關于加強兵團財政預算績效管理的思考

摘要：財政預算績效管理作為一種將績效理念貫穿于預算全過程的重要制度性安排，能夠有效地提高政府部門提供公共服務、配置財政資源等能力，增強政府的公信力和執行力。文章在梳理總結了現階段兵團在建立預算績效管理制度體系、推進預算績效目標管理、探索預算績效評價方式、推動財政預算績效評價全覆蓋及預算績效監督管理新機制等方面已取得一定的成效。同時，對兵團在預算績效意識、預算績效管理基礎保障、評價結果運用和責任約束、績效評價能力等方面存在的不足之處進行分析，提出要進一步提升預算績效管理質量、 健全完善預算績效管理評價機制、強化預算績效管理監督和約束以及加強績效人才隊伍建設等可行性策略，旨在提升兵團財政預算績效管理的治理能力和水平。

關鍵詞：財政預算；預算績效管理；預算績效評價

一、引言

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政深刻影響著經濟、政治、社會、生態等各個領域，財政預算管理是財政管理的重要核心內容，預算體現國家的戰略和決策，是宏觀調控的重要手段[1]。全面實施預算績效管理是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求[2]。當前，中國經濟發展已經由注重增長速度轉向高質量發展，預算績效管理作為一種“注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”的新型預算管理方式，將績效理念貫穿于預算全過程的重要制度性安排，是政府績效管理的重要組成部分。實施預算績效管理，能夠有效地提高政府部門提供公共服務、配置財政資源等能力，增強政府的公信力和執行力。黨的十六屆三中全會首次提出要“建立預算績效評價體系”，2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式印發，明確指出要進一步加強現代化財政制度的建設步伐，構建一套規范透明、科學合理、約束有力的預算制度。2021年5月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求，推動預算績效提質增效。因此，加強財政預算績效管理對發揮財政職能作用、提升預算治理效能，推動實現經濟社會發展目標具有重要意義。

二、兵團財政預算績效管理的實踐探索

黨的十八大以來，新疆生產建設兵團（以下簡稱“兵團”），深入貫徹落實黨中央關于深化兵團改革的決策部署，積極推進兵團財稅體制改革，建立了兵團內部分稅制的財政管理體制框架，強化財政管理制度體系建設，兵團財政預算管理水平得到極大提升[3]。預算績效管理是現代財政預算制度的重要組成部分，近年來，兵團高度重視預算績效管理，始終堅持統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效、收支平衡、約束有力的基本原則，不斷探索實踐，積極穩妥地推進預算績效管理工作的開展，將績效管理融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環系統，不斷提高財政資源配置和資金使用效益，為推動兵團財政體制改革，建立現代財政預算制度奠定了堅實的基礎。

（一）加強頂層設計，構建預算績效管理制度體系

自2018年起，兵團全面推動財政體制改革，由財務管理體制向財政管理體制轉變，兵團預算績效管理也逐步規范完善。2019年為進一步貫徹落實黨中央、國務院對加強績效管理的部署要求，兵團頒布《兵團黨委 兵團關于全面實施預算績效管理的實施意見》，提出構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的目標任務。近年來兵團圍繞預算管理的主要內容和績效管理流程，制定了預算績效管理制度和實施細則，先后印發了《新疆生產建設兵團財政專項資金績效目標管理辦法》《關于轉發財政部〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知 》《兵團本級預算績效評價結果應用管理辦法》《兵團委托第三方機構參與預算績效管理工作暫行辦法》等規章制度。通過一系列制度辦法的制定和完善，為規范兵團預算績效管理，提高財政資金使用效益，提供了有力的制度保障。

（二）提升績效質量，積極推進預算績效目標管理

績效目標設定是否科學合理，將對績效評價工作的質量產生直接影響。兵團不斷探索預算績效評價方式，按照項目績效目標100%全覆蓋，“誰申請資金，誰設定目標”“誰支出，誰負責”的原則，兵團將績效目標前置為預算申報和審核的必要條件。凡列入預算的項目，都應當按要求設定績效目標，未按要求設定績效目標的，或績效目標設定不合理的，而且不按要求整改的，一律不得進入專項資金預算安排，也不能進入資金分配下達流程[4]。兵團下達師市和單位的轉移支付資金同步下達區域或項目績效目標，明確要求師市做好區域績效目標的分解下達及報備工作。目前，兵團各級轉移支付已基本實現績效目標管理全覆蓋。

（三）科學合理設置，健全預算標準績效指標體系

初步搭建兵團共性績效指標體系框架，會同行業主管部門，制定包括農業、醫療、教育在內的19個行業領域指標體系，指標體系重點突出產出、效益和滿意度三大指標，指標設置既強調數量、時效與成本，更注重經濟效益、生態效益和可持續影響。各師市各部門也建立了定量和定性相結合的共性績效指標框架，績效指標和標準體系基本與公共服務標準、部門預算項目支出標準相匹配[5]，注重以結果為導向，重點考察實績。同時結合大數據技術的廣泛應用，使得最后的績效評估結果更加具有準確性，初步實現了績效管理有據可依、有尺可量，為規范有序地開展預算績效各方面工作奠定良好基礎。

（四）探索績效新模式，提升預算績效評價的質量

聘請第三方機構廣泛參與績效評價工作中，在一定程度上有利于確保績效評價工作的公正，更好地提高財政資金的使用效益。兵團逐漸嘗試委托第三方機構參與績效評價工作，結合實際制定了《兵團委托第三方機構參與預算績效管理工作暫行辦法》，明確通過公開招標的方式，擇優選取第三方機構。2019年至2022年第三方機構參與績效評價工作人數達105人次，有效發揮了第三方機構的專業優勢。同時積極探索兵團預算績效評價新模式，2023年，在對南疆林果業和設施農業獎補資金項目和農業產業融合項目的績效評價過程中，既借助第三方機構專業力量，又邀請團場農業技術員和職工等受益群體，參與項目的績效評價，在田間地頭、走街串巷中傾聽職工群眾對項目的評價，這種實打實的評價方式，走出了一條績效考核的新路子，確保了評價結果的科學性、客觀性和公正性，極大地提升了兵團預算績效評價的時效和質量。

（五）以評價結果應用為主導，推動財政預算績效評價全覆蓋

強化預算績效評價工作的重要性，采用“部門單位自評+部門評價+財政重點評價”的績效評價方式，每年根據財政部要求，組織各師市、各部門開展績效自評工作，同時將兵團本級安排專項資金也納入年度績效自評范圍，2019年至2023年，兵團共開展績效自評項目461個，自評范圍涉及教育、科技、醫療、食品、農業等重點民生領域；自2019年起，兵團逐步開展部門整體支出績效評價試點工作，2019年至2023年兵團本級共選取衛建委、司法局、教育局等13家預算部門，作為年度部門整體支出績效評價工作試點單位，部門基本支出、項目支出及部門預算配置、預算管理、職責履行、預算執行情況等作為部門整體績效評價考核內容，逐一進行評價。2019年至2023年，開展財政重點績效評價項目56個，涉及教育、文化、環境、涉農等民生領域，資金285.77億元。針對績效評價中存在的問題，及時將績效評價報告反饋給被評價單位，加以整改落實，促進財政資金使用效益逐步提高，兵團預算績效管理水平不斷提升。

（六）信息互通共享，建立預算績效監督管理新機制

堅持目標導向、問題導向和結果導向，采取績效監控與財會監督有機結合、日常監測監督與重點評價檢查有機結合、過程跟蹤與結果運用有機結合的方法，組織實施各類重大專項財政資金的監督檢查。加強預算績效管理與審計、財會監督有機銜接，探索建立績效評價監督信息共享機制，通過信息共享、成果互用、整改共促，有效避免了重復檢查，減輕基層工作負擔，增強了績效評價結果的約束力和權威性，加大監督考核力度，做實做細事前評估、事中監控、事后評價、結果應用和公開等各環節工作。通過通報、反饋與整改、掛鉤預算、激勵約束與獎懲、監督問責等方式加強預算績效監督結果運用，充分發揮預算績效管理的激勵約束作用，進一步為財政資金保駕護航、提質增效。

三、兵團預算績效管理存在的問題分析

近年來，隨著我國預算管理改革的不斷推進，預算績效管理能力和財政資金使用效益不斷提升，但預算績效管理的廣度和深度還需拓展，全面實施預算績效管理仍然任重道遠。當前，兵團面臨著重大的改革機遇，兵團財稅體制改革取得顯著成效，兵團財政職能不斷得到完善，財政收支規模不斷擴大，兵團預算績效各項制度也逐步建立和規范，但總體來看，兵團預算績效管理工作起步晚，績效管理的基礎仍較為薄弱，全面推進和實施預算績效管理還存在一定的問題和困難，亟需加以解決。

（一）部門預算績效理念有待提高

各部門預算績效管理的主體責任履行不到位，對預算績效認識不深，部分部門（單位）“被績效”，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”問題依然存在，“花錢必問效，無效必問責”的績效理念還沒有牢固樹立，績效管理主體責任和作用沒有充分體現。在創新工作方式、提高工作成效、公開績效信息等方面缺乏內生動力，刀刃向內的自我革命意識不強，傳統預算管理中“保基數、分增量”的慣性思維沒有徹底扭轉，缺乏內部挖潛、節支增效的行動自覺，花錢不問效的現象依然存在。

（二）預算績效管理基礎保障比較薄弱

全面實施預算績效管理，要有堅實的制度基礎和技術支撐。近年來通過績效評價管理工作發現，部分師市部門還存在對績效目標設定不清晰、不準確，缺乏可操作性等問題；部分師市未按兵團下達的區域績效目標及時分解下達到項目，主要原因在于兵團績效指標體系建設還不健全、不完善，各部門單位績效指標設置缺乏系統性指引。核心績效指標和標準體系、部門和單位整體支出、同類項目之間的共性績效指標等，需要財政部門和行業主管部門共同推動完善的力度尚待提高。項目績效評價指標體系分類過于籠統，差異化不足，硬約束力不強。

（三）績效評價結果和責任約束作用不強

現階段，通過績效評價結果運用促進強化績效管理的推動作用不是很明顯。目前，兵團本級和各師市都在推進預算績效管理工作，但對績效評價結果運用不充分，多數還停留在反映情況、發現問題、提出建議等較低層面，績效評價結果運用對預算安排、政策調整及資金分配等方面的影響力不夠[6]。目前財政資金績效評價結果缺乏剛性，硬約束機制還沒有真正建立，部分預算部門在預算申報、財政部門在資金分配中還沒有切實應用績效評價結果，績效激勵約束作用發揮不夠充分，預算管理與績效管理對接不夠緊密，會出現即使通過評價發現資金或項目使用績效不好，也不一定影響預算安排的情況發生，尚未真正建立起預算和績效有機融合的運用機制。同時，預算部門和單位開展預算績效管理的動力也不足，財政資金被閑置、浪費等共性問題尚未得到有效控制，主要原因在于績效結果應用還存在“寬、松、軟”等問題，追責問效機制有待進一步完善，需加強績效結果應用對預算安排的剛性約束。

（四）預算績效評價能力不足

預算績效管理工作是一項系統性、專業性較強的工作，實施預算績效管理需要有足夠的人力和專業能力做支撐。兵團預算績效管理工作起步較晚，績效管理基礎整體相對薄弱，各級各部門缺乏專業從事財務的業務人員，績效管理人員也多為兼職，部門單位參與預算績效管理的能力不足，不能完整、規范的履行部門績效管理職責和任務。同時，聘請第三方參與績效管理有待規范，第三方機構參與預算績效管理水平參差不齊，績效評價執業質量不高，對績效目標設定、績效監控及自評工作開展流于形式，加之缺少統一的行業操作規范，不同機構出具的評價報告和評價得分可比性較差，難以滿足財政部門管理要求，績效評價結果應用效果不佳。同時，預算績效信息大數據系統剛剛起步，預算和績效管理的信息化水平以及績效信息的深度挖掘分析能力有待提升。

（五）預算績效治理尚未形成合力

由于兵團財政體制改革起步較晚，預算績效管理各項規章制度還不健全，各級行業主管部門、預算單位以及項目單位對預算績效管理認識不到位，總是認為預算績效是財政部門的事，各級部門的主體作用發揮不強，還未從以財政部門為主的績效管理上升為多部門協作的績效治理，缺乏協同配合的績效協調和監督機制，難以形成工作合力，影響了預算績效監督的力度和治理的效能。

四、加強兵團財政預算績效管理的建議

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的決策部署，持續深化財稅體制改革，全面實施預算績效管理，兵團各級要加強績效目標管理，深入推進績效評價工作，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，為提高兵團財政資源使用效益打下良好的基礎。

（一）全面提升預算績效管理質量

一是進一步增強績效理念和績效意識。切實轉變思想觀念，增強績效意識，堅持過緊日子思想和厲行節約、講求績效的原則，削減低效無效資金，切實把有限的財政資金發揮出更大效益，增強績效管理的積極性和主動性。二是完善預算績效管理制度體系。加快建立健全重點領域績效管理各項制度，兵團行業部門加快完善本部門本系統的預算績效管理配套制度和實施細則，使各項工作有章可循。三是健全績效指標和評價標準體系。充分借鑒財政部、內地省市現有共性指標和行業績效指標體系建設經驗，通過委托第三方機構依據各部門現行專項資金管理辦法，結合兵團實際，梳理形成兵團分行業分領域績效指標體系。采取兵團本級、師市、團場共同建立的方式，逐步豐富績效評價指標體系，實現從兵團本級到團場的指標體系共享。四是建立財政信息共享平臺，公開通報預算績效評價結果，以便兵師團各級財政部門使用，為下一年度的預算安排和目標設置提供指導依據。建立兵團績效指標體系共享交流平臺，形成指標共建、資源共享、經驗分享的長效機制。

（二）完善預算績效管理評價機制

一是科學合理地設置績效目標，兵團各單位在設置績效目標時，可參考上一年度的工作完成情況，并結合預算單位的具體情況和長期規劃，經過事前評估之后，才可納入預算編制，實現以結果為導向的財政預算績效管理。二是加強績效評價結果的應用，績效評價結果反映了財政預算資金是否按時按量到位、預算單位是否按計劃使用預算資金、預算安排是否達到績效目標。通過具體指標對同一項目歷年執行狀況進行縱向對比、對兵師團各級同類項目進行橫向對比，綜合評價各部門的工作開展情況，為兵團財政部門下一年度的預算編制提供有力依據。三是提高績效評價能力，注重培育專家隊伍，規范第三方機構參與預算績效管理行為，篩選有資質、有經驗、有能力的評價機構，確保第三方機構客觀公正、專業規范、科學有序地參與預算績效管理[7]。進一步創新績效評價方式，擴大職工群眾參與績效評價資金領域范圍，針對公益性項目，探索通過網上評議、調查問卷等方式，推動社會公眾、專家學者參與績效評價，探索建立“財政＋審計”聯評聯審模式，提高績效評價的質量和效率。四是加快績效管理信息化建設，結合預算管理一體化信息系統建設，完善預算績效管理功能，將指標體系、績效目標、監控和自評等功能實質性嵌入信息系統，加強預算績效信息智能匯總分析和深度挖掘利用，推動預算決策科學精準。

（三）硬化預算績效管理監督和約束

一是建立健全績效評價結果反饋及公開機制，應定期跟進項目資金使用狀況和績效目標實現程度，并將評價過程中發現的問題及時反饋給兵團各級預算部門，責令限期整改。對無故未報送整改結果、改不到位、績效評價結果較差的部門和單位進行約談，對拒絕整改、敷衍整改和虛假整改的，依規依紀依法追責問責。二是積極推進預算和績效管理有效掛鉤。探索績效評價結果和預算安排掛鉤的方式，對評價等級為優和良的，根據實際情況在預算安排和政策、項目等方面給予支持；對評價等級為中和差的，進一步完善相關政策和改進管理，根據情況可以核減預算安排。建立績效評價結果與預算安排掛鉤的機制，大力削減低效無效資金，充分發揮激勵約束作用，堅決杜絕任性花錢，切實做到“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責”。三是加大績效信息公開力度。逐步將績效目標、監控、評價結果等績效管理信息面向社會公開，特別是公眾關注的項目，對其評價全過程進行公開，主動接受社會監督，做到公開為常態、不公開為例外，暢通社會公眾參與績效管理的渠道，推動提升財政資金使用透明度。四是強化預算績效治理和監督合力。各級預算主管部門和預算單位應積極承擔起主體責任，加強與財政部門的協作與合作，將財政部門管理監督轉變為各級部門共同治理，推動預算績效多方參與，實現“要我有績效”向“我要有績效”的轉變[8]。同時，充分發揮人大監督、紀檢監察監督、財會監督、審計監督作用，推進各類監督“系統集成、協同高效、閉環治理”，形成績效制度共建、績效監管共抓的強大合力，提高兵團預算績效治理效能，促進財政資金發揮最大最優效益。

（四）加強績效人才隊伍建設

一是聘請內地省市績效專家、業務骨干定期開展實操培訓，引進先進地區的預算績效管理經驗，加強對基層財務人員的業務指導，提高財務人員的專業技能。二是積極組織人員到外省預算績效管理工作開展較好的單位實地調研交流，學習績效管理先進的做法，借鑒其有益的經驗，穩步推進預算績效管理工作。三是加大配備配齊專業化人才力度，實施人才引進優惠政策，強化績效管理工作的專業支撐力量。同時加強培訓工作，既要及時關注相關政策理論以及規章制度的變化，又要結合實際案例進行講解分析，在具體實踐中學以致用，提高績效管理人員的業務能力和水平，為開展高質量的預算績效管理打下堅實的基礎。

參考文獻：

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[2]中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見[R/OL].（2018-9-1）[2024-4-7].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331957.htm.

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[7]張東風.如何建立預算績效管理過程中財政部門、預算部門、第三方機構的責權關系[J].新理財（政府理財），2018（11）：39-40.

[8]王魯飛.深化預算績效管理改革的探索實踐與對策建議[J].中國財政，2023（15）：3.

責任編輯：李亞利

On Strengthening the Performance Management of the XPCC Financial Budget

1Pei Lei" 2Cao Ke" 3Dou Xiaorong

（1Financial Affairs Center of XPCC， Urumqi 830002， China;

2School of Economics and Management， Shihezi University， Shihezi 832003， China;

3Institute of Financial Science， XPCC， Urumqi 830002， China）

Abstract： Financial budget performance management， as an important institutional arrangement that integrates performance concepts throughout the entire budget process， can effectively improve the ability of government departments to provide public services， allocate financial resources， and enhance the credibility and execution of the government. The article summarizes the achievements in XPCC of performance-related budget in establishing a management system， promoting a target management， exploring the evaluation methods， achieving full coverage of financial" evaluation， and establishing new mechanisms for its supervision and management. At the same time， an analysis was conducted on the shortcomings of the XPCC in terms of awareness of performance-related budget， basic guarantee of its management， application and responsibility constraints of evaluation results， and performance evaluation capabilities. Feasible strategies are proposed to further improve the quality of performance-related budget in management， evaluation mechanism， strengthen the supervision and constraints of its management， and enhance the construction of" the talent teams， aiming to enhance the governance ability and level of the XPCC financial performance-related budget management.

Key words： fiscal budget; performance-related budget management; performance -related budget evaluation