黨內法規外延性實現機制研究

【摘要】作為當前中國政治制度構建的重要規則體系，黨內法規依靠自身的政治性原則與法治思維調整黨內關系。依據《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）所示，黨內法規規范的是黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。從官方解釋來看，黨內法規效力作用的對象是黨內關系，并不包含黨外關系。但是中國共產黨因其自身所肩負的領導黨和執政黨的雙重地位又導致了黨內法規在原則上僅限于黨內，而其在實際發揮效力時，調整對象又不限于黨內。因此，筆者認為有必要對黨內法規外延性作用機制的發揮以及路徑依賴進行研究，論證黨內法規外延機制的正當性。

【關鍵詞】黨內法規|黨的領導|黨內關系|外延性

一、黨內法規外延現象的緣起

（一）基于中國共產黨作為領導黨和執政黨的雙重地位

中國共產黨作為中國現行政治體制下最高政治領導力量，即“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”同時，中國共產黨也是執政黨，即直接執掌國家決策權力，行使國家公權力[1]。這就決定了黨內法規在制定時不僅要反映全體黨員的意志，還要反映全體人民的意志和利益。如《中共中央紀委關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定（試行）》不僅約束黨員領導干部，也不準其配偶、子女在其管轄業務范圍內從事相關經商辦企業活動，這一規定在調整黨員領導時也對黨外人員進行了相關規范。

（二）黨內法規與國家法律的關系

筆者認為黨內法規外延概念緣起的一個重要參照就是國家法律體系。其實從黨內法規的官方話語闡釋來看，將黨內與黨外的界限鮮明分開，具有維護國家法律與黨內法規原則界限的合理性。黨內法規與國家法律體系屬于黨政聯合體制下的兩大法律規范，二者具有特殊的關系。歐愛民認為，二者的關系包含并行關系、交叉關系、一體關系，這種關系決定了二者在實踐中存在著部分功能的重疊?；诖?，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。而確保二者銜接與協調的一個重要載體就是黨政聯合發文。這種形式增加了調整范圍的靈活性，在制度統籌上更具彈性，這種黨政聯合發文不可避免地在處理中國共產黨領導與執政活動與國家事務存在交叉或競合時出現黨內法規部分規定的外延現象[2]。

二、黨內法規外延現象的正當性論述

基于中國共產黨自身領導地位以及兼具的執政權力來看，這種雖以“管黨治黨”為目的的產物不可避免會對黨外事務和黨外人士產生影響力、約束力，這種通過間接路徑將黨內法規的作用力傳導到黨外的現象在學界存在兩種主流說法。一種將其稱為黨內法規的“溢出效力”；另一種如宋功德等學者所言將其成為黨內法規的“影響力”。無論是“溢出效力”，亦或是“影響力”，筆者認為這兩種闡釋體系所形容的都是針對黨內法規的作用發揮實際超出了其本身規定的范疇，也即黨內法規在對黨組織、黨員在黨的領導活動中所產生的內在作用發生了延伸。因此本文采用黨內法規的“外延”這一說法進行論述。

非正當性：若以《制定條例》規定的黨內法規調整范圍的理論界定來看，黨內法規的外延超出了其本身界限，并不具備正當性。

正當性：“法理學”中將法律實踐的理由分為兩種：正當性和必然性。與前者相比，必然性更多以科學的手段強調法律實施的效果，而正當性無法通過科學層面的也即事實中所體現的真理性所作證，但是其強調法律施策的目的，因而具有可接受性，可說服力[3]。黨內法規外延現象的正當性首先在于其施策主體的特殊性，中國共產黨作為領導黨和執政黨，其肩負的歷史使命決定了其始終要維護最廣大人民群眾的根本利益，其治國理政要以人民的意志為導向。黨內法規因中國共產黨特殊身份而具有外延性，但是其在超出本身調整范圍時所進行的作用力不與人民的意志和利益向背，而是在代表全黨意志同時還體現人民的意志和利益。但注意的是，這種外延性的發揮并非以黨內法規的直接效能進行影響，而是通過間接的傳導機制進行體現。如中共中央印發的《黨史學習教育工作條例》要求各級黨委開展黨史教育活動，做好諸如重要節慶日、紀念日等重大黨史事件紀念工作，用好影視、戲劇等網絡平臺增強黨史教育吸引力。各級黨委以及相關部門在履行該條例所進行的相關活動會間接地感染周圍的黨外組織以及人民群眾，在全社會渲染學習黨史的良好風氣。

此外黨政聯合辦公為黨內法規外延的發揮的正當性提供了重要支撐?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》提供了黨政聯合辦公的新思路，其指出，“黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并或設立合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益?！边@就可以使一些國家職能機構列入中央組織序列，或者針對全黨意志與人民意志和利益進行聯合發文。這種黨政聯合發文超越了黨內法規與國家法律界限分明的“靜態”模式，輔之以動態的治理模式強化中國共產黨制度政治勢能的有效發揮[4]。如《黨政機關公務用車管理辦法》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等一些黨政機關聯合發布的文件都將具有黨內法規性質的相關法規的調整界限擴展到了國家職能機構領域。這表示黨內法規的外延并未違反國家法律的規定，而是在國家法律體系之下的一種作用傳導現象。但如候嘉斌所言，黨政聯合發文形式并不屬于黨內法規，只能認定其具有黨內法規性質，并不能成為黨內法規的外延性得以彰顯的正當載體，而是以黨政聯合發文這一形式為黨內法規外延發揮的正當性給予了支撐[5]。

三、黨內法規外延性發揮的路徑依賴

黨內法規自身效力的外延并非以其自身影響力直接發揮作用，而是以間接或是連帶的形式通過多種路徑進行傳導。

（一）鞏固和加強中國共產黨的領導和執政地位的必然行為邏輯

如上文所述，中國共產黨作為中國現行政治體制下的最高領導力量，不僅對國家機關進行領導，也對全社會進行領導[6]。中國共產黨作為使命型政黨，其內在特質就決定了其在對國家機關進行領導的同時必須要引領、塑造全社會的意識形態，即表現在黨的意志不僅僅要在黨內得到體現，更應在全社會進行弘揚與彰顯。西方主流意識形態認為“市民社會”應脫離于“國家政治”，政黨只扮演連接二者的橋梁，而中國共產黨并非介于國家與社會之間。作為中國最高政治領導力量與中國政治體制的核心這一特殊身份就決定了中國共產黨不能與國家和社會的任一方脫離。黨對國家機關進行直接領導，同時也深刻嵌入社會發展如經濟、文化、環境等方方面面，這同時也是我國社會主義制度優越性的重要體現[7]。因此，這樣一種政治行為建構模式就決定了中國共產黨有必要也必須要及時將自身意志通過各種渠道適時地在全社會發揮引領作用。

（二）通過對直接約束對象的傳導與延伸

黨內法規的直接約束對象是全體黨員，但是其頒布的部分法規制度在約束全體黨員的同時對非黨人士產生了漣漪效應。如上文所提到的在查處經商辦企業這一行為活動時就要涉及到黨員干部的家屬。這類黨內法規若只通過約束黨員領導干部難以達到預期效果，這類黨內法規預期效果的實現受制于人的本質屬性即社會性，只有通過在規范約束黨員干部的同時連帶規范與其具有一定社會關系的非黨人士才能達到該法規的預期效果，同時也能有效避免黨員干部家屬以權謀私等違法行為。需要注意這種在具體執行落實過程中的延申與連帶并非是隨意進行的，也需要經由檢察機關和法律機關的同意。

（三）依賴于與國家法律的相互配合

黨的十八大以來，中國共產黨針對國家治理體系和治理能力現代化建設的目標加強了頂層設計，以習近平同志為核心的黨中央將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系之中，并提出黨內法規要與國家法律銜接與協調的創新型論斷。以“一高一嚴”的大法治格局謀劃新時代依法治國體系建設?！案摺奔磭曳筛哂邳h內法規，以國家法律為最高準則；“嚴”即介于中國共產黨先鋒隊性質以及保持自身先進性和純潔性建設需要，黨內法規制定標準要嚴于國家法律，以“義務本位”約束全體黨員。將“法治”概念共同注入黨內法規與國家法律之中，強調二者的配套發力。中國共產黨自身的外生性政黨權力可以通過黨內法規與國家法律的銜接和協調將自身意志上升為國家意志，達到間接影響全體人民權益的效果[8]。

（四）依靠黨政聯合發文的制度出臺方式

如上文所述，這種黨政聯合出臺的發文方式為黨內法規的外延的正當性提供支撐。其有效避免了黨的機關與國家機構在發文時出現的制度重疊，節省了時間、人力、制度實施的成本，最大限度地提升了黨的意志上升為國家意志并在全社會得到貫徹的效率。黨政聯合制定作為一種特殊政策制定機構，這種合署辦公形式使黨內法規對國家機構的影響變得更為直接，成為了黨的領導直接嵌入國家治理總布局并能夠起到主導作用的全新政治體系，二者并不沖突，并逐漸發展為動態平衡的自洽系統。這種形式鞏固加強了黨的領導，并以“法治”形式將黨的主張轉化為制度上的價值引導，這種以黨領政的模式也有效避免了“黨政不分”的混亂現象。

四、黨內法規外延性發揮的反思

關于黨內法規“溢出效力”“外延性”“影響力”的客觀存在，目前學界存在多種觀點，在一些方面存在不少爭論，這不僅是理論問題，更是實踐問題，當前針對這一外延現象尚存在理論脫離實踐，質疑黨內法規的外延是否合理等問題。

（一）黨內法規是否可以直接調整黨外事務

2019年修訂的《制定條例》將2012年版的《制定條例》中關于“黨內法規是規范黨組織的工作、活動和黨員行為”改為“規范黨的領導和黨的建設活動”。這一更改好像是擴大了黨內法規的直接約束范圍，從單一的黨組織擴大到了黨的領導和建設活動，黨的領導活動范圍包括了黨組織與非黨組織。那么這一改變是否承認了黨內法規的效力外溢，即可以直接調整黨外事務嗎？事實上，《制定條例》中規范黨的領導和黨的建設活動雖然涉及到了黨外事務，但是其目的還是在于通過“實際”范圍上的涵蓋黨外事務以契合對黨內事務的調整。那么這種行為被認定為直接規范調整黨外事務的觀點是不合理的。不容忽視的是，新版的《制定條例》還是為黨內法規在實際執行中影響黨外事務預留了制度彈性，同時這也是下一步《制定條例》亟須回答的問題，即黨內法規是否能夠在規范黨的領導活動時對黨外事務進行調整作出明確規定。

（二）黨政聯合發文是否能被看作黨內法規外延的明確載體

黨政聯合發文雖然為黨內法規的外延提供了一定支撐，但是黨的機關和國家機關進行的聯合發文不能逾越黨內法規與國家法律銜接和協調的這一層界限，否則就會引起這二者的權責混亂，沖擊我國的法律體系。這一創新形式雖然減少了黨政兩方在制度重疊以及相關成本、資源的浪費問題，但是作為一個復合性的合署辦公機構，其自身性質到底屬于“黨內法規”還是“國家法律”并未有明確說法。根據《制定條例》以及《黨政機關公文處理條例》的規定，當需要發文的內容主要用以規范黨內事務時，不采取聯合發文形式，當法規設定內容不可避免涉及到政府機關等范圍的，可以進行聯合發文?，F有理論層面的看法并不認定黨政聯合發文具有明確的黨內法規亦或是規范性文件的性質，并且其發文內容多為黨政共同涉及的對個別領域的指導意見或者是建議等，如“中共中央 國務院聯合印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》”。綜上，黨政聯合發文的形式只是為黨內法規和國家法律銜接和協調這一目標的發展提供了配套的載體，以促進黨政間的良性互動，但因其性質并不認定是否具有“黨內法規”性質，且其在執行過程中對社會主體產生的間接約束力并不能當作是黨內法規外延現象的明確載體。

五、結語

黨內法規的外延性雖然在學界還存在爭議，但是其在合理界限內的效力外溢對于新時代黨政關系的良性互動，國家治理體系和治理能力的現代化具有正向作用。未來需要對黨內法規的外延性作出更加深入且全面的研究，以更好地完善黨內法規體系建設。中國軍轉民

參考文獻

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（作者簡介：袁豪文，吉林大學在讀碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化）