中國數據交易所政策變遷、功能定位與規范配置

摘 要：2022年12月國務院發布的“數據二十條”明確提出“統籌構建規范高效的數據交易場所”，以優化數據要素市場體系。目前，雖然關于我國數據交易的文獻成果逐漸充實，但針對數據交易所及其規范配置的研究卻付之闕如。通過梳理2014—2022年涉及數據交易所的規范性文件，從宏觀背景、主體結構及利益需求視角，揭示我國政策變遷演進邏輯。進而，通過比較數據交易所與證券交易所、數據交易平臺及數據經紀商，闡明數據交易及交易場所的獨特屬性，明確其制度規范所需保障的基礎功能。基于政策邏輯與屬性定位，我國數據交易所的規范配置應形成以數據交易機制為核心，以外部公共監督機制與內部公司治理機制為輔助的綜合型規范體系，為數據交易所平穩、有序運行提供良好的制度保障。

關鍵詞：“數據二十條”；數據交易所；政策變遷；功能定位；規范配置

DOI：10.6049/kjjbydc.2023030371 中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7348（2024）13-0113-09

0 引言

數字化轉型時代，數據要素已成為推動數字經濟深入發展的核心引擎。數據要素的價值實現依賴于流通與利用，而數據交易是促進數據流通并提高其利用效能的主要手段。為適應數據交易市場化、集中化的現實趨向，以數據交易所為典型代表的數據交易平臺應運而生并迅速發展。在我國，數據交易所是指供企業或個人依據特定交易規則，將商業數據公開轉讓至其它主體的集約化場所。據官方統計，截至2022年8月，我國已在26個省份成立40余家數據交易所，平均注冊資本超過1億元。

2022年12月，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據基礎制度意見》），明確將“統籌構建規范高效的數據交易場所”作為數據基礎制度建設的重點工作之一。中央文件已針對數據交易所的規范發展作出頂層設計，并且《數據基礎制度意見》指出將“出臺數據交易場所管理辦法，……，制定全國統一的數據交易標準體系”，但是現階段我國數據交易所的配套制度規范卻付之闕如，以數據交易所為對象的治理框架依舊處于真空狀態。因此，如何為綱領性文件中的數據交易所藍圖配置有效的制度保障，從而破解數據要素市場中的集約化交易難題，成為理論界亟待回應的現實議題。

在現有研究中，國內學者已對數據交易所的數據權屬問題進行研究[1]，有學者分析數據服務流動性對場內數據交易的負面影響[2]，有學者聚焦數據交易場所內的個人信息保護機制[3]，另有國外學者將數據交易中的財產權轉移、知識產權合法性以及強制許可等內容置于數據交易所的背景下展開研討[4]。前述研究成果為數據交易所的制度規范提供了有益參考，但未脫離對數據交易所內部單一機制的研究視角，并且多內嵌于數據交易研究成果中，缺乏對數據交易所制度規范的針對性分析。我國數據交易所發展與運營存在獨特的政策驅動因素及歷史背景，同時，其功能定位也區別于其它生產要素交易平臺和傳統數據經紀商，故制度規范既應融入政策導向，又應圍繞功能定位予以搭建。因此，本文將首先回顧我國數據交易所政策變遷的歷史圖景，采用歷史制度主義的分析范式闡釋其內在邏輯；其次，通過與證券交易所、數據交易平臺以及數據經紀商等模式進行比較，廓清數據交易所的基礎性功能定位；最后，以政策變遷邏輯與功能定位為基礎，探究我國數據交易所的制度配置進路。

1 中國數據交易所政策演進及其邏輯理路

2014年底貴陽大數據交易所成立，標志著數據交易所在中國正式起步。截至目前，中國數據交易所發展隨著宏觀政策變遷，既經歷門庭若市的“春日”，也曾遭遇門可羅雀的“寒冬”，整體表現為波浪式的螺旋前進樣態。

1.1 中國數據交易所政策脈絡

依據數據交易所政策規范供給與機構成立數量，本文將我國數據交易所發展變遷分為2014-2017年、2017-2020年、2020年至今3個階段。

1.1.1 2014-2017年：數據交易所的“1.0發展期”

21世紀以來，新一輪信息技術革命與經濟社會活動的交匯融合引發數據爆炸式增長，“大數據”概念由此產生[5]。2014年，“大數據”首次被國務院寫入政府工作報告，表明大數據發展戰略已上升到國家政務層面。2015年8月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，指出“引導培育大數據交易市場，開展面向應用的數據交易市場試點，探索開展大數據衍生產品交易”。

上述文件發布后，各地區為響應中央建設數據交易市場的號召，紛紛出臺相應的地方性政策。例如，貴州省人民政府于2014年發布《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014-2020年）》，最早提出“建設大數據交換平臺與數據交易市場”的省級數據工程規劃，而后在貴州省人大常委會通過的《貴州省大數據發展應用促進條例》得到重申。在廣東省以及武漢市人民政府發布的大數據產業發展行動計劃中，“統籌建設省大數據交易中心”“搭建大數據交易平臺”等內容被列為本地區大數據產業重點發展規劃項目。

在中央與地方政策的推動下，2015—2017年我國數據交易所迎來爆發性增長，全國各地共有17家數據交易所（中心）成立并運營，其中僅2015年就成立7家。除貴陽大數據交易所外，還成立了武漢東湖大數據交易中心、華中大數據交易所、河北大數據交易中心以及廣東深圳的交通大數據交易平臺等。

1.1.2 2017-2020年：數據交易所的“冷靜期”

在經歷前述爆發期后，自2018年起數據交易所迎來機構與交易成交額的“寒冬”。在該階段內，全國僅有5家數據交易所注冊成立，2018—2019年年均只有一家交易所成立。同時，成立于前一階段的數據交易所面臨交易量驟降的困擾。以貴陽市大數據交易所為例，自2018年起，其已不再通過官方渠道公布當年數據交易總量，被外界視為數據交易額驟減的標志性信號。據報道，貴陽市大數據交易所2019年數據交易額約為500～800萬元，2020年成交額甚至可能不足500萬元[6]。

此階段數據交易所的低迷發展，依然與法律規范及國家宏觀政策密不可分。2017年6月頒布的《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱“《網絡安全法》”）規定，網絡運營者不得泄露其所收集的個人信息，并且未經被收集者同意，網絡運營者不得向他人提供個人信息。同時，最高人民法院與最高人民檢察院也進一步明確侵犯公民個人信息犯罪的司法適用標準。因此，數據交易所無法直接接觸個人數據，尤其是涉及個人隱私的數據。在國家政策維度，自2016年工信部發布《大數據產業發展規劃（2016-2020年）》后，本階段內中央層面再未出臺與數據交易市場或平臺建設相關的規范性文件。

1.1.3 2020年至今：數據交易所的“2.0發展期”

自2020年起，數據交易所在國家政策春風的“沐浴”下步入第二輪高速發展階段。通過北大法寶檢索系統，包括《數據基礎制度意見》等綱領性文件在內，本階段發布的有關“數據交易平臺”“數據交易場所”的國家層面規范性文件及司法解釋文件多達12項（如表1所示）。從地方層面來看，有關數據交易平臺建設的文件更是不勝枚舉。據不完全統計，各省市以“數據條例”“數據促進條例”“數據發展條例”等命名的地方性法規達21項，而省市級政府發布的其它規范性文件數量則更加龐大。其中，上海市起草《上海市數據交易場所管理實施辦法（征求意見稿）》，并向社會公開征詢意見。除規范性文件外，2021年6月正式發布的《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱“《數據安全法》”）則首次以立法的形式明確提出“國家建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，培育數據交易市場”，為建設數據交易所的法律保障機制提供了基礎規范指引。

政策環境的推動使數據交易所在本階段蓬勃發展，截至2022年11月30日，共有19家數據交易所相繼成立，包括北京國際大數據交易所、上海數據交易所、深圳數據交易所以及廣東數據交易所等。本階段成立的數據交易所多分布于一線城市及省會城市，分布地域廣闊。同時，相較“1.0發展期”的數據交易所，其注冊資本更加雄厚，如上海數據交易所有限公司注冊資金為8億元，北京國際大數據交易有限公司為2億元。

1.2 中國數據交易所政策變遷邏輯

數據交易所宏觀政策變遷對分析數據交易所治理規范具有外部指引作用，因而，對數據交易所的變遷邏輯予以系統性剖析，有助于明確數據交易所的功能定位，并為數據交易所治理規范提供有益參考。為詳盡解構“是什么構成制度”的外部因素問題，本文采用歷史制度主義分析框架，詮釋中國數據交易所政策演化路徑。

首先，國家宏觀制度與社會理念影響政策制度的生成、發展和演變[7]，信息技術的突進式發展正革新政府與公眾對數據要素的認知。以往被認為僅存在于計算機中的數據概念被不斷拓寬，產生“萬物皆可數據化”的社會觀念。數據要素戰略已上升為基礎性國家戰略，無論是社會生活資源還是經濟資源，無不通過數據載體流動。在時間節點上，數據交易所的“1.0發展期”正是處于我國探索大數據戰略的萌芽階段，而“2.0發展期”處于我國數據強國戰略發展階段，且國家在宏觀層面提出“要素市場化配置”的社會經濟宏觀框架，而“冷靜期”則是我國政府對包括數據在內的信息技術產業存有疑慮，徘徊于治理政策模式選擇的時期。對比同時期的互聯網金融政策亦可觀之，政府部門對于信息技術產業的政策態度是趨于一致的。

其次，從制度主體的結構上分析，雖然我國數據交易所的政策制度始終以“強制性制度變遷”為主要方式，即自上而下由政府主導推動政策變遷，但其經歷從國家層面為核心逐漸轉變為“國家+地方”雙輪驅動的層次結構變革，整體上呈現中心化到扁平化的轉型態勢。具言之，“1.0發展期”的數據交易所政策以國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》為主導，地方性政策多數是為了重申國家層面的綱領性意見，較少從實質上為數據交易所建設提供行政或規范資源。在“2.0發展期”，地方政府的能動性更強，各地政府不僅通過地方立法的形式為本地區數據交易所建設提供法治保障，而且，以地方國有資本注入的形式直接參與本地區數據交易所設立與管理工作。在地方政府的支持下，數據交易所的資本性質也由民營資本主導轉為國有資本控股主導，使數據交易所更加符合公益性質的屬性，也為數據交易提供更為穩健的行政背書。

再次，制度主體之間的相互關系促進政策規范轉型。地方政府間也存在競爭關系，并長期存在于財稅、金融、反壟斷等領域[8]。數據資源被列為五大生產要素之一，各級地方政府均已預見數據資源在政務及社會經濟中所能釋放的價值潛力。同時，行政資源及決策權不斷下放至各省、市級地方政府[9]。地方政府具備利用數據資源進行相互競爭的能力，而數據交易所正是地方競爭的主要形式之一。近年來中央對地方下放數據治理權限，設立數據交易所試點，地區之間的數據競爭更加激烈。在此背景下，應予注意的是，若缺乏數據交易資源整合機制，如統一的數據交易定價標準與流轉機制等，則地方數據競爭會導致本行政區劃或跨省級區域內數據資源分散與割裂，難以形成數據交易資源的“統一大市場”。

最后，從制度政策的利益需求維度來看，我國數據交易所政策規范基于國家與社會公眾利益需要而不斷深化。在國家層面，建設集約程度更高的數據交易所不僅符合國內數據戰略走向，并且是因應全球數據資源愈加集中、跨境數據流動愈加頻繁的現實舉措。只有設立原始形態的數據交易所，逐步完善數據交易規則，才能為建設國際化數據交易所奠定基礎性制度規范。同時，社會公眾的能動性也正向推動制度政策發展。目前社會公眾對數據交易的需求不斷增大，數據交易內容更加多樣化、定制化[10]。企業主體希望數據市場滿足其需求并降低數據交易成本，而社會公眾希冀數據交易市場發展以保障公民個人信息權利為前提。為調和兩類主體需求，以政府主導的數據交易所在數據要素市場逐漸占據重要地位，數據交易所有關政策規范亦由此產生，以期有效回應社會主體對數據交易的現實需求。

2 中國數據交易所功能定位：比較分析視角

宏觀政策導向與經濟社會需求，共同推動我國數據交易所制度規范變遷。因循外部政策固然是數據交易所制度配置的整體方向，但數據交易所的微觀機制更需聚焦其自身功能定位，使之在規范數據交易與內部治理的前提下彰顯獨特性。

2.1 “數據”交易所定位：數據交易所與證券交易所

設立數據交易所的初衷在于提供集中場所以服務于批量化數據流通需求，故其內部治理機制首先應廓清交易對象——數據的特征屬性。作為生產要素，數據特征需通過與其它要素的對比予以揭示，而從“可交易性”維度考量，資本要素應為妥適的參照對象。在資本要素中，有價證券以虛擬形式證明社會主體所持有的資本，并在社會主體間以證券交易形式流通，形成證券交易所。證券交易所即為證券集中交易提供場所和設施、組織與監督證券交易、實行自律管理的法人，其場所性質及功能與數據交易所較為相近。故為界定數據屬性特征，將數據與證券置于交易行為下進行比較，廓清數據交易的特質及其對交易場所的特定需求。

（1）定價因素與交易頻率差異。在定價因素上，由于數據要素具備可復制性，數據的價值生成依賴于數據加工者投入的實際勞動，故同一數據針對不同使用者或者在不同使用場景下具有不同價值，導致數據定價存在高度不確定性，并決定數據交易的低頻特征[11]。相反，證券的價值變化不受持有者或持有場景的影響，更不依靠證券發行者與持有者之外第三人的勞動，其僅受市場供需關系的影響，因此，證券交易所可采用集合連續競價的高頻交易系統撮合證券供需雙方。

（2）可交易性認定與延展性差異。數據來源與內容決定數據價格，并且數據產品通常是多種權益的結合，如財產權、著作權等，因此，數據交易更加關注數據要素的合法性認定，如是否侵犯原創作者的知識產權、是否保障公民個人信息權利，以及數據可識別性等。數據的內容彈性產生其形式彈性，以數據為基礎的數據衍生品及數字資產已正式進入數據交易所[12]。相較之下，依據《中華人民共和國證券法》第二章，證券的“可交易性”認定更關注同次發行證券的總金額、發行期限以及發行主體經營狀況等因素，而不對證券本身合法性進行判斷。同時，可交易證券的基本類型是固定的，證券的衍生品難以進入證券交易所。

（3）標準性要求差異。基于數據互操性的需要，在正式發行或交易之前，數據需要滿足國家發布的各項數據管理標準，如數據分級分類標準、數據交易類別目錄標準以及數據質量評價標準（梅夏英，2022）。此類標準是數據得以進入數據交易市場的基礎性前提，否則無法通過數據交易所的形式資格審核。而有價證券的標準性要求較低，僅需滿足《中華人民共和國證券法》規定的基本形式要件，并且在證券交易所發行和交易時依然可以變動有價證券的具體形式，如可轉換債券。

基于上述特征，數據交易所的內部治理規則設置首先應遵循數據交易的“客體異質性”原則，在明確可交易數據類型的基礎上，為特定的數據交易或特定類型數據交易提供差異化的交易保障，如為不同類型數據產品提供差異化定價策略，而非照搬證券交易所的模式，對同類型證券采用相同交易模式。其次，數據交易所治理規則應關注數據要素內容的“權利束”屬性（王利明，2022），針對所交易的數據權利組成不同，設置針對性交易規則，引導數據交易主體均衡分配各方權屬利益，并注重為個人信息權益提供專屬保護機制。最后，應恪守數據標準要求，將數據的外部行業標準融入數據交易所認證機制中，在保障數據交易合規性的基礎上制定標準化認證流程，避免不符合標準的數據流入場內進行交易。

2.2 數據“交易”所定位：數據交易所與數據共享平臺

數據交易所治理規范所調整的是數據要素在不同使用者之間的交易行為，而同為數據流通的主要類型，數據共享行為也在數據要素市場化進程中承擔重要角色。數據共享是指數據的原始提供者或實際控制者對其依法產出或賦值的數據，控制其流轉程度和使用范圍的行為方式。數據共享與數據交易既相互聯系又相互區別，聯系在于數據交易的核心問題是解決數據供需不平衡狀況，而特定數據要素的供給則依靠數據共享，如央企、國企或大型互聯網企業等所控制的具有公共屬性的數據。

數據交易與數據共享的區別主要表現為兩個方面：第一，兩者之間最主要的區別在于數據控制權的轉移。在數據共享模式下，數據輸出方與數據接收方最終對數據形成聯合控制，數據輸出方并不喪失對數據的控制權，相反，數據交易的完成則代表數據出讓方對數據控制權的滅失，并得到相應的對價。數據共享后會在同一數據上產生多個數據控制者，數據共享平臺需要解決數據控制權的分配、再轉移以及由此產生的法律責任問題[13]。而數據交易不存在多主體共同控制下的分配難題，在交易行為完成后數據交易所即已完整履行其服務義務。第二，從數據屬性上看，共享行為下的數據一般具備公共產品屬性，數據公益性是數據共享行為的邏輯起點[14]。同時，數據共享通常存在“一對多”或“多對多”的行為主體結構，數據共享平臺主要服務于數據共享的接收方，為其提供多元化的數據信息來源。與之相對，交易行為下的數據以滿足受讓方特定需求為主，“數據私益性”是貫穿數據交易行為的內在屬性，并且數據交易行為通常以“一對一”的模式為主，故數據交易所的設立既是為了滿足受讓方的數據需求，也是為轉讓方收集購買數據的意向者。

通過對比數據共享與數據交易，從時間維度來看，數據交易所的制度配置應更加關注交易前與交易進行中的行為規范，如數據產品的入市登記與資質審核、數據產品交付的具體方式等。從流通的數據屬性及行為主體分析，可供數據共享接收方選擇的數據來源顯著多于數據交易受讓方的意向數據，并且數據交易能否達成往往取決于交易客體——數據產品是否符合特定需求，故數據交易的信息不對稱程度顯著高于數據共享，不僅數據交易的受讓方對出讓方所提供的數據內容處于盲區，而且數據交易出讓方對交易完成后自身所能獲得的收益也無從知曉。因而，數據交易所與數據共享平臺相比，其主要功能宜定位于緩解數據買賣雙方的信息不對稱局面，這要求數據交易所的內部治理以信息披露制度為基礎構造交互信任機制。

2.3 數據交易“所”定位：數據交易所與數據經紀商

統一是數據要素市場的天然屬性，數據交易所正是由原本分散的數據交易業務集聚形成的。我國傳統數據交易業務主要以數據經紀商為中介，定向撮合數據需求方和購買方達成交易，主要承擔委托、居間、保管等職能。此后，在美國等域外市場，數據經紀商（Data Broker）開始突破中介職能，轉而通過政府、商業與公共渠道采集數據，并向消費者出售或授權使用原始數據集以及數據增值服務[15]。

從組成架構來看，雖然數據交易所可被簡單視為各類數據交易主體的聚合地，但同時，數據交易所自身擁有獨立的主體地位，并由其內部主體的集合性衍生出自律管理組織和營利性組織的雙重法律地位。目前，我國數據交易所已從“1.0發展期”的撮合中介模式逐步發展為“2.0發展期”的綜合性“數商”模式（見圖1），交易所涉主體已拓展至數據合規咨詢、質量評估與資產評估等上下游產業[16]。這導致數據交易所的管理對象不再局限于數據交易買賣雙方，還需要通過制度規范監督各類主體各司其職，從而發揮數據交易的集約化優勢。此外，在數據交易所（中心）有限責任公司內，除前述相關交易主體外，還包括公司股東、高級管理人員以及利益相關者，并且其與外部行政監管部門、自律組織等公共主體也存在密切聯系。總之，數據交易所已成為各方社會主體利益的相互疊加，其公共利益屬性愈加凸顯，數據交易所的主要職能需從傳統的營利性轉向以自律性管理為主。

制度規范需兼顧自律監管權的“權利”與“權力”雙重面向，既應從法律上確認數據交易所的獨立主體地位，保障數據交易所的自律性管理基本權利，也應規范數據交易所對會員、經紀商等主體的監督、管理和處罰權力，審慎行使由各主體讓渡的權利而產生的權力，并不斷完善由各利益主體共同訂立交易所內部自律規則的程序。同時，鑒于前述公共利益屬性，數據交易所內部治理的負外部性影響也隨之被放大，故數據交易所治理規范還需關注公司內部治理架構與程序規范，防范公司股東、董事會以及高級管理人員的道德風險，實現商業利益與公共利益間平衡。

綜上所述，基于比較分析視角，對數據交易所的特征屬性及對應制度規范的功能定位進行歸納，如表2所示。

3 中國數據交易所的規范配置與機制保障

我國數據交易所既是宏觀政策的縮影，也具備其獨特的功能定位，故數據交易所制度規范既應是映照國家與社會需求的“回應型法”，也應是釋放數據交易所價值潛能的“能動型法”。在制度內容上，主要應從公共監督機制、數據交易機制以及公司治理機制3個維度，構建我國數據交易所法律規范框架。

3.1 明晰法律地位，健全內部治理機制

確定數據交易所的法律主體地位，是構建數據交易所法律規范體系的基本前提。目前，我國數據交易所的主體地位相關規定呈現分散、凌亂的狀態，法律規范也未對其主體地位進行明確界定，進而造成對數據交易所主體地位的認知差異[17]。歸納各數據交易所的公司登記形式可知，我國數據交易所普遍登記為有限責任公司，其控股結構也以國有資本控股為主，例如上海數據交易所、北京國際大數據交易所以及深圳數據交易所等。同時，鑒于數據交易所的公共利益屬性愈加凸顯，自律管理職能不斷增強，法律規范應將數據交易所的法律主體地位統一定位為履行自律職能的公益性公司法人。

明確其法律地位后，公司法人內部治理模式同樣需要法律制度供給向導型的規范內容。目前已有相關制度規范開始關注數據交易所的法人治理結構，例如《上海市數據交易場所管理實施辦法（征求意見稿）》第十一條規定，“數據交易場所應當依法建立健全法人治理結構，完善議事規則、決策程序和內部審計制度，保持內部治理的有效性”。

除此之外，為兼顧數據交易所的公共利益，相關法律法規還應進一步對數據交易所的公司股東以及董事、監事、高級管理人員的具體職能進行規定。對于公司股東，尤其是控股股東，制度規范可突破股東有限責任的束縛，引入股東加重責任對其予以約束。股東加重責任是指數據交易所的股東存在損害數據交易所或交易主體利益的行為時，其應以超過其投資份額的資金對公司承擔責任，具體補充數額以受到的實際損害為限[18]。加重責任制度可有效提高股東監督數據交易所經營活動的主動性，并遏制股東有限責任的負面效應[19]。在董事層面，制度規范可要求數據交易所的董事會成員中除代表股東利益的董事外，還應有董事會成員代表其他利害關系人，以及維護數據交易主體利益的外部董事，以平衡董事會內部的利益分配。而在“三會一層”的治理模式下，保障監事會發揮獨立的監督作用至關重要。監管部門可參酌中國證券監督管理委員會制定的《證券交易所管理辦法》，從監事會的人員組成、會議召集以及監事會下設的專業委員會等方面，為監事會有效履行監督職能提供具體的制度指引。此外，制度規范還應規定數據交易所高級管理人員任職資格，對其在數據領域的工作經驗以及技術經驗等提出相應的資質要求，保障其能夠履行“勤勉盡責”義務。

3.2 增強交易互信，完善數據交易機制

數據交易機制是數據交易所制度規范體系中的核心內容。《數據基礎制度意見》中亦將“建立健全數據交易規則”作為統籌規范高效數據交易場所的核心內容。基于數據要素的可復制性與其內容的不確定性，以及數據交易結構的特殊性，數據交易機制應分別從交易資格認定、數據產品定價以及信息披露等方面著手，以增進交易互信為基礎完善數據交易規則。

3.2.1 交易資格認定機制

數據交易所的交易資格認定機制由主體認定機制、數據認定機制以及登記機制共同組成。主體認定機制的規制對象包括數據交易買賣雙方以及數據交易經紀商。由于數據要素的內容特殊性，無論是數據交易雙方還是經紀商，均應具備基本的數據處理能力、存儲能力及安全保障能力，以完成數據交易的交付流程[1]。針對數據交易買賣雙方，主體資格認定機制還應聯通中國人民銀行的個人征信系統，賦予數據交易所查詢相關信息的權力，以初步評判其商業信譽水平。

數據認定機制的主要功能在于數據確權。目前，我國尚未出臺統一的數據確權規范或標準性文件，在技術專業程度各異的數據交易所確權系統中，可能出現同一數據在不同確權系統中得到不同結果的情形。因此，在數據認定機制中，制度規范需首先回應數據確權的要素、標準以及流程等基礎性問題，并嘗試依托工信部已批準設立的數據確權服務平臺，構建全國統一的第三方數據確權機構，由其出具權威的數據確權報告。以數據確權結果為依據，制度規范應要求數據交易所審核數據內容的合法性與可交易性，并針對不同來源的數據類型，如自行生產的數據、公開收集的數據或授權運營的數據等，設置差異化的數據合法性審查標準。

登記機制是交易資格認定的最后環節。我國制度規范應強制數據交易所設置獨立的數據登記中心，記載數據產品與數據交易主體相關信息，如數據產品的原始權利人、轉讓方及買受人、確權情況、交易日期，以及數據交易雙方的信譽評級、數據經紀商的資質認證等內容，并向合格的數據交易主體發放數據登記憑證。同時，登記機制還應關注數據交易所的跨境數據交易，針對跨境數據產品或外籍數據交易主體的登記制定詳細的程序規則，為探索構建國際化數據交易所奠定制度基礎。

3.2.2 數據產品定價機制

數據產品準確定價是滿足數據交易雙方合意的前提，也是避免價格歧視的重要預防手段。數據產品定價與數據使用場景高度相關，故如何實現數據交易所的數據產品定價監管與數據產品定價靈活性之間的平衡，是數據交易所定價機制需考量的核心議題。

對此，法律規范可對數據產品的定價機制作出原則性規范，強調數據產品定價應遵循“真實性、公平性、匹配性、特定性”的基礎原則。由數據交易所根據場內交易數據產品的類型及其使用場景實施差異化定價策略，并采用“參考價格+撮合議價”的形式確定數據產品價格[20]。此種定價模式不僅可以減少數據交易雙方的協商成本，提高定價效率，而且可以避免因信息不對稱造成數據產品價格畸高或畸低，保障數據定價的公平性。

在具體制定參考價格區間時，數據交易所可在內部交易規則中進一步明確數據產品定價的縱向與橫向參考機制。縱向參考機制是指數據交易所可根據此前同類型或相同使用場景下的數據歷史交易價格制定參考價格區間，橫向參考機制則是數據交易所可依托行業協會，參考其它數據交易所對本類型數據的交易價格范圍。數據交易雙方主體可在數據交易所給定的參考價格區間內開展協商議價，最終價格亦可作為數據交易所下一批次數據交易的參考成交價。

3.2.3 信息披露機制

信息披露機制是解決數據交易雙方互信問題的有效途徑。數據交易所可通過設置信息公告欄的形式，對數據產品的權屬、來源、數據質量以及數據交易主體的資質認定等信息予以全面披露，以便數據交易主體在充分知悉數據產品具體情況以及交易對手方資質的前提下進行交易，降低數據交易市場的信息不對稱性。在基礎數據披露之外，數據交易所還應通過信息披露制度聯結外部監管部門與內部交易所會員，行使其自律管理職能。具體而言，數據交易所應在數據交易結算完成后匯總編制監管報表，定期向行政部門上報數據，協助行政部門完善數據交易基礎統計工作。同時，數據交易所還應對數據交易主體報送的數據產品屬性以及交易情況進行監督，審查信息完整性與真實性。對此，制度規范需賦予數據交易所一定的監管權限，例如撤銷報送虛假信息的數據交易主體的資格認證，或在特定時間內暫停該數據交易主體的交易權限，并對數據交易的虛假信息披露行為及其處罰決定進行公示。

3.3 推進協同治理，構建公共監督機制

在外部治理維度，我國數據交易所的法律保障機制應建立“中央—地方—行業組織”多層協同式的監管框架，納入多元化治理主體，增強社會治理能力，并著重化解數據交易所治理中的地方競爭難題。

2023年中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，將數據管理職能統一劃歸國家數據局，延續由中央主導數據基礎制度規范的傳統。國家數據局負責協調推進數據基礎制度建設，結束此前數據管理歸網信辦但備案機關為證監會的離散狀態，為后續數據交易制度規范的出臺奠定了主體基礎。同時，由于數據交易所并非僅由單純的數據要素流通所組成，在2.0發展期的“綜合數商”模式下，數據交易相關利益群體的廣泛性決定數據交易所的監管無法僅由國家數據局單獨完成。因此，在中央層面應設置以國家數據局為核心，商務部、國資委、發展和改革委員會、質量技術監督局以及國家金融監督管理總局等行政機構共同組成的協同治理框架，對數據交易所實行全周期、立體式的監管。除行政機構外，人民法院、仲裁機構也應圍繞數據交易的典型案例出臺相應的司法解釋與仲裁指南，為規范數據交易秩序提供糾紛解決機制的指引。

除中央層面的協同監管外，地方政府對本地區數據交易所的監管以及地方與中央之間的監管權分配也應受到制度規范的關注。我國數據交易所在個別地區或區域內呈現高度集聚的狀態，這不可避免地產生同地區或區域內數據交易所競爭，故地方性制度規范應聚焦數據交易所的反壟斷、反不正當競爭規制，避免形成地方“數據壟斷”，保障數據要素在區域市場內有序流通。此外，在地方與中央的監管權分配上，數據交易所的制度規范應傾向于給予地方政府更多自主規制權，原因在于地方數據交易所具有本地數據交易特色及其歷史基礎，地區數據交易所發展定位亦由地方政府制定，故傾斜性賦予地方政府監管權有助于提高規制的針對性。

制度規范不僅需完善數據交易所的行政監督體系，還需發揮行業協會的自律管理作用。目前，我國中央與地區的數據行業協會、互聯網行業協會等自律組織，其內部規制權缺乏獨立性，組織的自律規章通常是行政規范的重述或補充，會員機構的參與程度較低。同時，基于依賴行政執法的慣性思維，此類行業協會對會員機構的懲罰手段也十分匱乏，難以執行有震懾效應的治理措施[21]。因此，應通過供給制度規范，提高互聯網、數據行業組織承擔數據交易所治理職能的獨立性，通過規范授權賦予互聯網、數據行業組織適當的自律性監管權力，通過構建內部評估機制并重點補足行業懲罰措施，提升集體行動的約束性。在數據交易所集聚的華中地區、長三角地區與華北地區，可通過制度規范鼓勵數據交易所成立地域性的行業自律組織，通過組織內部制定行業規范、行業標準，規范區域內數據交易所經營秩序。

綜上所述，我國數據交易所制度配置應形成以數據交易機制為核心，以內部公司治理機制與外部公共監督機制為“兩翼”的規范體系（見圖2），保障數據交易所平穩、規范運行。

4 結語

我國數據交易所在宏觀政策的指引下正處于高速發展時期，培育數據交易市場的目標正逐步實現，規范數據交易市場的進程也應齊頭并進，為數據交易所平穩、有序發展提供制度保障。回顧我國數據交易所政策脈絡，“國家+地方”的復合型政策制定主體模式已初步形成，地方政府在支持數據交易所發展的同時也產生了數據競爭。從社會主體視角來看，數據交易所政策演進正是為了回應社會公眾與企業的利益需求。數據交易所的功能定位區別于證券交易所、數據交易平臺與數據經紀商，其制度規范應關注數據要素內容的合法性、數據交易合同訂立前的多元資質認證，并強調“公共利益屬性”所衍生的內外部制度供給。因此，我國數據交易所制度規范應以數據交易機制為核心，構建交易資格認定機制、數據產品定價機制以及信息披露機制，保障數據交易所規范運行。同時，制度規范還應以內部公司治理機制與外部公共監督機制為輔助，肯認數據交易所的法人主體地位，合理配置公司治理架構，構建外部協同的公私協同式監督機制，為數據交易所提供法治化的外部制度環境，推動數據要素市場規范化、制度化建設。

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（責任編輯：萬賢賢）

Policy Changes， Functional Orientation and Norm Configuration of Data Exchanges in China

Zheng Dinghao

（Law School， Fudan University， Shanghai 200438， China）

Abstract：In the era of digital transformation， data elements have become the core engine for the in-depth development of the digital economy. The value realization of data elements depends on circulation and utilization， and data trading is the main means to promote data circulation and improve data utilization efficiency. In order to adapt to the current trend of marketization and centralization of data trading， data trading platforms represented by data exchanges have rapidly emerged and developed. However， at present， there is a lack of a support system and standards for data exchanges in China， and the governance framework for data exchange is still in a vacuum. Previous research findings have provided useful references for institutional norms in data exchange， but in essence， they have not separated from a single research perspective on the internal mechanisms of data exchange， and are mostly embedded in the research results of data transactions， without targeted analysis of institutional norms.

The study employs the historical institutionalism analysis method， comparative analysis method， induction and summary method to explore the policy changes， functional orientation and norm configuration of data exchanges in China. First of all， it reviews the historical picture of data exchange policy changes in China. According to the policy supply of data exchanges and the number of institutions established， this study divides the historical changes of China's data exchanges into three stages： the first development period spanned from 2014 to 2017， followed by the cooling-off period of the data exchange from 2017 to 2020， and the third development period began in 2020. From the perspective of historical institutionalism， national macro-systems related to information technology affect changes in data exchange policies. The institutional decision-making bodies of data exchanges are evolving in a delayed direction， and the mutual relationship between norm makers is also strengthened. The transformation of data exchange policies and norms， as well as the policy norms of China's data exchanges， are based on the deepening needs of the country and the public.

Second， this study analyzes the unique attributes of data exchanges from a comparative perspective. By comparing data exchanges with stock exchanges， it is concluded that the internal governance rules of data exchanges should follow the principle of 'object heterogeneity' in data transactions， pay attention to the attribute of 'bundle of rights' of data elements， and integrate the external industry standards of data into the certification mechanism of data exchanges. After comparing data exchanges with data sharing platforms and data service providers， it is stressed that the system configuration of data exchanges should pay more attention to the code of conduct before and during transactions， and its main function is to alleviate the information asymmetry between buyers and sellers of data， and build an interactive trust mechanism based on the information disclosure system. In addition， the norms should legally confirm the independent subject status of the data exchange， guarantee the basic rights of self-discipline management of the data exchange， and standardize the supervision， management and punishment power of the data exchange to members， brokers and other subjects. The governance norms of data exchanges also need to pay attention to the companies′ internal governance structures and procedural norms to prevent any possible moral hazards of the shareholders， board of directors and senior managers.

Finally， on the basis of the aforementioned policy evolution and comparative analysis， this paper proposes a guaranteed mechanism for data exchanges. The legal norms should uniformly position the legal subject status of the data exchange as a public welfare corporate legal person performing self-regulatory functions and provide guiding normative content about corporate governance. Laws and regulations should also specify the functions of shareholders， directors， supervisors， and senior managers of data exchange companies. In terms of data transaction mechanism， it is necessary to establish a complete trading qualification recognition mechanism， provide accurate pricing mechanisms for data products， and address gaps in information disclosure mechanisms. For external governance， China should establish a multi-layered collaborative regulatory framework of 'central-local-industry organization' for the legal protection mechanism of the data exchanges， incorporate diversified governance subjects， enhance social governance capabilities， and focus on resolving governance difficulties from local competition.

Key Words：20 Measures of Data Governance; Data Exchange; Policy Changes; Functional Positioning; Norm Configuration

收稿日期：2023-03-15 修回日期：2023-06-08

基金項目：國家社會科學基金項目（22BFX085）

作者簡介：鄭丁灝（1994-），男，福建福州人，復旦大學法學院博士研究生，研究方向為數據法、金融法。