鄉鎮委托消防執法模式的實踐與思考

摘要：實踐表明，消防行政委托執法作為現行法律框架內的一種創新模式，是緩解鄉鎮消防執法資源與任務不平衡、破解火患整改難題的有效方法。然而，由于相關法律體系尚待完善，以及人員和財政資源的限制，鄉鎮消防行政委托執法的實施仍面臨多重挑戰。以浙江海寧（縣級市）為例，探討了消防委托執法的實際操作經驗，分析了該市委托執法的數據，總結了在執法人員配置、委托執法制度建設、執法監管等方面存在的問題，并從建立綜合執法隊伍、完善委托執法制度、加強執法監管等方面提出了改進措施，旨在為推動消防委托執法的發展提供參考。

關鍵詞：鄉鎮消防；委托執法；模式探索

中圖分類號：D035.36" " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：2096-1227（2024）07-0113-03

海寧市鄉鎮區域廣闊，市消防救援大隊執法力量有限，難以對8個鄉鎮消防安全進行全面監督和執法。同時，鄉鎮政府在現行法律框架下，主要承擔監督指導職責，缺乏行政處罰權限。這導致在廣闊的鄉鎮區域內，消防執法覆蓋不全，火災風險難以徹底排查和解決。

行政委托執法是一種制度，它允許行政執法機構根據法律法規的規定，將自身的執法任務授權給其他符合條件的行政機構執行，并且由授權機構承擔由此行政執法行為引起的所有法律責任[1]。如何借鑒應急等部門在委托鄉鎮執法上的經驗做法，建立健全基層消防安全監管體系，打通消防監督執法的神經末梢，是擺在消防部門面前的難題。

1 鄉鎮消防委托執法的概念

1.1" 消防行政委托執法的含義

根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十條，行政機關有權依法、依規，在規定權限內，書面授權符合條件的組織實施行政處罰?！墩憬∠罈l例》第五十七條進一步明確，消防救援機構可將行政處罰權委托給符合條件的鄉鎮、街道組織，以依法處理消防安全違規行為。因此，在法理上，浙江省縣級消防部門將消防行政處罰權下放至有執行能力的鄉鎮，是合理且有法律依據的[2]。

消防委托執法可以概括為：消防救援機構依據相關法規，通過正式程序將消防行政處罰權授予符合條件的組織，并對這些組織執行行政處罰時產生的法律后果負責的一種行政管理活動[3]。

1.2" 消防委托執法對象應具備的條件

消防委托執法對象應具備的條件包括：①客觀條件上，委托主體需依據法律法規、規章等條款制定委托執法方案。受委托方為依法成立并具有管理公共事務職能，熟悉有關法律法規、規章和業務并取得行政執法資格的工作人員；對需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定[4]。②主觀條件上，委托方與受委托方需協商同意委托執法方案，簽訂委托執法協議，明確雙方的職責、義務與執法范圍，委托方應梳理本部門的執法依據與行政執法權，根據法律規定明確委托內容。委托簽訂協議后，應在公示后生效。

1.3nbsp; 消防委托執法的權限范圍與執法主體

根據《中華人民共和國行政強制法》第十七條，委托執法不得將行政強制執法事項委托于受委托對象[5]。受委托組織在執行行政處罰時，將以委托機構的名義進行，并且因此產生的所有法律責任均由委托機構負責。受委托組織超越委托權限進行執法時，其產生的法律后果由受委托組織承擔[6]。

2 海寧市鄉鎮消防委托執法的推進與實踐

2.1" 海寧市鄉鎮消防委托執法的推進落實

圍繞行政委托執法需要具備的條件，海寧市通過對本市應急管理等部門在委托執法方面的先例調研學習，制定了消防行政委托執法的實施方案，并通過市消防安全委員會辦公室轉發，海寧市消防救援大隊與本市省級重點鎮——許村鎮達成協議，以許村鎮作為消防委托執法試點地方。許村鎮是海寧市第一大鎮，共91.2km2，鎮城區面積7.6km2，下轄27個行政村、3個社區，工業企業上千家、個體工商戶更是不計其數，經濟發達，同時防火壓力較大，選擇許村鎮作為工作試點具有很強的代表性。

在完成前期溝通協調與調研工作后，市政府已批準開展消防委托執法試點工作。市消防安全委員會辦公室發布了《海寧市消防委托執法工作方案（試行）》，縣消防救援大隊通過簽訂《行政執法委托協議書》的方式，委托許村鎮人民政府在法定范圍內進行消防行政執法，配合市消防救援大隊承擔防火滅火職能，配備具有執法資格的工作人員。許村鎮消防執法工作具體由許村鎮消防所承擔，行政處罰對象為除市消防救援大隊列管重點單位以外的其他機關、團體、企業、事業單位、個體工商戶、個人等場所，并以市消防救援大隊的名義依據法律法規行使行政檢查、責令改正、行政處罰等職權，不得行使行政許可、行政強制等行政執法[7]。

2.2" 海寧市鄉鎮消防委托執法的工作模式

海寧市消防救援大隊指導許村鎮人民政府消防所開展消防委托執法工作，組織許村鎮執法工作人員進行業務培訓，集中學習消防法及有關消防監督執法知識，印發執法工作手冊，明確工作模式。

許村鎮消防監督所的執法人員，在獲得委托的權限內，依照法律規定執行消防監督和執法工作。他們需填寫《消防監督檢查記錄表》，并對檢查中發現的火災隱患及違反消防安全規定的行為進行督促整改，并以市消防救援大隊的名義依法辦理行政處罰。

2.3" 海寧市鄉鎮消防委托執法的工作成果

委托處罰實施以來，許村鎮消防所發揮了重要作用，統籌開展各類單位場所消防安全檢查兩萬余次，督改隱患5萬余條，是排查督改許村鎮火災隱患、防范火災事故發生的中堅力量。2021年、2022年和2023年分別發生火警217起、204起、165起，呈現逐年下降趨勢，可以看出許村鎮的消防安全環境有了大幅改善。

2.4" 海寧市鄉鎮消防委托執法存在的主要問題

通過許村鎮的試點實踐，行政執法委托是健全消防執法體系、清除火患盲區的有效方式，具有很高的推廣和繼續研究完善的價值?；诖?，對許村鎮的消防委托執法工作進行總結分析，提供完善消防委托執法的工作思路。

2.4.1" 鄉鎮執法力量薄弱，執法隊伍能力有待進一步

提高

鄉鎮是我國政府機構的基層單位，是各項工作政策落實的最末端，具有人少事多壓力大的特點。雖然鄉鎮明確了專人負責消防委托執法工作，并成立了專門的組織，但是執法人員通常身兼數職，不同部門均向基層人員部署任務，導致其消防監督執法工作難以有效開展。執法人員通常為兼職人員，雖具有執法資格，但是業務素質、業務能力參差不齊，缺乏系統的培訓和實際操作經驗。此外，鄉鎮的執法資源和設備有限，執法手段較為單一，無法有效應對復雜的消防安全隱患。

2.4.2" 消防委托執法制度有待進一步完善

鄉鎮消防委托執法尚未形成完善的制度，這在準入資格、執法職責、辦案規程等多方面都有體現。在準入資格方面，由于鄉鎮人才匱乏，雜事繁多，可調用的消防執法工作人員很少，無法嚴格執行具備執法資格的準入制度。在執法職責方面，委托執法只能將消防救援機構的部分行政職責進行委托，受委托執法人員難以把握執法職責的范圍，導致某些職責范圍內的工作未能有效落實。在辦案過程方面，有時會出現法律文書時間順序不當、文書質量待提高、偶爾出現程序性問題，這些都可能影響執法的公正性和權威性。

2.4.3" 消防委托執法監管力度有待進一步加強

在鄉鎮委托消防執法模式中，以委托主體名義進行的行政執法活動，委托主體負責法律后果，這種模式可能導致執法標準不一致。從主觀方面看，受委托執法人員可能對程序規范認識不足，執法技能需要進一步提升，對法律條文的理解和應用也需加強。從客觀方面看，受委托執法人員面臨的法律責任較輕，可能影響其提升業務技能的動力。這些因素可能使消防救援大隊面臨由鄉鎮執法引發的法律責任風險。因此，消防救援部門應加強對委托鄉鎮的指導和監督，通過定期培訓、現場指導、案件審查等措施，提升受委托執法人員的專業能力，減少行政風險，確保執法行為的合法性和規范性。

3 解決海寧市鄉鎮消防委托執法存在問題的幾點建議

3.1" 建立鄉鎮綜合執法隊伍，提高執法專業素養

在各部門將執法壓力下沉到鄉鎮基層一線，希望打通基層執法末梢的背景下，鄉鎮基層應統籌各類執法需求與人員不足的矛盾，建立專門的綜合執法隊伍，集中精力打造一支熟悉法律、職責明確、奉公守法、能夠按規章制度高效執法的高素質隊伍[8]。同時要提高執法隊員的選拔標準，通過鄉鎮政府主要領導的推薦和縣級司法部門的審核，挑選那些通曉法律法規并具備執法能力的人員擔任相應職務。

消防救援機構在委托執法中應承擔行業監管角色，與受委托的執法者合作執行行政處罰，并建立完善的管理體系，包括委托執法人員的管理、執法文書的規范以及行政執法的監督檢查制度[9]。消防救援機構需強化業務指導和人員培訓，制定并維護《消防法律法規文件匯編》及《基層鄉鎮消防監督檢查手冊》，統一法律文書格式，并定期進行執法檢查以確保合規性。

3.2" 明確委托執法權責范圍，完善委托執法制度

消防救援機構應該從許村鎮委托執法的工作中汲取經驗教訓，建立一整套完善的委托執法工作制度。要明確委托執法部門的執法權限和處罰權限，明確行政處罰的工作制度與流程。目前，國內尚未完善相關法規以具體劃分和規范行政權力的委托，實現對所有委托事項的全面監管仍在逐步推進中，雖然不可能通過列舉來規范所有事項，但可以明確界定禁止委托的行政執法行為，這樣既能維護法律的權威，又能適應實際操作的靈活性需求。

3.3" 加強執法監管，嚴肅責任追究

消防救援機構在委托鄉鎮執法時，需承擔由此產生的后果，因此必須加強對執法過程的監管，確保受托方依法合規執行任務。機構將重點監督執法人員是否遵循法律規定，防止因不作為或權力濫用而產生負面后果。一旦發現問題，機構將要求受托方糾正，對于嚴重違規或造成不良后果的個案，除了終止委托關系外，還要根據情況追究相關責任人的法律責任。

消防救援機構在執行委托執法任務時，應積極推動聯合執法機制的建立，通過完善執法信息共享、聯席會議、案件移送和首接責任等制度，構建一個明確分工、責任清晰、優勢互補的執法聯動體系。這一體系旨在形成城鄉結合、上下聯動的消防安全執法網絡，逐步解決基層監管中權責不明確、協調不足、效率不高和監管盲點等問題，共同促進社會和諧與穩定[10]。

4 結束語

消防委托執法是順應當前消防執法改革大背景下產生的一種執法方式，也是一種充分體現“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防執法模式。委托執法模式在許村鎮試點取得階段成功后，海寧市已成立12個應急消防管理站，將此模式在海寧各鎮（街道）全面展開。除將行政執法委托給行政機關外，委托對象也可以是具有管理公共事務職能的組織，此種消防委托執法模式已在浙江義烏、臺州等地區得到實踐，并取得了不錯的實踐效果，消防救援機構通過行政執法委托，能夠拓展和加強消防基層治理體系，提升執法效率，增強執法力度，如浙江海寧消防行政執法委托這樣的創新實踐案例，為傳統消防執法模式注入了新的活力。這些成功的經驗和成效，可以激勵消防工作者開闊思路，探索和創新工作方法，成為推動消防執法工作發展的重要動力。

參考文獻

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