印度農業支持水平及政策結構變動分析

摘要：農業支持政策能夠為保障糧食和重要農產品穩定安全供給奠定堅實基礎。文章以OECD農業政策評估系統為基礎，從絕對量、比重、結構等方面對印度農業支持政策的實施情況進行研究，對于優化調整我國的農業支持政策和完善重要農產品價格形成機制具有參照意義。研究發現：印度農業支持估計總量水平不高，且多數年份為負值，國內農業部門總體上處于負保護狀態，是世界上農業負保護最嚴重的國家之一。農業生產者支持估計主要集中在扭曲作用最強的市場價格支持和農業投入品補貼兩個維度，且負保護程度始終高居不下。農業一般服務支持估計始終為正值，且從總量和規模上呈現出穩定遞增的趨勢，對農產品貿易的扭曲程度較小。印度只有食糖、禽肉、羊肉、鷹嘴豆等幾類特定農產品的市場價格支持為正值，余下的特定農產品均為負保護。最后從明確農業支持政策目標、注重市場價格政策針對性有效性和優化一般服務支持結構角度提出了完善我國農業支持保護制度的對策建議。

關鍵詞：印度農業；農業支持政策；支持結構；OECD農業政策評估系統

一、引言

保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。黨的二十大報告指出，要完善農業支持保護制度。但是，當前我國農業面臨生產成本上升、比較利益下降、資源環境壓力加大[1]，以及外需減弱、俄烏危機、全球經濟運行的不確定不穩定性等突出問題。因此，亟需調整和完善國內農業支持政策，以便更好地應對農業發展新問題以及錯綜復雜的國際貿易環境[2]，為保障糧食安全和建設農業強國提供政策支撐。中印同為金磚國家和發展中大國，兩國在經濟社會發展和對外合作等多個領域有著諸多的相似性和共同的訴求。因此，研究分析印度的農業支持政策，可以吸取教訓、規避風險，對于調整和優化我國農業支持政策、加快建設農業強國進程具有一定的參照和借鑒意義。

二、印度農業概況及其農業支持政策架構

印度是世界上最具代表性的農業大國和人口大國之一，農業生產條件優越，農產品出口競爭力較強。為了在現有資源稟賦條件下保障農產品有效供給和增加農民收入，多年來印度政府一直采取支持和保護農業的政策。印度農業支持政策的核心目標是增加農業收入，其重點工程主要集中在灌溉和水土保護方面，農業科學技術是其關鍵領域[3]，現已形成了與農業和糧食直接相關的比較完整的政策支持體系。

（一）印度農業發展概況

印度是世界上最大的農業經濟體之一，土地肥沃，是世界上國土面積第七大國家和亞洲耕地面積第一大國家。2023年印度人口數量達到了14.2億人，已經超越中國成為世界第一人口大國。印度農業資源稟賦非常突出，現有耕地面積1.80億公頃，2020年農業用地面積占到全國土地面積的60.43%，耕地面積占到土地面積的52.61%（同期我國的指標分別為56.08%和12.68%），良好的土地資源為農業發展奠定了重要的物質基礎。印度農業生產主要以水稻、小麥、玉米、油料作物、甘蔗、茶葉、棉花和黃麻等農產品為主。2019年，印度的鷹嘴豆和木豆產量均位居世界首位，占世界總產量的比重分別為69.69%和74.91%；籽棉、小麥、水稻、扁豆、水果和蔬菜產量均位居世界第二位，占比分別為22.46%、14.00%、24.00%、20.81%、11.79%和11.68%。印度正在成為世界主要糧食和棉麻生產大國，農業國際競爭力不斷增強。

近年來，印度農業呈現快速發展的態勢，2010—2019年，農業年均增長率為3.2%，高于全世界2.18%的平均水平。2020年，印度農業增加值占GDP的比重為18.3%，農業部門為41.49%的勞動力提供了就業機會。隨著工業化進程的不斷加快，印度農村人口數量也呈不斷下降的趨勢，但仍有將近2/3的人口生活在農村地區，2021年印度農村人口占總人口的比重為64.61%。印度還是農產品凈出口國，在過去的20多年中，農業和糧食貿易總額不斷增加。2020年印度農業出口總額達到了333億美元，農業進口總額也達到了221億美元①。

（二）印度的農業支持政策框架體系

自20世紀60年代實施“綠色革命”以來，印度不斷加快改革進程，逐步形成了較為完整的農業支持政策體系。尤其是21世紀以來，印度政府大力推動第二次“綠色革命”，加大農業補貼力度，現代農業基礎設施和科技推廣系統網絡逐步建立[3]。目前，印度圍繞農業和糧食安全問題大體形成了以下幾類重要的支持政策體系：價格支持政策、生產要素投入補貼政策、政府一般性服務政策、金融支持政策和進出口調節政策等。

一是價格支持政策體系。簡單來說就是在作物播種前事先確定谷物、豆類、油料作物和經濟作物四大類共23種重要農產品的最低支持價格（Minimum Support Price， MSP），該種政策與我國的糧食最低收購價政策類似，然后由印度食品公司（FCI）以不低于最低支持價格收購（然而，價格支持計劃下的采購實際上主要針對小麥、大米和棉花等幾種農產品，且僅在少數幾個邦進行。但實際上公共部門通常只收購大米、小麥和豆類等幾種產品），再將收購的農產品存入中央儲備倉庫，納入庫存緩沖儲備，最后以低廉的價格通過定向公共分配體系向不同收入類型的家庭銷售糧食。價格支持政策將生產者的保護目標和消費者的福利目標進行了統籌考量，既保障了農民的種糧積極性和收入水平，又緩解了低收入消費者的營養和饑餓狀況。

二是農業生產要素投入補貼政策。為了使農民能夠以補貼價格獲得農業投入、降低農業生產成本、改善生產條件和提高農民生產積極性，印度自20世紀末開始，就對肥料、電力和灌溉等可變投入品進行價格補貼，進入21世紀以來補貼力度不斷加大，三項補貼總額由2000年的90.80億美元增加到2021年的344.34億美元，年均增幅達到了13.29%。其中，肥料補貼的力度最大，由2000年的30.21億美元增加到2021年的209.11億美元，其次為電力補貼和灌溉補貼，均有較大幅度的增長。此外，近年來在涉農短期貸款利息補貼、農作物保險補貼和國營農場貸款豁免等領域也有相當數量的補貼。

三是進出口調節政策。印度農產品貿易政策突出特點是按照不同農產品國內供需特點制定相應的貿易政策[4]。進口政策以關稅措施和非關稅壁壘為主，但農產品關稅稅率相對較高，非關稅壁壘主要包括數量限制、進口許可、對投入品和最終貨物的價格控制以及銷售限制等。農產品出口則一直通過出口限制的組合進行管理，如通過出口禁令、出口許可證要求、出口配額、出口稅收、最低出口價格和國家貿易要求等手段來管理、限制其敏感農產品的出口。

四是通過商業銀行、合作銀行和地區銀行等金融機構為農戶提供信貸支持和保險支持的金融支持政策，如涉農短期貸款利息補貼、農作物保險補貼、國營農場貸款豁免等。

五是政府一般性服務政策，包括農業科研、推廣、糧食安全和檢疫、生產者組織等領域。

三、OECD農業支持指標的政策含義及其體系分類

OECD開發的有關農業支持水平測度與評估方法包括生產者支持估計（PSE）、消費者支持估計（CSE）②、一般服務支持估計（GSSE）和支持估計總量（TSE）等政策指標體系。該指標體系涵蓋了所有國內及邊境農業支持政策，更能全面反映一國的農業支持情況，不僅體現了國內支持政策和貿易政策的互聯性，而且能夠很好地為政策分析服務[5]。

（一）生產者支持估計（PSE）和生產者支持估計相對值（%PSE）

生產者支持估計（producer support estimate， PSE）是一種以農戶銷售價格（產地價格）測算、由農業支持政策措施產生、每年從消費者和納稅人那里轉移到農業生產者手中的凈現金轉移額（貨幣總值）的指標，且無須考慮政策的性質、目標以及對農業生產和農民收入的影響。PSE衡量實施農業支持保護政策對農業生產者的補貼支持水平[6]，主要包括基于產品產出的支持（市場價格支持MPS和基于產出的支付PO）（CO）、基于投入品使用的支付（PI）、與產量掛鉤的基于現期種植面積/牲畜頭數/經營收益/所得收入的支付（PC）、與產量掛鉤的基于非現期種植面積/牲畜頭數/經營收益/所得收入的支付（PHR）、與產量脫鉤的基于非現期種植面積/牲畜頭數/經營收益/所得收入的支付（PHNR）、基于非產品標準的支付（PN）以及雜項支付（PM）共計7個主要類別。

生產者支持估計相對值（PSE百分比），亦稱“農業補貼率”，是PSE占農業（農場）總收入（或叫農業總的毛收入total gross farm receipts）的比例，總收入包括總產量價值（以農戶銷售價格計算）和預算支持。%PSE是用于測度對農業生產者的支持補貼水平的指標，反映農業總收入中來自農業政策支持作用的份額，可以更好地體現出農業支持政策對農戶收入的貢獻程度。

（二）一般服務支持估計（GSSE） 和一般性服務支持估計相對值（%GSSE）

一般服務支持估計（the General Services Support Estimate， GSSE）是由實施農業支持政策而產生的，轉移給所有一般性農業服務的年度貨幣總值的指標，且無須考慮這些政策的性質、目標以及對農業生產、收入或農產品消費的影響。這些支付提供給農業部門，不面對單個農民或特定農產品，而是用于符合條件的私人或公共一般性服務，通常衡量的是國家對集體農業發展的投入程度，或者是衡量政府財政對于整個農業部門的補貼支持水平[6]。與PSE的轉移支付不同，上述轉移支付并不是直接由單個生產者或消費者獲得。雖然它們可能影響農產品的生產和消費，但并不直接影響農場收入或消費支出。

由于一般服務支持政策有利于夯實一國農業發展基礎、保護農業生態環境、提高農業生產效率、增強農業國際競爭力，但同時又不會造成農業生產與農產品市場扭曲，因此受到世界各國的廣泛關注和使用。一般服務支持估計包括農業知識與創新、檢驗與控制、基礎設施的開發與維護、市場營銷和推廣、公共儲備的費用以及其他各種不能計入上述類別的雜項[7]共6大類。

一般性服務支持估計相對值（GSSE百分比）是指提供給農業的一般性服務支持占支持估計總量（TSE）的百分比，一般用來測度農業支持政策對農產品市場的干預程度或扭曲作用，比值越高，說明農業支持政策對農產品市場的干預程度越低。

（三）支持估計總量（TSE）和支持估計總量相對值（%TSE）

農業支持估計總量（total support estimate，TSE）是由實施農業支持政策而產生的，納稅人和消費者每年向農業部門提供的所有轉移支付的貨幣總值（和預算收入有關的凈額）的指標，且無需考慮這些政策的目標以及對農業生產、收入或農產品消費的影響。TSE衡量實施各類支持保護政策對農業部門的所有支持量[6]，為向農業生產者的轉移、一般服務支出以及納稅人向消費者的直接預算轉移三者之和，即

TSE=PSE+GSSE+TCT（其中，TCT為納稅人對消費者的轉移支付）

TSE百分比也稱“農業總支持率”，用農業支持總量占國內生產總值（GDP）的比例表示，%TSE值越高表示該國的國內收入用于支持農業的開支越大。

四、印度農業支持政策水平及其產品結構分析③

進入21世紀以來，印度不斷調整農業政策，積極利用財政金融和各類組織資源大力支持農業發展，特別是2004年第二次“綠色革命”以來，用于發展農業的財政預算、補貼額度都在不斷增加。但是政策目標過于強調經濟利益而忽略了社會影響，故而農業支持政策效果也喜憂參半。本部分基于OECD農業政策評估系統，從絕對量、比重、結構等方面對印度農業支持政策進行研究，不僅有利于更加客觀地分析其農業政策的實施情況和農業政策發展趨勢，也有利于優化和調整我國的農業支持政策。特別地，對小麥、玉米、稻谷等單項農產品支持政策的研究，更有利于我國完善重要農產品價格形成機制和糧食安全保障體系。

（一）印度農業生產者支持估計（PSE）總量（強度）與結構

生產者支持估計（PSE）作為OECD農業支持水平的核心指標，測定的是所有影響農業生產者收益的綜合支持水平。

1. 農業生產者支持估計（PSE）總量（強度）分析

OECD的PSE數據庫顯示④，自2001年以來，僅有阿根廷、印度和越南三個新興經濟體國家的農業生產者支持估計始終為負值，其中印度的負保護程度最高且波動顯著，說明政府一直在通過隱性稅收的方式抽取農業生產者的資源，堪稱是世界上農業生產者支持水平最低的國家。

如表1所示，從總量上看，2000—2021年間，印度的PSE僅在基期2000年時是正值，為21.72億美元，相當于對農業生產者提供了正保護，余下年份呈波動式下降，2013年達到了最低點的-1 002.72億美元，此后個別年份有上升的趨勢，并在2021年達到了-412.31億美元，但是始終為負值，無法對農業生產者提供有效的正保護。

從生產者支持估計占農業總收入的比例%PSE來看，與PSE的波動特征十分相似，2013年的最低值為-25.97%，%PSE平均值為-10.97%，低于巴西、俄羅斯、中國、南非等金磚國家的水平，也遠低于OECD國家的平均水平，說明農業生產者的收入中源于政府支持的比例較低，更多的是來自非政策支持措施的市場機制，相當于對農業進行隱性收稅。

2. 農業生產者支持估計（PSE）結構分析

從農業生產者支持結構上看，PSE可以分為兩類：一是通過國內外市場價格差而引發的市場價格支持，即市場價格支持MPS⑤。MPS是以當年國內生產者價格與當年邊境參考價格為基礎進行測度，在一定程度上反映了年度的實際綜合支持水平[2]。二是政府依照相關標準和條件如通過投入品補貼等方式直接給予農民的直接財政轉移支付（PSE減去MPS）。作為PSE的重要組成部分，直接補貼來自政府的財政預算資金，比價格支持政策（受國內外價格波動和邊境措施調整等影響大）更能有效反映出政府對農業生產者的實際支持程度[6]。

如圖1所示，印度的MPS對農業生產者的支持始終為負向，尤其以2011年和2013年的負保護程度最高，分別為-1 276.43億美元和-1 261.47億美元。從絕對比重上看，MPS是PSE的1.7倍左右，2017年甚至超過了3倍。相比而言，作為正向保護的財政轉移支付（直接補貼）在絕對數額上要遠低于MPS，即便是最高年份的2021年，也僅有536.92億美元。兩者相抵消之后，對農業生產者的負保護程度始終高居不下。

進一步分析PSE結構當中的直接補貼方式，又可以分為掛鉤補貼與脫鉤補貼兩種方式。掛鉤補貼主要是對農產品產量、農業生產資料投入補貼、A/An/R/I（即種植面積/牲畜數量/經營收益/所得收入）等的直接補貼，余下的則為脫鉤的直接補貼。

表2中數據顯示，印度的直接補貼主要以基于產出支付（PO）和基于投入使用支持（PI）的掛鉤補貼為主，還有少量脫鉤補貼（PHNR）和雜項補貼（PM）。具體來說，基于產出的支付從2018年才開始實施，由5 384萬美元增加到2020年6.44億美元，但隨后2021年又下降到了3.07億美元；而基于投入使用的支持則數額較大占比較高，從2000年的92.30億美元增加到了2021年的437.39億美元。生產投入補貼是印度主要的農業支持政策之一，基于投入品使用的支付，主要集中在灌溉補貼、電力補貼和肥料補貼等重點可變投入領域。在通過市場干預、價格政策等措施都為負保護的前提下，這種基于投入品使用支付的掛鉤補貼構成了印度農業支持政策的重要組成部分；脫鉤補貼也是從2018年才開始實施，但是自2019年新冠疫情發生以來，印度增加了脫鉤補貼以及雜項支付補貼力度，旨在增加農民收入和維持市場價格的穩定，2021年脫鉤補貼和雜項支付分別達到了91.07億美元和5.39億美元。

但是也應該看到，政府對農業生產投入進行高額補貼，不僅會擠占農業公共投資的空間，而且也造成了肥料、電力、土壤和地下水等生產要素的過度利用與開采，超過了資源與環境的承載力，導致土壤板結、鹽堿化以及區域地下水漏斗等農業生產不可持續問題頻發。

（二）印度農業一般服務支持估計（GSSE）總量（強度）與結構

農業一般服務支持估計（GSSE）是政府提供給農業部門用于社會一般性支持服務方面的支持，可以為農業部門發展創造有利環境，使其更具生產效率和可持續性。

1. 農業一般服務支持估計（GSSE）總量（強度）分析

總量上看，2000—2021年間，印度所有的農業一般服務支持估計均為正值，除個別年份略有下降外，從總量和規模上看，印度農業的一般服務支持估計呈現出穩定遞增的趨勢，且增長幅度較大，這也是印度政府試圖通過增加公共服務等顯性支出來加大農業支持力度的思路體現（見圖2）。GSSE總量從2000的31.64億美元增加到2021年的184.99億美元，增長幅度達到了484.67%。由于印度所有年份的GSSE均為正值且總量不斷增加，說明了其對國內農產品的生產和消費的個體決策的影響程度較低，對農產品貿易的扭曲程度較小。由于有相當年份的農業支持估計總量和生產者支持估計為負值，故而一般性服務支持估計相對值（GSSE%）的變動缺乏規律性，甚至不少年份為負值。不過從GSSE%的絕對值上看，占比始終較高，如，最高年份2018年達到了2 015.13%，最低年份2013年也達到了16.45%，2000—2021年間GSSE%絕對量的平均值達到了208.68%，可見印度對農業一般服務支持的重視程度相當之高。

2. 農業一般服務支持估計（GSSE）結構分析⑥

一是對基礎設施開發和維護的投資是印度支持農業發展的重要手段。加強農村基礎設施建設，既有利于提高農業綜合生產能力，又可以夯實農業生產安全根基。多年來，印度政府在完善農業灌溉、農村路網、農村電力等農業農村基礎設施建設方面，付出了較大的努力。印度政府先后投入大量資金，對運河和水壩等水文基礎設施進行大規模改造和修建，并對水資源進行全面管理，以加強農業用地的水土保持和用水效率。表3中數據顯示，印度基礎設施開發與維護中用于水文基礎設施建設的投入資金由2000年的17.71億美元增加到2021年的158.03億美元，同期占農業一般服務支持估計的比重也由55.96%上升到85.43%。不僅如此，印度政府還從2005—2006財政年度開始實施國家微型灌溉計劃（National Mission on Micro-Irrigation），該計劃由政府提供約50%的資金支持。微型灌溉系統可以比常規抽水漫灌式灌溉方法節省將近一半的水資源，大大提高了雨養區保護性灌溉水源的用水效率，增加了農用地的灌溉面積，節約了勞動投入。此外，用于倉儲、營銷和其他有形的基礎設施開發與維護的投入資金也從2010年開始有所增加。

二是農業知識和創新也是印度支持農業發展的關鍵選項。構建農業科技創新體系可以為農業生產提供裝備支撐。強化農業科技創新也是自獨立以來印度農業支持政策的關鍵領域。印度有較為全面而完善的由政府資助的農業研究委員會（Indian Council of Agricultural Research， ICAR）、研究中心和邦立農業大學等農業科研系統。印度農業研究委員會是協調、指導和管理全國農業（包括園藝、漁業和動物科學）科研、推廣和教育的最高機構。委員會在全國下設101個研究中心和71所農業大學，是世界上最大的國家級農業科研系統之一。表3（續）中數據顯示，印度用于農業知識與創新的投入資金由2000年的3.83億美元增加到2021年的11.88億美元，但是同期占農業一般服務支持估計的比重則由12.1%下降到6.42%，即農業知識與創新的投入增速低于一般服務支持估計的增速。

三是用于保障糧食安全的公共儲備成本支出也是印度農業一般服務支持的重要組成部分。印度為了應對自然災害、戰爭等不確定性因素所導致的糧食減產、供給短缺及價格波動，建立了糧食儲備制度，主要由食物和公共分配局（Department of Food amp; Public Distribution）（類似我國的國家糧食和物資儲備局）的中央儲備池（類似于我國的國家糧食儲備庫），每個季度制定一次糧食緩沖庫存標準。近年來，中央儲備池的糧食總庫存始終高于標準庫存。統計顯示，2022年1月1日總庫存達到5 540萬噸，約是該季度標準庫存的2.59倍，超出標準庫存近3 400萬噸。但是，大量糧食庫存積壓以及倉儲基礎設施建設所帶來的財政壓力也較大，2021年運維成本為9.57億美元，部分年份甚至超過了16億美元，糧食安全保障體系運轉成本高、效率低以及補貼分配的公平性問題始終沒有徹底解決。

此外，農產品檢驗檢疫與病蟲害防控、農產品營銷和推廣以及雜項支出，年際間波動幅度較大，但總量上相對偏低。

（三）印度農業支持估計總量（TSE）與結構

農業支持估計總量（TSE）是農業生產者每年從納稅人和農產品消費者那里得到的全部轉移支付。從總量和結構上進行考察，能夠更加直觀地判斷財政支農的壓力和特征。

1. 農業支持估計總量（TSE）分析

如圖3所示，自2000年以來，印度農業的總體支持水平不高，既低于其他金磚國家也低于OECD國家的平均水平，不間斷波動無明確規律可循，且多數年份為負值，國內農業部門總體上處于負保護狀態，這是由于印度工業不發達，目前還處在由農業為工業發展提供積累的特殊階段所決定的。僅在2000—2003年（最高不超過90億美元）、2015—2017年（最高不超過250億美元）和2019—2021年（最高不超過500億美元）共計10個年份為正值，2020年為總體支持水平最高的年份，達到了490.44億美元。進一步考察農業支持估計總量相對值（%TSE）也稱“農業總支持率”的變化，即TSE占GDP的比重情況。與TSE變化趨勢類似，當TSE為負值的年份，%TSE也同樣為負值，即2004—2014年和2018年共計12個年份，整個樣本期內%TSE的平均值為-0.58%。在農業實施正保護的年份，%TSE的最高值出現在2020年，達到了1.85%。另有數據表明，與其他新興經濟體相比，印度的%TSE波動幅度僅次于越南，平均值也僅高于阿根廷和越南兩國，不僅低于同期OECD平均水平，更大幅度低于世界農業高保護國家，可見，印度用于農業支持的財力非常有限。

2. 農業支持估計總量（TSE）的結構分析

若從TSE的組成結構來看，包括PSE、GSSE和TCT三個部分，各部分具體數值如表4所示。表中的PSE除了基期年份外始終為負值，而GSSE和TCT則始終為正值。按照前文所述TSE的計算公式來看，GSSE+TCT均是納稅人的轉移支付，二者相加后要抵消掉PSE的負保護，才最終得到TSE的總量。綜合2000年以來數據變化趨勢可以看出，印度的農業支持政策成本主要由納稅人承擔，即TSE主要以納稅人的轉移支付為主。上述狀況的產生，在很大程度上是由于近年來印度加快了農業與紡織、食品加工等產業融合發展的步伐，產業融合發展既為國民經濟發展提供了持續動力，又反過來為反哺農業加大農業支持力度提供了條件。

（四）印度主要（單項）農產品的支持程度

主要農產品的支持程度或農業支持的產品結構可以用特定（單項）農產品生產者轉移和特定（單項）農產品補貼率來衡量測度。特定農產品生產者轉移（Producer Single Commodity Transfers，PSCT），是指與生產特定產品相關的政策產生的，如生產者必須生產指定的產品以便獲取支付，以產地價格（farm gate level）測算的，每年從消費者和納稅人向農業生產者轉移的貨幣總值，是特定農產品獲得的市場價格支持和預算支持的總和。印度特定農產品生產者轉移主要以市場價格支持（MPS）為主，預算支持所占比重非常低，涉及的產品種類和范圍較廣，但多數產品的SCT一直以來大多是負值，說明印度對這些農產品實施的是負保護或隱性征稅，對生產和貿易造成了極大的扭曲。

特定農產品補貼率（%PSCT）是指一國給予種植某種特定農產品的生產者總轉移支付（PSCT）占生產該產品的農業總收入的比重。一般來說，%PSCT的值與該國對于特定農產品的支持程度成正比，即數值越大則農產品支持程度越高。

首先，重點支持的農產品種類和范圍較大。印度市場價格支持的農產品包括小麥、玉米、稻米、大豆、油菜籽、花生、食糖、牛奶、牛肉、禽肉、羊肉、雞蛋、香蕉、番茄、馬鈴薯、棉花、芒果、鷹嘴豆、洋蔥、其他豆類和其他農產品，種類較多，覆蓋范圍較大。

其次，多數農產品的SCT為負值，僅有食糖、禽肉、羊肉、鷹嘴豆等幾類特定農產品的市場價格支持多數年份為正值⑦。如圖4所示，2000—2021年間，上述幾類農產品SCT除個別年份為負值外，其余大多數年份為正值或者是零，尤其是食糖的MPS最具代表性，2017年達到了最大值55.88億美元，這與印度是繼巴西之后全世界第二大食糖生產國的重要地位分不開的，禽肉和羊肉也同樣是印度較具有國際競爭力的畜產品。

最后，特定農產品補貼率（%PSCT）與SCT情況類似，大多為負值，意味著多數產品的支持程度較低，食糖、禽肉、羊肉、鷹嘴豆等幾類產品的%PSCT在多數年份為正值，支持程度相對較高⑧。

五、結論與啟示

經濟全球化以及復雜多變的國際貿易環境使得國際農產品市場發生了重大變化，為此，各國都在政府預算資源有限的前提下，不斷調整農業支持政策，以期提高政策效能和最大化實現農業發展目標。中國不僅應當考慮全球經貿環境變化的不確定性、農業尤其是耕地資源稟賦、農產品國際貿易情況，還應當考慮自身大國小農、人口眾多、糧食安全的特性，在此基礎上完善農業國內支持政策，加快國內農業發展，從而提升競爭力以應對國際經貿環境的不確定性[8]。

（一）主要研究結論

本文基于OECD政策評估系統的PSE、GSSE、CSE以及TSE政策分類指標，對印度農業支持政策的水平和結構變動、產品結構及市場扭曲等進行了分析，研究發現：

第一，現階段印度圍繞農業和糧食安全問題大體上形成了以價格支持政策（主要包括最低支持價格政策和定向公共分配系統）、生產要素投入補貼政策（主要包括肥料、電力和灌溉等可變投入品補貼）、政府一般性服務政策（主要包括基礎設施開發和維護、農業知識和創新、公共儲備成本等）等為主體的農業支持政策框架體系。

第二，在農業支持總體水平與結構方面，TSE和%TSE多數年份為負值，平均值僅高于阿根廷和越南兩國，既低于其他金磚國家也低于OECD國家的平均水平，更大幅度低于世界農業高保護國家。可見，印度用于農業支持的財力非常有限，國內農業部門總體上處于負保護狀態，堪稱是世界上對農業支持水平最低的國家之一。

第三，在農業生產者支持水平與結構方面，PSE和%PSE除了基期年份2000年外，其余年份均為負值且波動幅度較大，說明政府一直在通過隱性稅收的方式抽取農業生產者的資源，農業生產者的收入更多的是來自非政策支持措施的市場機制。從結構上看，通過國內外市場價格差而引發的市場價格支持同樣一直為負值，且在絕對數值上也始終高于對農民的直接財政轉移支付。概括起來，印度對農業生產者的支持主要采取的是扭曲作用最顯著的市場價格支持和投入品補貼政策，其中前者始終為負值且絕對數額要遠超投入品補貼值，說明印度對農業生產者一直實施的是負向保護[9]。

第四，在農業一般服務支持水平與結構方面，2000—2021年間印度所有的GSSE均為正值，總體上呈現出穩定遞增的趨勢，且增長幅度較大，對農產品貿易的扭曲程度較小。從結構上看，基礎設施開發和維護、農業知識和創新、用于保障糧食安全的公共儲備成本支出是印度農業一般服務支持的重要組成部分，其他領域的支出總量相對偏低，具有較強的提高糧食自給與保障能力的目標導向，但同時也存在著保障成本高、效率低等問題。

（二）對我國完善農業支持保護制度的啟示

我國農業發展已經進入了新的歷史階段，農業支持政策的調整既要借鑒印度的經驗也要吸取印度的教訓；既要統籌考慮短期和長期目標，也要綜合平衡全局性和結構性的關系。今后一個時期，我國農業支持保護政策的總體思路應該是踐行大農業觀，堅持以保障糧食安全為前提、以更好地發揮市場機制作用為取向、以藏糧于地和綠色生態為導向、以提升農業國際競爭力和農民收入水平為目標，逐步構建農業國內支持保護新格局，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

1.農業支持政策要適度加力、提質增效，注重不同農業支持方式協同發展

（1）優化財政支農預算資金支持結構。印度應對糧食危機的經驗表明，發展中國家加大財政支農力度、優化財政支農資金支出結構，是提升糧食綜合生產能力的根本保障。為此，我國在新發展格局和后疫情時代，農業財政支農預算資金既要保持合理的增長和靈活性，又要適當增加應對突發公共衛生事件及各種人力不可抗拒災害的預算資金。要逐漸加大災害防治和救助財政支出力度，啟動救災資金快速核撥機制，分批下達增發國債資金，用于支持受災地區做好農業生產恢復和應急救援搶險等工作。要充分發揮財政補助資金的經濟和社會效益，有效減少農業損失，保障國家糧食安全。

（2）用好國債、中央預算內投資、地方政府專項債券等各類財政資金加強項目建設，更好發揮有效投資的關鍵作用。在按照資金分配預案加快落實財政資金分配的同時，要加強對不會引起生產和貿易扭曲的糧食供應鏈重點環節的支持，重點加強優良品種選育推廣、農資等要素投入支持，包括數字技術在內的現代農業生產基礎設施和科技創新體系建設，注重將農業支持政策目標向提高農業國際競爭力和綠色低碳發展轉變。要增強農業綠色發展支持的政策實效，強化資源環境保護，全面踐行“兩山”理論[10]。

（3）注重掛鉤和脫鉤的直接補貼方式協同發展。隨著政府用于三農財政支出的不斷增加以及農業支持保護制度目標日益多元化，應更加注重掛鉤補貼和脫鉤補貼方式協同發展，充分發揮不同類型掛鉤補貼的政策組合效應[11]。此外，還應積極加快發展農業保險，提高主糧與特色農產品保險保費補貼水平。

2.加大對重要農產品生產者的支持力度，市場價格支持政策要更加注重針對性

與印度相比，中國采用市場價格支持的農產品種類也高達16種之多，小麥、玉米、大米、大豆、油菜籽、花生、食糖、牛奶、牛肉、豬肉、禽肉、羊肉、雞蛋、棉花、果蔬以及其他產品均在支持之列。雖然市場價格支持政策會對生產和貿易造成扭曲，但作為一種激勵生產的手段，其在穩定農產品價格和保障供給方面又起到了不容忽視的作用[12]。因此，在加大對重要農產品生產者和種糧大戶支持力度的同時，要更加注重市場價格支持政策的針對性和有效性。

（1）用好市場價格支持政策，逐步向脫鉤支付轉化，減少市場扭曲。加大對產量大縣和重要農產品生產者的支持補貼力度，對支持范圍和支持力度進行集中，聚焦敏感性商品，提高政策的針對性和有效性，確保油料、果蔬、畜產品等重要農產品的有效供給。

（2）加大各級財政銜接推進鄉村振興補助資金的力度。在財力允許的范圍內，確保各級財政銜接推進鄉村振興補助資金逐年增加，用于支持發展縣域特色農業產業、壯大新型農村集體經濟，支持創建各類現代農業產業園、農村產業融合示范區、優勢特色產業集群，增強重要農產品的保障能力。

（3）探索建立多元化的農業支持與保護政策體系。農業支持與保護政策要注重體現多元化的特性，在直接經濟補貼的基礎上，還要對農業基礎設施、農業技術培訓、農業風險管控、農村信貸擔保體系等方面加大投入力度。要研究我國重要農產品周期性波動規律和內在機理，加快建設農業大數據系統、農產品期貨市場，構建更為完善的農業支持與保護政策體系，以增強我國農業的發展后勁。

3.減少引起生產和貿易扭曲的政策支持總量，優化農業一般服務支持結構

受國際規則的制約，對農業生產和貿易產生扭曲作用的支持政策，正在逐步削減，而農業一般服務支持將成為今后農業支持政策的主要發力點。加大農業一般服務支持力度，優化農業一般服務支持結構，需要高度重視對農業知識和創新、農村基礎設施建設和維護、農產品營銷和推廣等方面的支持補助[11]。

（1）著力推進新一代信息技術在農業生產領域的深度應用。在農業發展進入數字經濟時代的宏觀背景下，要以建設數字中國為契機，加強數字賦能，推動數字經濟與現代農業深度融合，加快農業生產數字化改造，促進農業生產智慧轉型。重點建設一批數字田園、智慧農場、智慧牧場、智慧漁場等，推動數字智能技術在農業生產中的集成應用。

（2）加強農業農村基礎設施建設與維護。提高高標準農田建設資金補助水平，強化知識創新，制定合理的儲備計劃，加大“藏糧于地、藏糧于技”戰略實施力度，降低公共儲備耗費。將農業生產者支持與農業生態環境改善有機結合起來[13]，通過設立專項補助資金加強生態保護和開展生態修復。深入實施東北黑土地保護性耕作行動計劃，促進農業可持續發展。加強水利基礎設施建設，積極推廣應用噴灌、微灌、管灌等高效節水灌溉技術，合理配套小型水源工程。增強農業減災抗災防災能力，建立健全農業救災政策支持保障機制，充分發揮基層農技推廣體系在農業防災減災方面的重要作用。

（3）加大農業科研推廣投入，加快實施品牌強農戰略。加大對農業科研、教育、推廣、農產品檢驗檢疫等方面的投入，加快推進新型職業農民培育工作，提高農業勞動者素質[14]，推動鄉村人才振興，完善農業科技創新體系，提高農業科技成果轉化水平。加快發展方式綠色轉型，加大農產品市場營銷推廣力度，創新品牌營銷業態，深入開展農業生產“三品一標”提升行動，助力國家農業品牌形象提升[15]。

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責任編輯：管仲

Analysis on Agricultural Support Level and Support Policy

Structure in India——Based on the Agricultural Policy Evaluation System of OECD

1Dong Yunlai" "2Wang Yanhua

（1College of International Business， Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China;

2China International Engineering Consulting Co.， Ltd， Beijing 100048， China）

Abstract： Agricultural support policy can lay a solid foundation for ensuring the stable and safe supply of food and important agricultural products. Based on the Agricultural Policy Evaluation System of OECD， this paper studies the implementation of India's agricultural support policies from absolute quantity， proportion and structure， which has reference significance for optimizing and adjusting China's agricultural support policy and improving the price formation mechanism of important agricultural products. It is found that： The TSE in India is low and negative in most years， and the domestic agricultural sector is generally in a state of negative protection. India is one of the countries with the most severe agricultural negative protection in the world. The PSE mainly focuses on the distorting dimensions of MPS and agricultural input subsidies， and the degree of negative protection remains high. The GSSE is always positive， and shows a steady increasing trend in terms of total quantity and scale， with a small distortion degree of agricultural trade. The MPS of sugar， poultry meat， sheep meat and chick pea in India is positive， while the remaining specific agricultural products have negative protection. Finally， some countermeasures are provided to improve the agricultural support protection system in China from the perspective of clarifying the objectives of agricultural support policy， emphasizing the effectiveness of the market price policy， and optimizing the structure of GSSE.

Key words： India agriculture; agricultural support policy; support structure; OECD agricultural policy evaluation system