海洋塑料污染國際法規(guī)制的新進展、談判爭議與中國應(yīng)對

關(guān)鍵詞：海洋塑料污染;終止塑料污染決議;國際法規(guī)制;談判爭議;中國應(yīng)對

0 引言

近年來，海洋塑料污染問題日益嚴(yán)重。據(jù)估計，每年有1100萬t塑料垃圾進入海洋，如果不立即采取持續(xù)的行動，這一數(shù)額到2040年將增加到每年2900萬t[1]。塑料垃圾由于不可完全降解的特性，使其成為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要威脅之一。面對這一全球性的環(huán)境問題，國際社會已經(jīng)意識到海洋塑料污染的嚴(yán)重性，2022年3月2日在內(nèi)羅畢召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA-5）上，175國的代表們批準(zhǔn)通過了第5/14號決議，旨在終結(jié)塑料污染（包括海洋環(huán)境中），要求建立政府間談判委員會（Intergovernmental Negotiating Committee，INC），并在2024年前達成一項具有法律約束力的國際協(xié)議①，以彌補國際法在海洋塑料污染的源頭管理、國際合作、能力建設(shè)等多方面的不足。

現(xiàn)《塑料條約》歷經(jīng)4次政府間會議談判，并于第四次政府間談判期間審議修訂案文草案內(nèi)容。如果能實現(xiàn)第5/14號決議目標(biāo)，該條約將有可能是《巴黎協(xié)定》以來最重要的環(huán)境多邊協(xié)議，并使海洋塑料污染治理進入新的階段。2024年4月23日召開第四次政府間談判委員會（INC-4）前，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了新一版的《塑料條約》修訂案文草案（以下簡稱“草案”）以作為INC-4的談判起點和基礎(chǔ)。當(dāng)前立法已取得一定進展，但仍有許多內(nèi)容未能達成一致，距離第5/14號決議所期待的達成時間已越來越近，但談判依舊困難重重。

在此背景下，本文以制定中的海洋塑料污染國際法規(guī)制規(guī)則為研究對象，著眼于當(dāng)前規(guī)則談判爭議，分析中國的應(yīng)對方式。這將有助于厘清立法對各方的影響以便于提出針對性的案文意見和建議，更有助于中國發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的作用，推動立法的最終實現(xiàn)。

1 海洋塑料污染國際法規(guī)制的新進展

過往海洋塑料污染國際法規(guī)制的研究對象主要以《聯(lián)合國海洋法公約》《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）《國際防止船舶造成污染公約》《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（以下簡稱《倫敦公約》）《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（以下簡稱《斯德哥爾摩公約》）等公約為主。雖然國際社會就海洋塑料污染國際法規(guī)制作出不少努力，但依然存在著諸多問題。而制定《塑料條約》就是在國際法規(guī)制層面上的再一次努力，旨在為海洋塑料污染問題提供新的解決路徑。

1.1 《塑料條約》的制定基礎(chǔ)

制定一項治理塑料污染的國際文書并不是一蹴而就的，聯(lián)合國環(huán)境大會在2014年第一屆會議上就針對海洋塑料污染問題作出過決議。隨后在每屆會議上都有對海洋垃圾或塑料污染作出決議以推動國際社會治理塑料污染問題。最終在第五屆會議上作出全稱為《結(jié)束塑料污染：制定具有法律約束力的國際文書》的第5/14號決議。第5/14號決議要求制定《塑料條約》以應(yīng)對日益嚴(yán)重的塑料污染問題，該決議是一項前置性文件，通過它的內(nèi)容可以看出《塑料條約》的案文將以塑料全生命周期①為基礎(chǔ)進行構(gòu)建。此決議內(nèi)容總體上可以分為導(dǎo)言部分和具體行動方案。

首先在導(dǎo)言部分，闡述了塑料污染的嚴(yán)重性及對可持續(xù)發(fā)展帶來的不利影響，進一步回顧了之前聯(lián)合國環(huán)境大會相關(guān)決議，贊賞現(xiàn)有針對塑料污染的國際行動和舉措，并重申現(xiàn)有相關(guān)國際公約需要加強合作互補。最后強調(diào)對于塑料污染需要進一步采取國際行動，制定一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）國際文書。其次在具體行動方案部分，對后續(xù)的工作安排及具有法律約束力的國際文書的內(nèi)容和框架進行了說明。第1段規(guī)定，該國際文書將在由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任召集的INC中進行。并且第2段中要求制定的國際文書需有要求能力建設(shè)（capacitybuildng）以及技術(shù)和財政援助（technicalandfinancialassistance）的條款，以幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家能夠有效地履行條約義務(wù)。第3段則是規(guī)定國際文書所需包含的相關(guān)條款，有16項議題。如規(guī)定文書的目標(biāo)，促進塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費，啟動多方利益攸關(guān)方（multi-stakeholder）行動議程等。第4段規(guī)定了INC在審議國際文書時所需考慮的8個議題。如需要一個財政機制來支持文書的執(zhí)行，文書具有能讓各國在履行義務(wù)時考慮本國情況的靈活性等內(nèi)容。第5段至第9段要求設(shè)立一個不限成員名額特設(shè)工作組，并對該工作組參與進行了規(guī)定。如幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家參與該工作組，工作組需向聯(lián)合國會員國等組織及相關(guān)利益攸關(guān)方開放等。第10段至第16段則是對協(xié)議執(zhí)行的資助，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任的相關(guān)工作細(xì)節(jié)和呼吁各國加強并繼續(xù)對塑料污染開展行動，采取自愿措施打擊污染。

1.2 《塑料條約》當(dāng)前制定進展的主要內(nèi)容

當(dāng)前《塑料條約》草案中大部分條款的內(nèi)容是以前3次談判會議上各國表達的意見為指導(dǎo)進行匯編的，所以各條款中包含了針對各國提出的問題所設(shè)計的多種可能解決方式的案文方案。《塑料條約》草案借鑒了多邊環(huán)境協(xié)定中常見的結(jié)構(gòu)，但在載有具體條文的同時也提供備選方案。當(dāng)前條約的主體框架已經(jīng)成型，接下來各國將在此框架下對各條款進行談判協(xié)商。

《塑料條約》草案在框架上由6部分正文和附件構(gòu)成，第一部分的內(nèi)容為序言、目標(biāo)、定義、原則、范圍;第二部分的內(nèi)容則包括初級塑料聚合物、引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物、可避免的塑料產(chǎn)品、締約方提出要求后可享受的豁免、生產(chǎn)者延伸責(zé)任、廢物管理、現(xiàn)存塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）、透明度等多個關(guān)鍵內(nèi)容;第三部分的內(nèi)容為供資、能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等;第四部分的內(nèi)容為國家計劃、履約和遵約、定期評估和監(jiān)測文書執(zhí)行進展、國際合作等;第五部分的內(nèi)容則是機構(gòu)安排等相關(guān)內(nèi)容;第六部分的內(nèi)容為最后條款①，當(dāng)前該部分并未有內(nèi)容。最后為條約相關(guān)的附件，如初級塑料聚合物以及引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物的確定標(biāo)準(zhǔn)或清單、國家計劃格式等內(nèi)容。

在當(dāng)前《塑料條約》草案第一部分的序言，主要是說明塑料污染對于國際社會的嚴(yán)重性以及對各方面造成的影響。關(guān)于條約的目標(biāo)，在先前的談判中有的認(rèn)為要保護人類健康及環(huán)境免受塑料污染，有的則強調(diào)對塑料進行無害管理，還有提出要將代際公平和人權(quán)等作為條約目標(biāo)的一部分[2]，而當(dāng)前目標(biāo)條款包含兩個方案，兩者的共性部分在于：提出至遲于2040年實現(xiàn)條約目標(biāo);強調(diào)了保護人類健康和環(huán)境免受塑料污染的不利影響;采用塑料全生命周期的綜合辦法來應(yīng)對塑料污染問題;將可持續(xù)發(fā)展作為一個核心目標(biāo)。關(guān)于條約的范圍，是第一部分的重點內(nèi)容，在第一次政府間談判委員會（INC-1）上就有對條約的適用范圍進行討論，多數(shù)成員支持采取全面辦法處理塑料的整個生命周期，《塑料條約》草案包含多個方案，共性都在于針對塑料的全生命周期，而各方案之間的差異在于對塑料全生命周期定義的不同理解，在下文談判焦點部分將對此做進一步說明。

第二部分為《塑料條約》的主要條款，一共包含13個要素。這部分內(nèi)容將是未來《塑料條約》的核心條款，也將會是各國接下來的談判焦點。從要素的內(nèi)容來看，在減少塑料污染方面，明確了以塑料污染全生命周期的方式進行管控，從最先的塑料原料生產(chǎn)，到中間環(huán)節(jié)的塑料產(chǎn)品設(shè)計，再到末端環(huán)節(jié)的廢物管理都有所規(guī)定。從《塑料條約》草案規(guī)制的范圍包括初級塑料聚合物、壽命短和一次性塑料產(chǎn)品、微塑料等塑料生產(chǎn)原料，可以看出《塑料條約》是想通過限制未來塑料的生產(chǎn)以逐步淘汰不符合標(biāo)準(zhǔn)的塑料制品，最終解決或緩解塑料污染問題。并且在《塑料條約》草案中，要求各締約方建立和執(zhí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸（ExtendedProducerResponsibility，EPR）制度，使得塑料的生產(chǎn)商和進口商要承擔(dān)塑料產(chǎn)品在整個生命周期中安全和無害環(huán)境管理的責(zé)任。除此之外，對于塑料的排放問題，《塑料條約》草案規(guī)定應(yīng)防止和消除特定塑料向環(huán)境中排放和釋放。對于塑料廢物、含塑漁具和塑料貿(mào)易問題，草案中提到確保塑料廢物的安全和無害環(huán)境管理及對受控制的化學(xué)品、聚合物和塑料產(chǎn)品的貿(mào)易實施監(jiān)管。

在針對海洋環(huán)境中的塑料污染問題上，《塑料條約》草案首先要求各締約方應(yīng)合作評估、確定和優(yōu)先處理受到塑料污染影響最大的區(qū)域。其次，各締約方需采取有效的緩解和補救措施，以解決已經(jīng)確定的累積區(qū)及熱點區(qū)內(nèi)的塑料污染，并且這些措施應(yīng)考慮現(xiàn)有國際協(xié)定的規(guī)定。最后，各締約方應(yīng)采取措施鼓勵公眾參與海洋塑料污染的治理工作，并加強塑料污染的信息公布，提高公眾意識以防止塑料污染進一步加劇。

第三部分為支持條款，即《塑料條約》將包含發(fā)達國家締約方應(yīng)當(dāng)幫助發(fā)展中國家締約方開展減緩塑料污染的行動，也鼓勵其組織、機構(gòu)等為執(zhí)行條約提供支持。《塑料條約》也認(rèn)識到資金支持的重要性，對于部分發(fā)展中國家締約方而言，得到資金支持將是其執(zhí)行條約的重要前提。該部分的條款要求各締約方將通過能力建設(shè)、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓等手段，加強發(fā)展中國家應(yīng)對塑料污染的能力。

第四部分為履約條款，其中對條約義務(wù)的履行方式、條約執(zhí)行情況評估等方面加以規(guī)定。《塑料條約》履約將采取國家計劃的方式，即各締約方制定和實施包含條約規(guī)定要素的國家計劃，以履行條約的義務(wù)并實現(xiàn)其目標(biāo)。并按照《塑料條約》所建立的規(guī)則進行報告。《塑料條約》的理事機構(gòu)將對條約宗旨與目標(biāo)的執(zhí)行情況進行評估和審評，以實現(xiàn)全球減少塑料污染的控制目標(biāo)，為此文本還規(guī)定了各締約方應(yīng)加強國際合作、開展信息交流、提高公眾認(rèn)識等內(nèi)容以促進條約目標(biāo)的實現(xiàn)。

第五部分規(guī)定了為實施《塑料條約》所需的機構(gòu)建設(shè)，包括設(shè)立理事機構(gòu)、附屬機構(gòu)及秘書處。理事機構(gòu)在條約中承擔(dān)多項職責(zé)，例如決定延長豁免期、發(fā)布指導(dǎo)意見、為各締約方建立減塑制度提供信息、確定海洋塑料的堆積區(qū)等。

最后在附件部分中的大部分并無實質(zhì)性的內(nèi)容，仍需各國談判加以完善。例如，擬禁止或限制使用的化學(xué)品和聚合物清單、微塑料允許用途清單、塑料廢物管理中需管制的有害排放和釋放的清單等對于條約內(nèi)容的細(xì)化都與談判進展密切相關(guān)。在當(dāng)前部分中較為翔實的是附件X———關(guān)于塑料生命周期每個階段的有效措施，其中依照第二部分相應(yīng)條款的規(guī)定對塑料的全部階段、生產(chǎn)階段、消費階段、廢物管理和處置階段等環(huán)節(jié)中的減塑措施予以細(xì)化。

1.3 《塑料條約》對既有海洋塑料污染立法的完善

1.3.1 完善海洋塑料污染立法管轄范圍的局限性

目前，涉及海洋塑料污染的立法由《聯(lián)合國海洋法公約》《國際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》（以下簡稱《鹿特丹公約》）等公約及《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃》《檀香山戰(zhàn)略》等不具約束力的軟法性文件組成。而當(dāng)前海洋塑料污染問題持續(xù)存在表明，國際條約的局限性之一就在于對主要塑料污染源的管轄權(quán)有限[3]。上述立法都不是專門針對海洋塑料污染，僅針對特定的范圍內(nèi)涉及的塑料污染，無法直接全面地適用于海洋塑料污染。

《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定各締約方有保護海洋環(huán)境的義務(wù)，這雖然能夠適用于防治海洋塑料污染，但該項規(guī)定較為原則，并未對締約方減輕塑料污染創(chuàng)設(shè)具體義務(wù)。《國際防止船舶造成污染公約》雖然涉及禁止排放塑料垃圾，但僅適用于船舶在營運過程中向海洋排放垃圾的行為。《倫敦公約》則適用于從船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地傾倒廢物或其他物質(zhì)。《巴塞爾公約》適用于廢棄物的轉(zhuǎn)移，原先塑料廢物跨境轉(zhuǎn)移原則上是不受公約制度約束的，但在2019年的修訂案中將塑料廢物歸為“危險廢物”中，使得塑料越境轉(zhuǎn)移能夠適用公約規(guī)定[4]。《斯德哥爾摩公約》主要針對持久性有機污染物，對于塑料污染只能通過塑料與持久性有機污染物存在交集，借此間接地應(yīng)用于塑料污染的管理。《鹿特丹公約》所涉及的塑料管理僅是針對多氯聯(lián)苯等部分可用于塑料生產(chǎn)的化學(xué)品。而海洋塑料垃圾的來源主要分為陸源輸入和海源輸入兩個方面，其中陸源輸入是海洋塑料垃圾的主要來源，占比在60%～80%[5]。在陸源輸入中，河流是塑料垃圾入海的最主要方式;在海源輸入中，船舶活動、海上設(shè)施和漁業(yè)等多是海洋塑料垃圾的主要來源。因此，《塑料條約》的核心內(nèi)容之一即為管控塑料的生產(chǎn)及排放。

塑料生產(chǎn)涉及對原料的使用、產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)者等環(huán)節(jié)。針對原生塑料聚合物、部分化學(xué)品和聚合物、有問題和可避免的塑料產(chǎn)品，草案中的總體方向為要求各締約方采取不生產(chǎn)或減少生產(chǎn)的方式，減輕其對人類健康或環(huán)境造成的不利影響。對于塑料產(chǎn)品設(shè)計、成分和性能，草案的方向為要求各締約方加強塑料制品的設(shè)計，以減少對相關(guān)原料的需求，并提高產(chǎn)品的安全性、耐用性等性能。對于生產(chǎn)者，草案提出采用生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，雖然草案中對該制度的要素并無具體規(guī)定，但在各國提交給第二次政府間談判委員會（INC-2）的補充資料中①，提到生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度可能包含的要素有鼓勵生產(chǎn)者設(shè)計更具可持續(xù)性的產(chǎn)品，并對其壽命結(jié)束承擔(dān)管理責(zé)任，確定收集、再利用、再循環(huán)目標(biāo)的義務(wù)，使用生態(tài)調(diào)節(jié)費等。鑒于此，草案希望通過生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，促使生產(chǎn)者在設(shè)計階段就考慮塑料產(chǎn)品的最終處置，提高塑料產(chǎn)品的回收率和再利用率，最終達到減少塑料原料需求、實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

對于塑料入海問題，草案中要求各締約方應(yīng)防止和消除塑料在整個生命周期內(nèi)從條約確定的來源向環(huán)境的排放和釋放。也提到鼓勵各締約方促進科技創(chuàng)新，防止塑料釋放到海洋環(huán)境中，對塑料廢物進行管控。采取有效措施，確保塑料廢物的處理、收集、運輸、儲存、回收和最終處置等不同環(huán)節(jié)，均以對環(huán)境安全無害的方式進行管理。對于漁具，要求各締約方相互合作、采取措施，以防止、減少和消除被遺棄、丟失或以其他方式丟棄的含塑料的漁具。

1.3.2 完善對海洋塑料污染監(jiān)測和管理的局限性

聯(lián)合國環(huán)境大會第三屆會議通過題為《海洋垃圾和微塑料》第3/7號決議，設(shè)立了海洋垃圾和微塑料問題不限成員名額特設(shè)專家組。在專家組第一次會議上，保護海洋環(huán)境區(qū)域組織的代表（ROPME）表示，海洋垃圾和微塑料問題的主要障礙在于缺乏清理協(xié)調(diào)機制、缺乏對海洋塑料的評估和研究、缺乏塑料回收工作[6]。以上3點表現(xiàn)為對海洋塑料污染監(jiān)測和管理上的不足，現(xiàn)有的立法中缺乏對海洋塑料垃圾的監(jiān)測機制，只有軟法性文件和聯(lián)合國環(huán)境大會的決議中對此有所提及，但都是建議類宣示，并不具備法律性質(zhì)。還有例如國際化學(xué)品三公約①，《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》的締約方大會通過設(shè)立“聯(lián)合工作組”協(xié)調(diào)國家和區(qū)域工作重點[7]，但相關(guān)公約僅能針對自身范圍內(nèi)的塑料污染進行監(jiān)測和管理。聯(lián)合國大會在2013年通過的《海洋和海洋法》文件建議各國將海洋廢棄物問題納入國家戰(zhàn)略或區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵各國加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展區(qū)域和次區(qū)域的合作②。上述立法和文件都無法對廣泛存在的海洋塑料污染進行監(jiān)測和管理。因此，在草案中對海洋環(huán)境現(xiàn)有塑料污染清理、國際合作監(jiān)測、塑料再利用等方面予以規(guī)定。

針對海洋塑料的清理工作，草案中要求各締約方應(yīng)合作評估塑料垃圾的堆積區(qū)、熱點和部門，隨后采取有效措施對其進行清理活動，并促進當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c其中。針對合作協(xié)調(diào)方面，草案要求各締約方在全球范圍內(nèi)并酌情在區(qū)域范圍內(nèi)相互合作，支持《塑料條約》的有效執(zhí)行和目標(biāo)實現(xiàn)。對于國際合作的方式，草案有規(guī)定各締約方應(yīng)促進科學(xué)技術(shù)合作，履行監(jiān)測義務(wù)，利用現(xiàn)行的信息交流機制推廣知識、最佳環(huán)境實踐等。針對塑料的再利用，草案要求各締約方應(yīng)促進其境內(nèi)生產(chǎn)的塑料產(chǎn)品，以及在其市場上銷售的塑料和塑料產(chǎn)品的再利用，并要求各締約方生產(chǎn)或銷售一定比例的再生塑料和塑料產(chǎn)品。

2 《塑料條約》談判焦點問題分析

現(xiàn)在各國對《塑料條約》的基本要素，如目標(biāo)、原則、與其他制度的協(xié)調(diào)、塑料全生命周期方法、擴大生產(chǎn)者責(zé)任原則和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，仍存在著不同意見[8]。各國在INC 歷次會議上對上述條款都有著明顯的分歧，這從草案在相關(guān)條款列有多項備選方案的做法中可以看出。

2.1 塑料全生命周期之爭

第5/14號決議已確定采用塑料全生命周期的方法制定《塑料條約》，但依然在談判過程中有著巨大分歧。以草案中條約范圍的方案3、10和13為例，方案3認(rèn)為條約適用于從塑料產(chǎn)品設(shè)計到廢物管理的整個生命周期的塑料污染，但不適用于為了醫(yī)療和保健用途、公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害等的緊急應(yīng)對、科學(xué)和實驗研究的塑料產(chǎn)品。方案10提到條約的范圍應(yīng)排除初級原材料的提取和加工階段以及與原生聚合物生產(chǎn)有關(guān)的階段。方案13則認(rèn)為條約不適用于原材料（如碳?xì)浠衔锛捌溲苌铮┮约氨仨氝M一步加工才能滿足最終用途的中間產(chǎn)物（如原生聚合物）、任何兩用物品。

上述適用范圍差異表面上是各國對塑料全生命周期的定義存在不同理解，實質(zhì)為各國對塑料全生命周期的管理側(cè)重點有不同的立場。例如，美國和中國希望條約的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，由各國自行制定具體的細(xì)則。美國作為最大的塑料生產(chǎn)國和消費國之一，在INC-2上提出的意見認(rèn)為《塑料條約》所包含的義務(wù)和承諾應(yīng)促進塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費，向更循環(huán)的塑料處理方法過度，并加強塑料廢物無害環(huán)境管理[9]。上述立場是與中國類似的，中國代表團向INC-2呈遞的建議中同樣認(rèn)為《塑料條約》采取的塑料全生命周期管理應(yīng)側(cè)重于塑料廢物管理，以盡量減少塑料廢物向環(huán)境的泄漏[10]。而由挪威和盧旺達領(lǐng)導(dǎo)的“雄心聯(lián)盟（HAC）”成員試圖推動制定一項涉及整個塑料生產(chǎn)周期的條約，包括消除“有問題的、可避免的或不必要的”塑料產(chǎn)品;徹底消除一次性塑料產(chǎn)品，消除或限制有害或有毒添加劑等物質(zhì)的使用;鼓勵循環(huán)經(jīng)濟，包括產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計;以及采用EPR制度等一系列措施從源頭上減少塑料生產(chǎn)，同時通過市場手段，污染者承擔(dān)責(zé)任等融資機制來推動塑料回收，降低最終垃圾的總量[11]。

還有以草案第二部分第一條“初級塑料聚合物”涉及塑料生產(chǎn)的源頭為例，在次級案文方案1中第2款的話語是“不得允許其初級塑料聚合物的生產(chǎn)和供應(yīng)水平超過附件A 第一部分規(guī)定的削減目標(biāo)”，第2款備選方案1則為“在可行和適當(dāng)?shù)那闆r下管理和減少或優(yōu)化全球初級塑料聚合物的生產(chǎn)和供應(yīng)”，同一條款卻有不同程度的表述，這是因為如果不允許或限制部分化學(xué)品和聚合物的使用，將對一些國家的塑料石化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大的影響，這也導(dǎo)致談判分歧的出現(xiàn)。從各方不同立場可以看出，部分國家認(rèn)為對于塑料全生命周期的管理應(yīng)當(dāng)側(cè)重于塑料“下游”的管理，而有部分國家則支持對塑料“上中下游”都進行管理。不同立場的出發(fā)點在于國家利益不同，如側(cè)重于對塑料全鏈條的管理，將會對自身的塑料產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不利影響，而將側(cè)重點放在“下游”的廢物管理，對于塑料產(chǎn)業(yè)的影響將得到控制。因此，接下來各國對于塑料全生命周期的義務(wù)、控制措施和自愿方法的談判進展將在很大程度上影響立法進程。

2.2 塑料污染治理目標(biāo)由誰確定之爭

關(guān)于塑料污染治理目標(biāo)是由《塑料條約》確定，還是交由各國自行設(shè)定目標(biāo)是存在著重大分歧的。因為這將涉及各國所要承擔(dān)的法律義務(wù)，若由《塑料條約》統(tǒng)一確定治理目標(biāo)，各國將喪失制定目標(biāo)的自主性，可能導(dǎo)致治理目標(biāo)過高或過低。若讓各國自行確定目標(biāo)，則可能出現(xiàn)治理目標(biāo)碎片化，不利于推動全球統(tǒng)一治理。

支持由《塑料條約》確定目標(biāo)的一方認(rèn)為，塑料污染是一個全球問題，需要全球性解決方案。若各國自行確定目標(biāo)，一些國家可能設(shè)定過低目標(biāo)。且不同國家及地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，自行確定目標(biāo)可能導(dǎo)致目標(biāo)差異過大，不利于形成協(xié)調(diào)一致的全球治理框架。另一方則認(rèn)為，交由各國確定目標(biāo)符合共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。各國情況不同，必須考慮自身發(fā)展水平和治理能力來設(shè)定目標(biāo)，各國自主設(shè)定目標(biāo)有利于調(diào)動其治理主動性。而各國自行設(shè)定目標(biāo)將通過國家行動計劃和國家報告進行，中國提出國家行動計劃對于根據(jù)本國情況制定國家戰(zhàn)略以解決國內(nèi)塑料污染問題并為全球努力作出貢獻至關(guān)重要[10]。上述爭議在草案第四部分第一條對國家行動計劃的規(guī)定中得以體現(xiàn)，例如在第一款中保留著國家行動計劃是為了“追求本國自主決定的結(jié)束塑料污染的目標(biāo)”“履行條約義務(wù)”“并實現(xiàn)其目標(biāo)”等不同話語，足以看出各國對于減塑目標(biāo)由誰確定的關(guān)切。

同時塑料污染治理目標(biāo)由誰決定將影響執(zhí)行與監(jiān)管機制。一般來說，各國自行設(shè)定治理目標(biāo)的話，目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于締約方采取行政和立法上的措施，且相關(guān)目標(biāo)實現(xiàn)的可能性較大，那么執(zhí)行與監(jiān)管機制的內(nèi)容則可能較為寬泛，不會具備強制執(zhí)行的基礎(chǔ)。如果治理目標(biāo)由條約設(shè)定的話，應(yīng)當(dāng)具備有效的執(zhí)行與監(jiān)管機制確保條約目的的實現(xiàn)。當(dāng)前草案規(guī)定的執(zhí)行措施是國家計劃機制，要求各國向理事機構(gòu)通報國家計劃，說明國家治理塑料污染及實現(xiàn)條約目標(biāo)的情況，而且草案的規(guī)定也缺乏履約問責(zé)機制，雖說要求建立委員會審查各締約方的國家計劃但同時有方案要求委員會“不應(yīng)施加懲罰或制裁”，需具有“非懲罰性”。

2.3 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度之爭

EPR具體包括了生產(chǎn)者應(yīng)對廢棄產(chǎn)品問題的源頭預(yù)防責(zé)任、產(chǎn)品環(huán)境信息披露責(zé)任和廢棄產(chǎn)品回收、處置與循環(huán)利用責(zé)任[12]。在條約中納入EPR制度，可以推動生產(chǎn)者優(yōu)化塑料產(chǎn)品設(shè)計，選擇更環(huán)保的材料和生產(chǎn)工藝，并加強對消費者的環(huán)境信息披露，提高大眾環(huán)保意識。如果由生產(chǎn)者承擔(dān)回收和再利用的責(zé)任，生產(chǎn)者也會主動降低產(chǎn)品對環(huán)境的影響。但EPR制度的范圍和實行力度如何，以及是否要強制建立，各國存在分歧。例如，在草案第二部分第七條中，有的方案提出應(yīng)強制性建設(shè)EPR制度，有的則要求鼓勵根據(jù)自身情況建立EPR制度。還有發(fā)達國家希望將EPR 制度涵蓋塑料產(chǎn)業(yè)，將更多責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給生產(chǎn)者;發(fā)展中國家則擔(dān)心這會增加企業(yè)成本，影響經(jīng)濟發(fā)展。

有研究指出EPR政策出臺后，對海洋塑料污染的影響并不大，該研究發(fā)現(xiàn)加拿大大不列顛哥倫比亞省實施的塑料包裝EPR政策，雖然提高了塑料包裝的回收率，但對海岸線的塑料包裝污染并未產(chǎn)生顯著影響[13]。雖然這項制度已有國家施行經(jīng)驗，但并非所有國家都有能力構(gòu)建完善的EPR 制度。中國當(dāng)前只是在電器、電子、汽車、鉛蓄電池和包裝物等產(chǎn)品中實施EPR 制度。對于更多的發(fā)展中國家而言，當(dāng)前欠缺塑料回收基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)從業(yè)人員，對于這些國家而言，建立EPR 制度所需花費對于自身來說是個負(fù)擔(dān)。因此，在引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸原則時，首先需要以科學(xué)為基礎(chǔ)，其次需要平衡發(fā)達國家和發(fā)展中國家的立場。

2.4 向發(fā)展中國家提供必要的技術(shù)和財政支持之爭

資金機制一直是各項環(huán)境條約談判的重點內(nèi)容，其目的在于幫助各國實現(xiàn)條約目的，激勵和幫助發(fā)展中國家履行條約義務(wù)。從INC-1開始，資金問題就是討論最多的問題之一，而資金問題涉及為發(fā)展中國家提供援助來幫助其更好地履行條約義務(wù)的問題。以此延伸出資金的來源、分配、執(zhí)行等問題，將是談判的重點議題之一。但是從海洋塑料污染治理涉及塑料的全產(chǎn)業(yè)鏈來看，發(fā)展中國家缺乏必要的技術(shù)和財政支持來完善相關(guān)廢物處理基礎(chǔ)設(shè)施，還需要資金支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)人員的轉(zhuǎn)型、培訓(xùn)等事項，許多部門都需要資金支持以落實條約的規(guī)定。因此，發(fā)展中國家能否獲得技術(shù)和財政上的支持將直接影響條約目標(biāo)的實現(xiàn)。

發(fā)展中國家自然會要求相關(guān)的資金安排傾向自身，而發(fā)達國家則對此有較大的意見。發(fā)展中國家認(rèn)為海洋塑料污染問題發(fā)達國家應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任，發(fā)達國家將自身的塑料廢物出口給發(fā)展中國家，還比發(fā)展中國家更早發(fā)展塑料工業(yè)，已經(jīng)有較為完善的產(chǎn)業(yè)制度。因此，發(fā)達國家需要支持發(fā)展中國家建立廢物處理和回收利用設(shè)施，并協(xié)助相關(guān)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，這需要技術(shù)和資金的雙重支持。發(fā)展中國家將要求在新條約中納入較多對自身有利的技術(shù)和資金轉(zhuǎn)移條款。而發(fā)達國家則擔(dān)心這會導(dǎo)致自身承擔(dān)不成比例的責(zé)任。在草案第三部分第一條“供資”中有著眾多方案，例如要求發(fā)達國家締約方增加支持以促進發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家履約，還有設(shè)立一個可預(yù)測、充足和及時的資金資源機制以支持發(fā)展中國家締約方，以及提供資金支付結(jié)束塑料污染的費用類型等內(nèi)容。上述各類方案足以體現(xiàn)發(fā)達國家和發(fā)展中國家在該問題上的爭鋒，而如何通過談判和妥協(xié)達成平衡方案將是一個重點問題。

2.5 與現(xiàn)有國際法律體系協(xié)調(diào)之爭

第5/14號決議中談及《塑料條約》需與現(xiàn)有的國際法律體系相協(xié)調(diào)，因此要考慮如何填補新條約與現(xiàn)有的多邊環(huán)境協(xié)定之間的治理差距，以及如何避免重復(fù)立法。關(guān)于對塑料的化學(xué)物質(zhì)管控，可能會涉及現(xiàn)有的國際機制銜接，例如在塑料化學(xué)品管理方面，現(xiàn)有“國際化學(xué)品三公約”等公約或多或少涉及到，新條約需明確如何與這些機制銜接配合。還有塑料貿(mào)易問題，除了《巴塞爾公約》對此進行規(guī)制，未來也將受到新條約的管轄，那么如何處理各國未來的塑料貿(mào)易公平問題？ 如何實現(xiàn)新舊法律有效銜接、合理分工，是需要各國在制定新條約時，充分考慮現(xiàn)有法律基礎(chǔ)，使新條約成為現(xiàn)有框架的有益補充而非重復(fù)。否則《塑料條約》將存在加劇國際海洋塑料污染治理體系碎片化的風(fēng)險。

草案中與現(xiàn)有制度的銜接體現(xiàn)在部分條文中直接引用相關(guān)公約的內(nèi)容，在引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物這一部分，草案案文方案2中直接要求不允許《斯德哥爾摩公約》附件所確定的污染物在塑料中適用;或是部分條文改編自相關(guān)公約，在締約方提出要求后可以享受的豁免這部分的備選方案中的注釋中就說明改編自《關(guān)于汞的水俁公約》;還有部分條文要求酌情考慮到相關(guān)公約的內(nèi)容，在提及塑料廢物的越境轉(zhuǎn)移部分，要求理事機構(gòu)同時酌情考慮到其他多邊環(huán)境協(xié)定（特別是《巴塞爾公約》）下的相關(guān)安排。上述草案內(nèi)容中的“考慮”存在著模糊性，并且當(dāng)前草案缺乏具有可操作的跨部門協(xié)調(diào)機制。規(guī)定話語的模糊性意味著相關(guān)規(guī)則有可能適用，也有可能不適用，這并不利于條約的執(zhí)行。

3 對中國的影響與應(yīng)對

3.1 《塑料條約》對中國的影響

新的條約形成，對中國而言，既是機遇也是挑戰(zhàn)。《塑料條約》形成，將有助于推動中國塑料污染治理法律體系的完善，并且治理塑料污染也符合中國“雙碳”戰(zhàn)略，有助于推動中國生態(tài)文明建設(shè)和綠色經(jīng)濟的發(fā)展。所以治理塑料污染不單是履行國際條約規(guī)定的義務(wù)，也是中國自身發(fā)展所需。

中國已積極地投入談判中，認(rèn)為條約所包含的控制措施和自愿辦法應(yīng)明確治理塑料污染是多途徑的，全球性的環(huán)境問題有賴于各國的合作，應(yīng)在共同目標(biāo)的指引下強化各國主動性和自主性[14]，并希望《塑料條約》應(yīng)平衡好管控塑料污染和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，聚焦易向環(huán)境泄漏的塑料制品和易向環(huán)境泄露的環(huán)節(jié)，針對不同種類塑料制品采取分類管控措施，并堅持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。中國同時認(rèn)為發(fā)達國家應(yīng)該在解決本國塑料污染問題的同時，加強對發(fā)展中國家的支持。最后認(rèn)為《塑料條約》的成效評估和遵約機制應(yīng)依不同國家的情況，體現(xiàn)出靈活性，并且應(yīng)具有非對抗性、促進性和非懲罰性的特點。中國對于《塑料條約》談判始終站在發(fā)展中國家的角度，在涉及條約的幾個問題上都提出要照顧到發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家。

《塑料條約》或許將強調(diào)依據(jù)不同國家的實際情況，采取不同的治理措施，這將有助于中國自主決定治理步驟。并且展示塑料污染治理成效，也有助于提升中國的國際形象，推動國際治理能力的發(fā)展。但同時，也將面臨許多挑戰(zhàn)：一是有研究表明85%的流入海洋中的塑料來自10條河流，而中國的長江和珠江是全世界向海洋輸送塑料垃圾量最多的河流[15]。這說明中國在海洋塑料污染治理方面承擔(dān)著重要的責(zé)任，中國需要采取有效措施來減少塑料廢物的產(chǎn)生和排放;二是中國作為最大的發(fā)展中國家，也是世界第二大經(jīng)濟體，在討論能力建設(shè)、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓時要求發(fā)達國家承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，但廣大的發(fā)展中國家和發(fā)達國家仍有可能期望或要求中國提供援助，并對中國享受發(fā)展中國家地位的做法給予壓力;三是當(dāng)前中國塑料污染法律制度建設(shè)無法滿足條約對塑料的整個生命周期進行管控的要求。中國通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）《城市生活垃圾管理辦法》等法律對塑料的源頭、流通與處理3個環(huán)節(jié)有所規(guī)制，但存在立法指導(dǎo)思想功能缺位、專門立法缺失、部分制度可執(zhí)行性不強、主管部門職權(quán)劃分不清等問題阻礙塑料污染治理[16]。

3.2 中國的應(yīng)對建議

針對《塑料條約》談判進程的艱難，各國存在較大的意見分歧，以及未來條約通過后中國如何進行應(yīng)對，本研究認(rèn)為中國可以采取以下措施，推進《塑料條約》談判進程的同時，也滿足自身的發(fā)展需求。

3.2.1 堅持海洋命運共同體理念，兼顧自身發(fā)展利益

當(dāng)前針對草案的內(nèi)容，各方存在著明顯意見分歧，在第三次政府間談判委員會（INC-3）上部分國家就明確對初版“零草案”文本提出反對意見，認(rèn)為其并沒有反映該國的立場，忽視了塑料對世界經(jīng)濟的作用，而且預(yù)先設(shè)定了“談判的方向”，已超出第5/14號決議的授權(quán)[17]。海洋命運共同體理念既有利于國際社會共同應(yīng)對全球海洋生態(tài)環(huán)境危機，更有助于建立公平、合理的海洋治理秩序[18]，對化解當(dāng)前政府間談判分歧有重要價值。中國除應(yīng)積極參與談判，還應(yīng)該以海洋命運共同體理念指引談判方向，為世界提供中國治理塑料垃圾的方案和智慧。

2023年11月15日，中美兩國發(fā)表《關(guān)于加強合作應(yīng)對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》第十五條提到中美兩國決心終結(jié)塑料污染并將與各方一道制訂一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環(huán)境塑料污染）國際文書[19]，這使得很多國家對中國發(fā)揮的作用抱有期待。與此同時，中國應(yīng)當(dāng)兼顧自身發(fā)展所需的政治利益和經(jīng)濟利益，中國作為發(fā)展中國家，對于塑料產(chǎn)業(yè)仍有較大的發(fā)展需求，且相關(guān)治理機制仍有待完善，這意味著在談判中支持發(fā)展中國家將使中國收獲更多。但也要認(rèn)識到中國相較于其他發(fā)展中國家，在塑料污染治理上具有較強的能力。中國應(yīng)當(dāng)基于自身情況，彰顯負(fù)責(zé)任大國擔(dān)當(dāng)，幫助其他發(fā)展中國家構(gòu)建塑料污染治理體系。

3.2.2 加強科學(xué)研究，拓寬發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家資金支持來源

科技和資金支持是治理塑料污染的核心部分，中國應(yīng)加大科技和資金投入力度，在實現(xiàn)自身發(fā)展需求的同時，也為國際談判提供助力。當(dāng)前對海洋塑料污染的危害已有認(rèn)知，但對于塑料替代品研究、海洋微塑料對人類健康造成的影響、塑料回收成本等仍然有待進一步研究。并且當(dāng)前對于塑料全生命周期的管控范圍、對于化學(xué)品和聚合物的限制、EPR制度等談判爭議都需要科學(xué)依據(jù)。中國在科學(xué)研究方面，應(yīng)將海洋塑料污染納入海洋強國建設(shè)的總體規(guī)劃之中，實現(xiàn)自主創(chuàng)新與國際合作的有機融合[20]。在國內(nèi)提升塑料廢物監(jiān)測、分析和評估水平，加強塑料全生命周期管控技術(shù)研究;在國際上可以聯(lián)合周邊國家對西太平洋區(qū)域的海洋塑料污染進行科學(xué)研究，增強海洋塑料污染的認(rèn)知。

在資金支持方面，中國可以在已有的“中國-東盟海上合作基金”和“中印尼海上合作基金”中籌措專款，資助海洋塑料污染防治的項目[20]。除了《塑料條約》目前所探討的資金支持類型，中國可以借助現(xiàn)有的國際合作項目拓寬發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家接收資金支持的途徑。還有中國可以通過全球環(huán)境基金（GlobalEnvironmentFacility，GEF）進行捐款，中國既是GEF的受援國，也是少數(shù)對GEF捐款的發(fā)展中國家之一，通過多種途徑向部分發(fā)展中國家或最不發(fā)達國家提供資金支持提升其塑料污染治理能力，有助于緩和目前談判進展中對于財政支持之爭。

3.2.3 完善國內(nèi)塑料污染治理和監(jiān)管制度

在條約談判的過程中，中國就應(yīng)該為履行相應(yīng)的國際義務(wù)做準(zhǔn)備。條約部分機制是國際社會所認(rèn)可的，雖然在細(xì)節(jié)上需加以斟酌，但大體上是確定的。中國需要積極構(gòu)建和完善自身的履約能力，確保在《塑料條約》生效后能夠有效且全面地履行相應(yīng)的國際義務(wù)。可以提前構(gòu)建國內(nèi)塑料污染治理和監(jiān)管體系，推進國內(nèi)法律法規(guī)建設(shè)，除了可以開展塑料污染防治專門立法，還應(yīng)當(dāng)逐步完善如生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等與塑料污染防治相關(guān)的法律制度。

中國在2016年發(fā)布的《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》提到在電器電子產(chǎn)品、汽車產(chǎn)品、鉛酸蓄電池、飲料紙基復(fù)合包裝等領(lǐng)域?qū)嵭猩a(chǎn)者責(zé)任延伸制度，在2020年修訂的《固廢法》中第六十六條就規(guī)定“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，但當(dāng)前法律規(guī)定并不包含塑料產(chǎn)品領(lǐng)域。中國2021年發(fā)布了《汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸試點實施方案》①，說明中國已取得相當(dāng)施行經(jīng)驗。因此，可以探討擴大試點產(chǎn)業(yè)范圍，將部分塑料產(chǎn)業(yè)納入試點工作，為后續(xù)制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

還有中國可以通過建立中央與地方綜合監(jiān)督制度，使相關(guān)法律制度得到有效執(zhí)行，以滿足《塑料條約》對塑料的整個生命周期進行管控的要求。《塑料條約》要求提交國家履約報告并進行審查，良好的履約要求中央政府對于自身塑料污染治理成效有著全面而準(zhǔn)確的評估，而綜合監(jiān)督制度是倒逼主管部門細(xì)化職責(zé)劃分，避免地方環(huán)境治理弄虛作假，促進制度良好運行的有效路徑[16]。綜合監(jiān)督制度不僅有助于中央政府獲取可靠的塑料污染治理數(shù)據(jù)以完成履約報告，而且也能提高國內(nèi)塑料污染治理政策的執(zhí)行效率。

4 結(jié)語

國際海洋塑料污染治理體系是以《聯(lián)合國海洋法公約》《國際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》《巴塞爾公約》等公約為骨架，加以聯(lián)合國相關(guān)決議、《檀香山戰(zhàn)略》等軟法性文件為血肉組成。但這個體系的內(nèi)部卻是“各自為政”，無法對國際海洋塑料污染治理產(chǎn)生實際影響。塑料污染是國際社會重點關(guān)注的環(huán)境問題，當(dāng)前已經(jīng)取得了積極進展。國際社會也認(rèn)為有必要在治理塑料污染的方法上作出改變，所以各國在談判中應(yīng)加強溝通，努力達成共識。但同時，也要認(rèn)識到一個如此復(fù)雜的環(huán)境問題，不可能依靠一份國際條約就能夠解決的。在INC-1各國的發(fā)言中，也表明塑料污染治理是多途徑的，有賴于通過各種方式予以解決。總之，制定《塑料條約》可以說是治理塑料污染的一個里程碑，接下來應(yīng)該推動條約的談判工作，讓國際塑料污染治理真正進入到一個新的階段，向國際社會傳達出治理塑料污染的決心和推動綠色發(fā)展的信號。