河南省創新政策的結構特征：主題、主體與網絡圖譜

摘 要：【目的】為持續推動自主創新體系建設，河南省政府在“十三五”時期出臺了一系列促進創新發展的政策措施，對其進行分析能夠明晰創新政策制定的現狀，為后續改進提供參考。【方法】運用計量分析和社會網絡分析軟件，對河南省“十三五”期間發布的437件創新政策文本進行梳理，對政策的發文時間和數量、政策主題、發文主體等相關特征值進行描述，并繪制創新政策關鍵詞網絡圖譜、發文主體的合作網絡圖譜。【結果】河南省創新政策發文量與河南省創新發展需求基本協調，但存在發文主題廣泛、缺乏融會貫通、發文主體責任不明確及協同性有待增強等問題。【結論】河南省須加強創新政策內容整合、明確主體責任、加強發文主體合作，為持續推進創新發展提供政策力量。

關鍵詞：創新政策；政策文本；政策主題；發文主體；網絡圖譜

中圖分類號：G644" " "文獻標志碼：A" " "文章編號：1003-5168（2024）09-0147-06

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.09.031

The Structural Characteristics of Innovation Policies in Henan

Province： Themes， Subjects， and Network Graphs

DING Yunxia

（Yellow River Conservancy Technical Institute， Kaifeng" 475004，China）

Abstract： [Purposes] In order to continuously promote the construction of the independent innovation system， the Henan Provincial Government has introduced a series of policy measures to promote innovative development during the 13th Five Year Plan period， and analyzing them can clarify the current situation of innovation policy formulation and provide reference for subsequent improvement. [Methods] Using econometric analysis and social network analysis software， this study sorted out 437 innovation policy texts released during the 13th Five Year Plan period in Henan Province， described the relevant characteristic values of policy publication time and quantity， policy themes， and publication subjects， and drew a network map of innovation policy keywords and cooperation networks of publication subjects. [Findings] Research has found that the volume of innovation policy publications is basically coordinated with the demand for innovation and development in Henan Province， but there are problems such as publication themes， lacking integration， unclear responsibilities of publication subjects， and the need to enhance collaboration. [Conclusions] To provide policy support for continuous promotion of innovative development， Henan Province needs to strengthen the integration of innovation policy content， clarify the main responsibilities， and enhance the cooperation among the issuing entities.

Keywords： innovation policy; policy text; policy theme; publication subject; network map

0 引言

我國自實施創新驅動發展戰略以來，出臺了一系列宏觀層面的政策，為創新發展保駕護航。在“十三五”的開局之年，2016年5月，中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》，強調必須依靠創新驅動打造發展新引擎［1］。河南省在國家創新發展宏觀戰略的引領下，結合實際出臺了《關于貫徹落實lt;國家創新驅動發展戰略綱要gt;的實施意見》及其他相關配套政策文件，對河南省實施創新驅動發展戰略進行宏觀指導。近年來，河南省創新能力顯著增強，在全國的排名持續上升。然而，面對東部沿海地區的創新優勢，位于中部的河南省作為中原大省，壓力重重，任重道遠。因此，對河南省創新政策進行解讀和分析，以促進河南省實現跨越式創新發展，就有了現實需求。

本文以“十三五”時期河南省支持創新發展的政策文件群為研究對象，揭示河南省創新政策的重點走向，分析創新政策體系的政策主題、發文主體等在協同性方面可能存在的問題，對相關政策體系的優化與組合提出針對性政策建議，為河南省持續推進創新發展提供決策參考。

1 樣本選擇與篩選

1.1 樣本來源與選擇

本研究主要通過河南省人民政府、河南省科技廳、河南省財政廳、河南省工信廳等河南省省級政府機構網站，以“科技”“創新”“政策”作為關鍵詞，進行政策文件檢索。

根據相關報告顯示，在“十三五”末，河南省科技創新綜合指標在全國的排名達到歷史最高位次。綜合科技創新水平指數排名上升至第17位；創新能力綜合效用值由持續多年的第15位上升至第13位［2］。“十三五”期間已成為河南省創新發展氛圍最濃、速度最快、成效最大的五年。本研究是為今后一段時期河南省政府支持創新發展的政策體系構建提供政策建議和參考，因此，將文件檢索的時間跨度設定為2016—2020年。

1.2 樣本篩選

通過檢索得到的政策文件有570件之多，對所有文件進行整理、篩選和甄別，主要選取法律法規、規劃、意見、辦法、通知、公告等。領導人講話、信函和批示，各種工作總結、形勢分析報告和年度工作任務等不計入范圍［3］。最終得到437件適合本研究的政策文件，具體如表1所示。

2 河南省創新政策文獻計量分析

2.1 政策文本數量分析

河南省高度重視創新政策對科技進步與創新發展的巨大推動作用，一系列政策性文件的頒布，為“十三五”期間河南省創新發展提供了有力的制度保障，指導和推動了河南省創新工作不斷深入發展。通過梳理河南省“十三五”期間的創新政策文件，可以清晰地看出政策文件的數量分布情況（如表2所示）。

2016年是“十三五”規劃的開局年份，也是制定“十三五”規劃的關鍵時期。因此，這一時期的政策文件頒布數量較多。如《關于貫徹落實lt;國家創新驅動發展戰略綱要gt;的實施意見》等重量級政策的出臺，極大地推動了河南省創新活動的開展。另外，2016年開始正式啟動鄭洛新國家自主創新示范區建設，河南省委、省政府發布了《關于印發鄭洛新國家自主創新示范區建設實施方案的通知》等文件，也使得相關文件數量激增。

2.2 政策主題詞分析

通過關鍵詞提取，從437件創新政策文獻標題中累計提取關鍵詞54個，其中具備一定代表意義的前20個關鍵詞依次為“發展”“創新”“科技”“管理”“企業”“產業”“技術”“建設”“計劃”“專項”“示范”“經濟”“資金”“服務”“項目”“創業”“教育”“改革”“重大”“制造”。這些關鍵詞圍繞創新發展的核心內容，為創新發展提供持續性的政策支持。

對上述高頻關鍵詞進行數據處理生成共現矩陣，將矩陣文件導入UCINET軟件，用其中的NetDraw軟件繪制得到河南省創新政策的關鍵詞網絡圖譜，如圖1所示。從圖1中可以看出，處于網絡圖譜中心位置的關鍵詞有“發展”“創新”“科技”“管理”“技術”等，表明這些關鍵詞是河南省創新政策的核心內容。也有一些零散的關鍵詞，如“教育”“經濟”“制造”等處于網絡圖譜的邊緣位置。有些主題詞雖然沒有出現在前20位，卻是新興的關鍵詞，如“自主創新示范區”“大數據”和“智能制造”等，代表未來創新發展的政策方向。

通過關鍵詞網絡圖譜及政策文本的標題可以看出，河南省創新政策所涉及的內容主題廣泛，主要分為自主創新示范區建設、產業集聚區建設、創新創業、高新技術產業發展、教育發展與人力資源培養、專項資金、高質量發展、轉型升級與供給側改革。

3 河南省創新政策發文主體分析

3.1 河南省創新政策主體構成

從437項創新政策的發文主體來看，河南省在2016—2020年“十三五”時期參與創新政策制定的主體有51個。河南省支持創新發展的政策文件由多個分屬不同級別的部門發布，且存在多部門聯合發布的情況，其制定和頒布機構明顯呈現“重點集中、機構多樣”的發文主體特點。在437件政策文本中，由單一機構發文的多達328件，由兩個及以上機構聯合發文的有109件。單獨發文的部門以河南省人民政府、河南省人民政府辦公廳為主，聯合發文的部門則以河南省財政廳和河南省科技廳為主。這一數據表明，河南省創新發展政策的制定和頒布主體既涉及廣泛、機構龐雜，又明顯相對集中、層次分明。

3.2 河南省創新政策發文主體的描述性分析

3.2.1 單獨發文的政策主體分析。從表3可以看出，河南省創新政策的發文單位中單獨發文的主體多達11個，單獨發文328件，占政策總數的約75.06%。由河南省人民政府單獨頒布的政策有71件，約占總數的16.25%。河南省政府辦公廳、省政府組成部門（如省發改委、省科技廳、省財政廳、省教育廳、省工信廳、省人社廳等）獨自發文221件，占比約為50.57%。其中河南省人民政府辦公廳單獨發文114件，占比最高，約為26.09%。河南省教育廳、河南省科技廳、河南省發改委等也是主要的發文主體，其中，河南省教育廳單獨發文26件，占比為5.95%。河南省政府組成部門下屬辦公室及其他政策主體單獨發文33件，約占總數的7.55%。其中，河南省工信廳辦公室單獨發文26件，約占總數的5.95%。

3.2.2 聯合發文的政策主體。由表4、表5可以發現，河南省省級層面由2個及2個以上部門聯合發布的創新政策文件數共有109件，占政策總數的24.94%。在聯合發文的主體中，參與發文次數最多的是河南省財政廳（79次），

所占比例為18.08%。說明財政廳在創新政策的制定中與其他部門的合作最為緊密，為各部門創新政策的執行提供了強有力的財政支持。其次是河南省科技廳（74次），所占比例為16.93%。另外，河南省工信廳（25次）、河南省發改委（24次）、河南省教育廳（17次）、河南省人社廳（12次）等部門與其他部門也有較多的合作，所占比例分別為5.72%、5.49%、3.89%和2.75%。其中，河南省財政廳與河南省科技廳、河南省工信廳共同參與制定的政策分別為31件和7件，說明上述3個部門在聯合發文主體中的合作關系最為緊密。另外，河南省財政廳和河南省科技廳無論是在單獨制定創新政策還是聯合參與方面，都是主要的政策制定部門，有著高頻、平穩的政策數量輸出。

在51個發文機構中，參與聯合發文的機構有48個，只有12個機構（占比23.53%）作為牽頭部門發文。由此可以看出，雖然河南省創新發展政策制定涉及的機構數目眾多，但在創新發展政策文件制定過程中，實質性、持續性參與的核心發文機構并不多。

3.3 河南省創新政策發文主體協同性分析

根據聯合發文的情況對發文主體之間的協同關系進行分析，建立發文主體關聯矩陣。將矩陣文件導入UCINET軟件，用其中的NetDraw軟件進行社會網絡分析，繪制出河南省創新政策發文主體合作網絡圖譜（如圖2所示）。可以看出，發文主體間的整體聯系不夠緊密，絕大部分主體間的聯系呈現疏松狀態。

從圖2可以看出，處于政策網絡核心位置的部門有河南省財政廳、河南省科技廳、河南省發改委、河南省工信廳等，與其他部門有很多連接關系，是其他政策主體交流與聯系的重要紐帶和橋梁。另外，還有兩個獨立的線段和兩個獨立的節點處于圖中的邊緣位置，這些機構或部門與其他部門間缺乏聯系。

4 研究結論與建議

4.1 研究結論

河南省“十三五”期間，創新政策發文量共437件，年平均發文量為87項。從政策數量看， 2016年和2017年發文數量較多，特別是2017年數量激增明顯；2019年和2020年數量相對較少。這一發展特征與“十三五”的時間節點有很大關系，2016—2017年是“十三五”時期各項政策制定和出臺的重要年份，較多“十三五”規劃都是在這兩年制定的，如《關于印發河南省“十三五”信息化發展規劃的通知》等。2018年和2019年相對比較平穩。2020年是“十三五”的收官之年，各項政策措施的出臺也相對密集。但受新冠疫情的影響，很多政策是針對如何有效應對疫情和幫助企業復工復產的，創新政策相對較少。綜上可以看出，創新政策發文量與河南省創新發展需求和經濟社會發展基本協調。

4.2 建議

4.2.1 創新政策內容主題寬泛，需加強整合。通過主題詞和共詞分析發現，創新政策內容涉及的主題廣泛。創新政策內容關鍵詞主要分為8大類，分別為自主創新示范區建設、產業集聚區建設、創新創業、高新技術產業發展、教育發展與人力資源培養、專項資金、高質量發展、轉型升級與供給側改革。但這些創新政策內容亟待整合和融會貫通，以提升創新政策的整體效率和質量。否則會造成創新資源的損耗與浪費，并在一定程度上抑制政策資源系統性和整體性功能的發揮。

4.2.2 創新政策發文主體廣泛，需明確主體責任。就河南省創新政策的整體發文主體來看，共涉及51個發文主體，數量較多，這就造成了河南省創新政策呈現出“政出多門”的現象，容易造成政策資源的耗損，以及政策主體責任不明確的情況。應進一步明確省科技廳、省教育廳、省人社廳、省工信廳作為創新發展活動中最主要的執行促進機構的核心主體地位。值得注意的是，新時期新模式下，創新活動對信息技術的依賴增大，因此，工信廳在政策文件制定中的地位要逐步提升［4］。

4.2.3 創新政策發文主體聯系不緊密，需提高合作程度。河南省創新政策單獨發文占比較大，聯合發文數量整體占比較小。其中，兩部門聯合發文數量較多，而多部門聯合發文數量較少。通過繪制發文主體網絡合作圖譜可以看出，發文主體間總體聯系不緊密，發文主體間的合作程度有待提高。因此，應打破部門壁壘，加強主體部門間的溝通和聯系。增強科技、教育、工信等相關主體部門間的協同合作，以保證創新政策的科學性、有效性和協調性，避免政策資源的重疊和損耗，使得政策有效落實，從而最大限度地發揮創新政策資源的整體功效。

5 結語

未來，河南省將繼續推進創新共同體和創新生態圈建設，組建創新聯合體，建構協同創新耦合機制［5］；促進高新技術、“卡脖子”技術發展；繼續推動自主創新示范區、自貿區、產業集聚區、經濟技術開發區等的建設，加強示范引領和周邊輻射作用；加強數字化、智能化對創新發展和技術突破的賦能作用。為此，河南省今后一段時期，將繼續調整和優化促進創新發展的政策，加強政策主體合作，為持續推進創新發展提供政策力量。

參考文獻：

［1］ 中共中央、國務院. 國家創新驅動發展戰略綱要［EB/OL］. ［2016-05-19］（2023-12-03）. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5076961.htm.

［2］ 蔣洪杰.河南省科技創新綜合實力顯著提升［J］.河南科技，2021，40（3）：3.

［3］孔德意. 我國科普政策主體及其網絡特性研究：基于511項國家層面科普政策文本的分析［J］.科普研究，2018，13（1）： 5-14，55，104.

［4］ 襲著燕，遲考勛，楊阜城.區域科技創新政策設計理論框架構建：基于山東省文件（2000-2012）的文獻計量分析［J］. 科技進步與對策，2014，31（5）： 39-44.

［5］陳勁，陽鎮，朱子欽.“十四五”時期“卡脖子”技術的破解：識別框架、戰略轉向與突破路徑［J］.改革，2020，（12）：5-15.