我國數字金融的法律問題及其規制建議

摘" "要：在技術的快速更迭與創新、市場需求的增多與變化以及政策法規調整等背景下，信息技術與傳統金融服務的融合應用，形成了新一代數字金融。在數字經濟時代下，新質生產力作為重大工作任務之一，離不開金融的支撐，金融也離不開新質生產力的驅動。目前，學術界關于數字金融的研究主要是在監管方面，且趨向于行政主體的監管，而在法律規制方面的研究不多，關于數字金融的法律規范不多。通過以法經濟學理論為依據進行探尋研究，數字金融活動存在著缺乏明確的數字金融法律規范、數字金融的消費者主體權益易受侵害，以及難以防范應用場景“多而復雜”的法律風險等問題。鑒于此，提出數字金融法律問題的規制建議，以期為數字金融發展提供法律保障。

關鍵詞：數字金融；法律問題；規制建議

中圖分類號：D912.29" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）20-0146-04

一、研究背景

黨的二十大報告強調“加快數字經濟和實體經濟深度融合。”[1]2023年2月27日，中共中央、國務院印發關于《數字中國建設整體布局規劃》的文件，其中指出要全面賦能經濟社會發展，做大做強做優數字經濟，促進數字經濟與實體經濟的深度融合發展，以數字化驅動生產生活和治理方式變革，文件將數字經濟作為數字中國建設整體布局的規劃之一，強調了數字經濟在數字中國建設中的重要角色和位置。

在數字經濟時代背景下，新質生產力作為重大工作任務之一，成為當前熱門研究論題之一。新質生產力離不開金融的支撐，金融也離不開新質生產力的驅動。2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時首次提出了“新質生產力”的重要概念。2024年1月31日，習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調，要加快發展新質生產力，扎實推進高質量發展。2024年3月5日，“新質生產力”這一概念在十四屆全國人大工作會議中，被寫入《政府工作報告》，成為2024年十大工作任務之首。建設數字中國，須不斷推進新質生產力對數字金融的作用。2023年10月30—31日，在北京召開的中央金融工作會議上，習近平總書記強調以法治化推進金融創新發展，將數字金融作為中央金融工作會議的“五篇大文章”內容之一。中央金融工作會議強調了金融服務的數字化和法治化水平，凸顯了數字金融需要在法治的軌道上逐步發展和應用。

當前，在技術的快速更迭與創新、市場需求的增多與變化以及政策法規調整等背景下，信息技術與傳統金融服務的融合應用，形成了新一代數字金融。數字金融的發展面臨著機遇和挑戰。數字金融的發展在應用時促進了資源配置的優化，提升了生產效率和降低了交易成本。以2023年為例，數字經濟加快建設，5G用戶普及率超過50％。中國數字金融用戶規模達到9.6億人，占總人口的68.6％。中國數字金融市場規模達到41.7萬億元人民幣，占全球數字金融市場規模的15.6％[2]，更多的主體參與數字金融活動中，《數字金融藍皮書：中國數字金融創新發展報告（2023）》指出我國數字金融發展呈現融合化、場景化、智能化、綠色化、規范化發展的特點。該技術經濟領域的發展帶來了諸多的不確定性。數字金融產生的風險也呈現出迅速、隱蔽、多元等特征，不可避免地給我國針對數字金融行業的法律監管工作帶來了挑戰。隨著數字金融應用場景的不斷出新，以及金融法律法規自身相較于數字金融活動產生的法律問題存在一定的滯后性，使得既有金融法律規范較難進行準確法律界定和有效的規范和調整，應根據新問題、新趨勢，建立和完善與數字金融活動相適應的法律規制。

二、數字金融的法律問題

數字金融這一新型金融服務模型，具有著數字和金融的雙重屬性，其中展現了資金、市場、技術、信息、數據等要素[3]，以及涉及消費者權益、數字金融應用場景等外延。因此，關注這些要素的法律問題并進行及時規制，能夠在一定程度上保障這些要素和外延的自由合理流通和有效配置。數字金融的法律問題主要是缺乏明確的數字金融法律規范、數字金融的消費者主體權益易受侵害以及難以防范應用場景“多而復雜”的法律風險。

（一）缺乏明確的數字金融法律規范

目前，對于數字金融的文件，大多是在國家政策的指導下，以“規劃”“指導意見”以及“通知”等形式出現。而目前，在我國現行法律體系中，數字金融的專門性立法規范較少[4]。立法對于傳統金融與現代化數字金融的規定沒有較為清晰地區分開來，導致在一些內容上出現重復，一些關于數字金融的內容出現空白，金融領域的法律規則難以適用于數字金融領域中，導致立法資源的浪費以及法律更加延緩和滯后。在這個數字金融時代，沒有專門性的立法規范，難以規范龐大金融行業中參與者的行為、金融平臺的管理經營行為以及監管主體的權利義務和責任范圍。主體的權責分配、權利義務內容不明，已經產生的法律風險難以應對和防范。

數字金融在法律實踐中，主要以金融監管部門以及司法機關來發揮著重要職能，為數字金融的法律風險防范和治理發揮了積極作用。然而金融監管部門和司法機關之間的步調并不一致，存在著不協調和沖突之處，其中的問題較為繁雜和復雜。為了鼓勵數字金融行業的發展，金融監管部門的治理、監管和防范多以寬松、包容的態度，大多是以民法、行政法類的金融法律法規和其他規范性文件的監管規則進行適用[4]。而司法機關代表著嚴厲且權威的司法態度，需要嚴格按照法律的規定進行規制。在一定條件下，寬嚴相濟的配合應是合理且有效的。在數字金融沒有專門、統一、系統、明確具體的立法規范下，這樣一寬一嚴的規制方式難免會造成沖突，在一定程度上致使數字金融的主體因不知具體法律規定的情況下，或是大膽嘗試各種風險行為或是畏首畏尾不敢進行數字金融的創新，影響了數字金融的進一步創新和發展。

（二）數字金融的消費者主體權益易受侵害

在數字金融活動中存在著消費者主體權益受損的情形，主要是消費者的知情權和信息安全權。具體內容如下：

一是數字金融領域的消費者知情權。數字金融與傳統的實體金融，最大的區別在于數據的產生和流轉。數字金融中的數據質量保障數據的生命延續，金融數據科技難以說明數據來源以及流轉的具體邏輯。數據來源和流轉的專業術語說明使得消費者晦澀難懂，對于消費者的知情權造成一定的損害。數字金融的快速發展，使得金融數據資源呈現爆發式增長態勢，加劇了消費者與數字金融的管理人群之間所處位置的不平衡，使得消費者處于一定的劣勢地位，造成消費者的知情權難以得到充分的保護和保障。雖然我國在消費者知情權的保護方面的制度有：《中華人民共和國證券法》規定了證券行業信息披露的內容、方式及標準；《中華人民共和國保險法》規定了說明義務和信息披露；銀行業通過多部部門規章和規范性法律文件，對有關信息披露[5]、說明義務、風險提示的規則做出規定；《中華人民共和國消費者權益保護法》強化了金融業經營者的告知義務和責任，以及應當強制披露的相關事項；《合同編》規定了對于格式條款的提示和解釋義務，以及不同階段的通知義務；《中華人民共和國廣告法》規定了涉及金融類產品或服務廣告的風險警示。但對于金融消費者的法律界定，基本法并未對其正式確認。同時，缺乏金融消費者知情權保護的具體法律條文，針對金融機構違規情節的判定標準、具體如何賠償以及救濟途徑等尚未做出明確規定。

二是數字金融中的消費者信息安全。隨著互聯網的逐漸壯大，數字金融活動的客戶信息也會變得冗雜，容易被竊取和被非法利用，例如電信詐騙、盜刷卡、廣告推銷等事件。消費者的信息安全問題成為長期待解決以及難解決的困境。消費者的信息不能夠及時且有保障地進行保護，會造成其被泄露和利用的風險，從而威脅消費者的信息安全、網絡安全、社會安全、人身安全、財產安全等方面。

研究數字金融的安全問題，中國金融認證中心發布《2023中國數字金融調查報告》，其中關于數字金融安全問題以銀行領域為例，手機銀行、網上銀行在2023年系統安全性仍是用戶最關注的因素，尤其是交易安全。《報告》認為，目前，從用戶交易安全認證方式上看，以傳統交易安全認證方式為主，其次是未來生物識別技術，未來生物識別技術或將成為主流交易安全認證方式。企業用戶認為企業網銀應重點提升資費優惠和安全性、企業手機銀行應重點提升安全性和信息及時提醒。

數字金融在各場景應用時，安全性始終是用戶的重要顧慮。數字金融活動中用戶信息的安全性隨著金融科技產業的出新，將會是一個長期待解決的問題。因此，用戶信息安全的困境具有研究的必要性。

（三）難以防范應用場景“多而復雜”的法律風險

隨著金融行業數字化轉型的深入和科技的迅猛發展，從整體上來看數字金融體系的發展和受關注度與日俱增，金融機構不斷拓展智能化應用服務場景。例如，網商銀行構建數字產業鏈金融模式、全場景數字金融生態、AI大模型、用戶畫像應用于銀行電銷理財、數字人民幣、金融工程等應用場景，都是在數字金融方向的技術創新應用。然而，大量高技術的應用場景對于數字金融既是機遇也是挑戰，由于其“多而雜”以及高科技自身的特點產生出一些潛在的法律風險。例如，金融基礎設施不健全會造成網絡攻擊、數據丟失、系統故障等法律風險；網絡系統遭受攻擊、破壞或泄露可能導致金融服務中斷、資金損失、客戶信息泄露等網絡安全法律風險；信息披露不充分、信息真實性難以核實、信息過載等影響價格形成機制、擾亂市場競爭規則、造成不公平交易和操縱市場的法律風險；新興的數字金融產品可能存在流動性不足、信息不透明等問題；缺乏有效的監管和協調機制可能導致數字金融主體和業務存在違法違規或逃避監管的監管滯后風險；金融消費者權益受損等。因此，需要關注應用場景“多而復雜”的法律風險。

三、數字金融法律問題的規制建議

僅僅是通過創新探索更多數字科技應用場景以提供更強的數字安全風險的把控能力，始終不是一個長久之計。在前文分析數字金融活動存在的法律問題的基礎上，本文將會針對數字金融的法律問題，提出一些規制建議，以期數字金融的法律問題在一定程度能夠得到完善。

（一）規范數字金融的原則性內容

加快構建數字金融專項立法體系。立法機關對于傳統金融與現代化數字金融的規定沒有較為清晰地區分開來，專門性立法規范較少，金融領域的法律規則難以適用于數字金融領域中。因此，難以規范龐大金融行業中參與者的行為、金融平臺的管理經營行為以及監管主體的權利義務和責任范圍。主體的權責分配、權利義務內容不明，對已經產生或待出現的法律風險難以應對和防范。因此，需要在數字金融的立法工作任務中，明確數字金融的定義、范圍、主體、責任、義務以及消費者的救濟途徑等，規范數字金融活動中的市場行為和風險管理，保護數字金融的合法權益，維護公共秩序。

（二）具體構建數字金融諸多應用場景的上位法律規范

數字金融應用于諸多場景，存在的法律問題屬于各種應用場景的具體方面。網商銀行構建數字產業鏈金融模式、全場景數字金融生態、AI大模型、用戶畫像應用于銀行電銷理財、數字人民幣、金融工程的應用等應用場景，在數字金融的應用時會出現具有各自應用場景的法律風險問題。需要規范因新興數字金融技術產生的金融基礎設施不健全、金融服務中斷、資金損失、客戶信息泄露、信息披露不充分、信息真實性難以核實、信息過載、缺乏有效的監管和協調機制、金融消費者權益受損等，這些法律問題可以出現在各種應用場景中。這些具體方面的法律問題可以通過整體聯系局部，找到其上位的、概括的完善規則規范，進行歸納整合形成一個能夠應用于多場景的法律規范，可以將“監管沙盒”機制的具體內容寫入多應用場景的上位規范中的一部分。

（三）構建和加強數字金融活動的法律監管規范

在數字金融的法律監管規范部分，需要加快構建數字金融基礎設施管理平臺規則、保障數字金融法律監管機制、金融監管部門和司法機關的協同機制三個方面的內容。

一是構建數字金融基礎設施管理平臺規則。我國數字金融行業的發展受到廣泛關注，而在該行業的道德體系卻難以與其相適應，出現多種基礎設施管理平臺不規范[6]，嚴重損害消費者合法權益等行為。數字金融基礎設施管理平臺是數字金融能否發展的重要前提，其管理經營以及受監管程度將會是構建數字金融法律規范的重要組成部分。因此，需要在數字金融法律規范中，明確規定數字金融基礎設施平臺的運行模式、信息披露、說明義務、風險提示、違法違規情形及其責任劃分、法律風險的救濟途徑，以及對其監管的操作、檢測、評估、預防風險方式等內容。

二是構建保障數字金融法律監管機制。防范數字金融的法律風險需要各類活動主體的參與和協同配合。無論是國家層面，還是市場環境層面；無論是法律規范層面，還是法律意識宣傳層面，都需要為數字金融做好防范工作和義務內容。實證分析并整合現行的數字金融法律規范，以此為參考分析樣本制定相關的監管法律規則，明確數字金融活動中各類監管的主體、部門、企業、平臺的權利與義務，在適合的時間點推動制定數字金融監管相應的專項立法。美國數字金融監管政策是從自由發展到嚴格監管，2010年的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》立法宗旨具有圍繞系統性風險的宏觀審慎管理特點，保護消費者的合法權益，禁止風險的跨市場轉移，對數字金融的監管采取“歸口監管”方式，即將數字金融業務按照一定標準進行分類，歸入現有的金融監管框架內進行統一管理[7]。

三是構建金融監管部門和司法機關的協同機制。金融監管部門和司法機關之間的步調并不一致，存在著不協調和沖突之處，其中的問題較為繁雜和復雜。應該構建數字金融專門、統一、系統、明確具體的立法規范，形成一個步調一致的規制模式，使數字金融的主體在知悉具體法律規定的情況下，進行數字金融活動與創新，促進數字金融的進一步創新和發展。金融監管機構是數字金融監管的前沿陣地，司法制度是數字金融監管建設的最后一環，也是保障金融數字化轉型的關鍵部分，在持續完善金融業法律法規的同時，還應加快司法領域對金融數字化轉型的適應與變革，探索數字社會治理金融領域的新司法模式。因此，需要構建金融監管部門和司法機關的協同機制，尋找最大限度的規則銜接點，共同監管和規制數字金融行業的法律風險和違法違規事件。

（四）構建保障數字金融消費者主體權益的機制

目前，消費者權益保護法律規范已經被制定。然而，在數字金融活動領域需要進一步細化，保護數字金融消費者權益，保障消費者的合法合理權益。重點保障消費者的知情權、信息安全權，為消費者提供完善的救濟途徑。

一是建立健全數字金融規范中的消費者知情權的內容。建立健全數字金融的基本立法，并將金融消費者的法律界定予以確認，規定金融消費者知情權保護的具體法律條文，金融機構違規情節的判定標準、具體如何賠償以及救濟途徑等。提高數字金融中信息披露的法律效力。盡最大能力消除消費者與數字金融管理經營平臺之間的“信息壁壘”，保障消費者對于數據信息、數字金融產品、權利義務等方面的知情權。

二是構建保障數字金融安全機制，以保障消費者的信息安全權。目前，我國對于《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》有了相應的政策文件、標準文件，但是尚未存在于統一的數字金融法律規范中，使得消費者的信息安全保護散見于各種文件中，難以操作數字金融保護消費者的規則。英國數字金融監管政策采用“雙峰監管”模式，將消費者權益保護從審慎監管中分離出來，金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎監管，審慎監管局（PRA）負責微觀審慎監管，監管的主導機構金融行為局（FCA）負責相關業務服務的監管[7]。對不同來源的數據進行合理分類歸檔，并在此基礎上將數據權責清單、權責監督機制以及安全事件應對機制等以法律法規形式固定下來。需要建立健全消費者信息集中開放共享法律法規、明確消費者信息流轉實施辦法。

參考文獻：

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[3]" "曾祥炎，竇寶婷.數字金融是否促進了區域金融服務均衡化發展？——基于區域金融收斂性的分析[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2024（2）：80-86，144.

[4]" "周昌發.數字金融法律監管的現實困境及優化路徑[J].江漢論壇，2024（3）：127-132.

[5]" "黃淑蘭.互聯網金融消費者知情權保護研究[D].重慶：西南政法大學，2021.

[6]" "姜欣欣.加強數字普惠金融的金融消費權益保護[N].金融時報，2016-10-17.

[7]" "張恒龍，田聰瑩.數字金融監管政策的國際比較研究[J].秘書，2022（4）：9-17.

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