退出閑置宅基地意味著放棄了在農村居住和就業的土地保障，而進入城鎮生活有可能面臨就業居住等難以確定的風險。

“土地是財富之母[2]”，土地是農民的命根，自古以來農民守土重遷，農村宅基地長期以來承擔居住保障功能。20世紀80年代改革開放以來，隨著大量農民進城務工，不少農村宅基地被閑置，農村宅基地土地資源被浪費。隨著新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的實施，農村宅基地的財產功能逐步展現，“農村宅基地作為土地領域的重要部分其財產收益功能日益凸顯[3]”。宅基地的財產權益往往要通過宅基地流轉或農民退出宅基地而得到實現。不少農民進城務工，考慮到退出宅基地就意味著可能面臨巨大的風險而不愿退出宅基地，而把宅基地及其上的房產作為“退路”而存在。因為即使在城市難以生存下去，但至少有宅基地以及承包的基本農田作為基本保障，農民進城務工居住就業和社會保障的風險很小的。農民退出閑置宅基地往往意味著退出自己世代在農村賴以生存的根基，將面臨著在城鎮生活難以預知的居住、就業和社會保障風險。

2 "鄉村振興視域下宅基地退出農民的權利風險及其緣由

2.1 "鄉村振興視域下宅基地退出農民的權利風險表征

2.1.1 "農民退出宅基地后就業權風險

就業權是具有勞動能力的勞動者通過勞動依法獲取勞動報酬的權利。就業權是公民的一項基本權利，“人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障[4]”。國家長期免費為農民提供宅基地讓其在宅基地筑屋而居。對于進城就業的農民而言，保留農村宅基地就是給自己保留一條退路，如果在城市就業、創業失敗，還可以回到農村的宅基地及其上的房屋居住。如果農民退出宅基地及其房屋，意味著失去農村基本的居住依托，同時也意味著退出農業生產。農民自身素質不夠高和職業技能的缺失使其在城市就業存在很大的風險。大多數農民工在城市從事的工作既臟且累，而且很不穩定，失業風險非常大。

2.1.2 "農民退出宅基地后居住權風險

衣食住行是每個公民最為基本的生活需求，農村宅基地為農民休養生息提供了基本的居住場所。在傳統社會，農民憑借宅基地及其上建造的房屋繁衍生息，生生不息。新中國成立后，由于國家為農民免費提供期居住的宅基地，使得農民的居住權利得到充分的保障和實現。農民退出宅基地，意味著舍棄農村寬敞的居住環境而進入城鎮購房或租房居住。城鎮的商品房往往價格高昂，遠超大多數農民的購買能力。農民退出宅基地得到的經濟補償通常非常低，相比較購買城市商品房來說，簡直是杯水車薪。因此，農民退出宅基地及其上房屋，進入城鎮后可能面臨買不起房難以在城市居住，或者買的房子面積很小從而導致居住條件大幅降低的風險。

2.1.3 "農民退出宅基地后社會保障權風險

社會保障權是一項現代社會的公民基本人權。對于大多數農民而言，擁有宅基地意味著擁有包括養老在內的基本社會保障。農民即使年邁也可在宅基地上種些蔬菜瓜果，在承包地上耕種糧食，仍然能維持基本的溫飽問題。對大多農民來說，退出宅基地往往也意味失去了農地為其提供基本社會保障。由于失去了農村宅基地對基本生活的保障，農民退出宅基地在城市打拼存在養老權、醫療保障權等社會保障權無法實現的風險。那些年老體衰無力再在城市打工又沒錢在城市購房居住的農民工，由于沒有養老保險難以在城市繼續生活。而他們在農村的宅基地早已退出，這些人回到老家連基本的宅基地都沒有了。在此意義上，退出宅基地后不少農民的社會保障權將面臨很大風險。

2.2 "鄉村振興視域下農民權利風險形成的緣由

2.2.1 "受城鄉二元體制的影響，退出宅基地農民城鄉生活保障“兩不靠”

長期以來，“我國城鄉發展一體化仍存在著城鄉二元結構、戶籍制度和土地制度等障礙[5]”。城鄉二元體制導致我國農民并未享有平等的就業、社會福利和社會保障待遇。農民的就業、居住和社會保障主要是通過包括宅基地在內的農村土地來實現的。在此意義上，包括宅基地在內的農村土地具有社會保障性質，承擔農民居住、就業和養老等生活保障功能。雖然這種保障具有自然屬性，保障水準較低，但宅基地和承包地對農民居住、就業和基本生活起到了一定的保障作用。農民退出宅基地后也必然失去宅基地及承包地對生活的保障。大量農民工涌入城鎮打工，雖然他們在城鎮居住、就業和生活，但并未納入城市就業和社會保障管理體系，并不享有城鎮居民的失業保險、養老保險、醫療保險等社會保障。因此，在鄉村振興進程中退出宅基地的農民就面臨城鎮居民的社會保障和農村土地的自然保障兩邊都靠不上的尷尬境地。

2.2.2 "宅基地退出補償缺乏法律規制，農民宅基地權益受損

農民宅基地退出及其補償事關農民生存和發展，關涉農民的切身利益，“農民在獲得公平合理補償的前提下退出閑置宅基地，可以為鄉村振興‘產業興旺’提供充足的建設用地[6]”。雖然在《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》中都有關于宅基地規范的規定，但是對于宅基地所涉及的權利義務都是抽象的規定，缺乏一部規范宅基地各種法律關系的專門法律制度，缺乏宅基地退出補償的法律規范。目前，宅基地退出主要依據各地的各種政策，一方面一些地方政府為了增加地方財政收入而增加建設用地指標，通過占補平衡方式積極引導農民退出閑置的宅基地；另一方面，一些地方政府為減少補償成本，可能壓低補償的標準。實踐中，宅基地退出補償費一般都很低，而且“宅基地退出補償的價格依據還存在較大的隨意性、主觀性與地區差異性[7]”。不少地方僅僅只是對宅基地上的房屋價值作出了些許補償，而對宅基地使用權本身并沒有補償。宅基地退出補償低導致農民宅基地權益受損，退出宅基地的農民進城務工抵御就業、居住和社會保障風險的能力變得更弱。

2.2.3 "農民認知能力有限，風險意識缺失

農民總體來看知識文化水平相對較低，認知能力相對較弱，風險意識相對較差。不少農民對退出宅基地可能導致的就業、居住和社會保障風險認識不足。農民退出宅基地的風險主要體現在：其一，在城市失業后難再就業的風險。農民退出宅基地后往往意味著退出農業生產，經濟下行時期農民想再在城鎮就業非常艱難。其二，退出宅基地農民將面臨居住權缺乏保障的風險。租房居住的農民工存在失業后付不起房租的風險，“農戶普遍認為宅基地退出存在風險，而這種高風險感知主要來自對居住保障的擔憂[8]。”其三，退出宅基地農民在年老后由于沒有養老保險存在養老的風險。退出宅基地的農民面臨種種風險，最重要的風險是就業風險。不少農民對于退出宅基地后可能出現的風險往往認識不足，從而可能盲目地作出退出宅基地的抉擇。

3 "鄉村振興視域下宅基地退出農民的權利風險的防范對策

3.1 "破除城鄉二元體制，建構城鄉一體化發展體制

防范農民退出宅基地后面臨的權利風險，關鍵在于如下幾方面。

第一，廢除城鄉二元體制下不合理的農村宅基地政策。城鄉二元體制導致城市土地可以自由流轉而農村土地禁止對外流轉。農民離開宅基地進城務工可能面臨就業、居住和社會保障等很大風險，而由于宅基地禁止對外流轉導致宅基地的價值無法正常實現，宅基地難以為農民進城務工防范權利風險提供有力的經濟支持。因此，必須在打破城鄉二元體制的基礎上，廢除宅基地禁止對外流轉政策，允許農村宅基地自由流轉，逐步實現宅基地自由入市流轉。

第二，建立全國統一的就業市場。打破城鄉、身份和地區歧視，建立全國統一的勞動力市場，能夠促進退出宅基地的農民有效融入城市就業市場。一方面政府就業政策堅持程序正義，讓包括退出宅基地農民在內的農民享受平等的就業權，不得歧視農民工；另一方面應堅持實體公平，讓適合弱勢群體就業的崗位適當向退出宅基地的農民工傾斜。對于退出宅基地農民而言，只有在公平正義的統一的就業大市場中，才能享有公平的就業權，從而一定程度上防范進城就業的風險。

第三，建立城鄉一體化社會保障體系。只有平等享有城鄉一體化的社會保障，退出宅基地農民才能老有所有養、病有所醫，農民退出閑置的宅基地才沒有后顧之憂。城鄉社會保障一體化，要求將新農保和城鎮居民養老保險合并統籌，盡快構建城鄉一體化社會保障體系。沒有社會保障風險的農民將自覺退出閑置宅基地，從而為我國農村鄉村振興中“產業興旺”目標提供有力的房地支撐。

3.2 "制定《中華人民共和國宅基地法》，加強立法保障

法律是治國之重器，良法是善治之前提[9]。在全面推進鄉村振興進程中，為了有力保障農民的宅基地權和有效引導農民退出閑置的宅基地，制定《中華人民共和國宅基地法》勢在必行。該法應重點規定如下幾點方面。

第一，明確宅基地退出的補償原則。在確立行為規范與利益保障的前提下明確宅基地退出的自愿退出、依法補償、公平補償等原則。自愿退出原則將有利于農民對于是否退出宅基地作出理性的選擇；依法公平補償原則則有利于農民獲得應有補償，有利于夯實農民進城居住就業的物質基礎為防范農民居住權風險增添物質籌碼。

第二，確立宅基地退出的多元化方式。宅基地補償通過立法中應確立農民可根據自己的實際情況，自愿選擇現金補償、住房補償、社保補償、就業補償等多種方式進行補償。多元化的補償方式不僅有利于尊重退出宅基地農民的選擇自由，而且有利于退出宅基地農民規避就業、住宅和社保風險。

第三，確立對宅基地退出農民的法律責任。法律責任是對侵犯他人權利的侵權主體的法律不利后果。應明確規范農民宅基地退出中侵權主體的侵權行為及其法律責任，對侵犯農民宅基地利益的行為予以嚴厲的法律制裁。

3.3 "強化政府責任，加強宅基地退出風險監管

政府應建立宅基地退出風險監管機制，有效降低農民退出宅基地的風險，保障農民合法的土地權益，“要保障進城落戶農民土地等合法權益，鼓勵依法自愿有償退出[10]”。

第一，加強宅基地退出補償監督，確保補償及時到位。政府應積極加強監管，對補償是否合法合理、是否按時按量發放到位進行有力監督。政府應加強農村新型社區建設，鼓勵有需要的農民采取退宅換房的補償方式；加強對置換房的監管，確保房屋工程質量，保障農民新居的質量和周邊配套設施的完善，防范退出宅基地農民居住環境下滑的風險。

第二，加強勞動監察力度，加大對農民勞動權益的保護。如果退出宅基地農民進城務工就業工資得不到及時發放和有效保障，這些農民工可能連房租都付不起，可能面臨基本的生存危機。政府應加強勞動執法監督力度，確保用工單位規范用工，確保工資按時發放，杜絕用工單位對農民工侵權行為的發生。

第三，加強就業技能培訓，拓寬農民就業渠道。大多農民城市就業技能相對低下。政府應加強農民工的技能培訓，政府可以給農民工發放職業技能培訓券，充分利用現有培訓機構進行各種職業技能的培訓，增加農民在城鎮就業的機會。

3.4 "加強風險教育，提升退宅農民風險防范能力

風險的防范源于對風險的認知，而風險的防范能力的強弱是防范風險的關鍵。有效提升農民退出宅基地的風險防范能力，可以從如下方面著手。

第一，應加強農民的風險意識教育，提升農民的風險防范意識和能力。加強宅基地退出政策及對全面推進鄉村振興意義的宣傳，同時引導農民理性地看待宅基地退出風險，正確認識對宅基地退出的風險。政府相關部門應科學設計“農村閑置宅基地退出風險告知書”，引導農民退出閑置宅基地時應明確告知農民在宅基地退出后可能面臨的風險有哪些，政府有哪些措施幫助農民防范風險，農民自己應采取哪些積極措施予以應對。

第二，相關政府部門對農民進行退出宅基地風險評估。對于擁有閑置宅基地的農民的職業技能、是否有能力在城鎮購買房屋、是否購買社會保險等情況進行調查，對其是否退出宅基地進行評估。對于那些職業技能和經濟條件差、無力在城鎮購買養老保險的農民，基層政府和村委會應說服動員其不要非理性退出宅基地。

第三，應努力提升退宅農民風險防范能力。退出宅基地農民風險防范能力的提高，關鍵在于農民自身。退出宅基地農民應在政府積極引導下結合自身實際情況，對退宅后可能出現的風險有正確的預見。在社會主義市場經濟條件下，退宅農民應增強市場意識，提升適應市場經濟的能力。同時，退出宅基地的農民應積極參加培訓，努力學習職業技能，提高生存技能。

4 "結束語

在全面推進鄉村振興進程中，農民退出閑置宅基地不僅能有效地緩解農村發展用地矛盾，而且能為鄉村振興戰略“產業興旺”的目標實現提供有力的房地依托。然而，由于受城鄉二元體制和宅基地退出制度不夠健全等因素的影響，農民退出閑置宅基地依然存在一系列權利風險。建構和落實科學合理的宅基地退出中失宅農民權利風險防范的法律機制，將有效促進宅基地閑置的農民自愿退出宅基地為鄉村振興中“產業興旺”提供用地供給，從而有力促進鄉村振興戰略目標的早日實現。

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