全過程人民民主賦能基層治理現代化的內在契合性、挑戰與路徑

摘要：全過程人民民主與基層治理現代化在“全過程”“人民性”“民主性”等方面，具有內在一致性、天然的耦合性。目前，全過程人民民主作為人類政治文明新形態，已經成為推進基層治理現代化的重要動力，但是，從基層治理實踐來看，全過程人民民主賦能基層治理現代化的制度優勢尚未得到充分發揮。需要以問題為導向，不斷優化賦能路徑，真正把全過程人民民主“最管用”的制度優勢發揮出來，全面提升基層民主質量和基層治理現代化效能。

關鍵詞：全過程人民民主；基層治理；現代化

黨的二十大報告指出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”“基層民主是全過程人民民主的重要體現”。作為一種治理理念、制度設計和治理要求，全過程人民民主與基層治理現代化相互促進、相互支撐。民主治理是基層治理現代化的內在要求，全過程人民民主為擴大人民群眾有序參與基層治理提供充分政治保障。基層治理現代化為發揮全過程人民民主“最管用”的制度優勢提供了廣闊實踐空間，是發展和完善全過程人民民主的重要方向。

一、全過程人民民主賦能基層治理現代化內在契合性

習近平總書記強調：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作”。發展全過程人民民主在現代治理體系的構建中發揮著巨大作用，不僅表現在發展全過程人民民主與促進基層治理具有內在一致性、互動性和同構性，而且兩者在理念、實踐和目標上高度契合，聯系密切。

（一）全過程人民民主的“全過程”與基層治理現代化具有內在一致性

全過程人民民主強調民主貫穿于事物的整個發展過程中，這與基層治理的要求相契合。民主的實現過程離不開恰當的形式表達，但是形式上的民主不等于事實上的民主。民主只有實現了形式與內容的統一才能真正體現人民當家作主的本質特征和價值追求。西方“一人一票”形式很民主，但是民主結果往往與預期相左。就像盧梭在《社會契約論》中提到的“英國人民自認為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。與之不同，全過程人民民主不僅僅體現在形式上的選舉投票環節，更貫穿于決策、執行、監督等各個環節。基層治理作為社會治理的關鍵支撐和國家治理的重要基石，治理主體涉及基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織、社會組織、經濟組織、個人等多方面。基層治理范圍點多面廣，涵蓋了社區管理、公共安全、社會服務、經濟發展、民主協商等各領域。在基層治理實踐中，各個治理主體的一致性意見達成或政策順利落實離不開民主的全環節、全過程覆蓋。所以在基層治理過程中，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各個環節的落實和保障，正是全過程人民民主的具體體現。

（二）全過程人民民主的“人民性”與基層治理現代化具有內在一致性

全過程人民民主賦能基層治理現代化是實現人民美好生活的內在要求。全過程人民民主突出人民的主體地位，基層治理把維護好實現好人民群眾的根本利益放在第一位，兩者都秉持著人民至上的價值追求。一方面，與西方現行民主制度相比，全過程人民民主的出發點與落腳點在人民，跳出了民主被資本所控、民主被資本所用、民主被資本所享的政治怪圈。全過程人民民主突出人民群眾的主體地位，發揮人民群眾的主人翁意識，廣泛聽取和吸收人民群眾的多元訴求和意見，尋找社會最大公約數，將多元訴求和意見進行整合，凝聚社會共識。以民主促民生，人民群眾通過多種渠道平等參與基層公共事務和公益事業，能夠以充分的主體性、創造性在基層體驗、感知和構建以全過程人民民主為核心特質的政治生活。基層民主實踐直接解決各類民生問題，比如通過社區民主議事會等方式協商解決物業管理、道路維修、環境養護和配套設施建設等問題。因此，全過程人民民主賦能基層治理現代化，有利于促使廣大基層干部在工作中，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，真正做到“民有所呼、我有所應”，讓治理成果更多惠及全體人民。

（三）全過程人民民主的“民主性”與基層治理現代化具有內在一致性

全過程人民民主的“民主性”體現在民眾參與積極性的提高等多方面，就是要提升民眾的民主意識和參與能力，鼓勵民眾持續廣泛參與國家和社會事務管理。基層治理要求以民主原則和民主方式推進社區共治，通過多元主體參與，達到基層“善治”目標。加強和創新基層治理，發揮群眾等治理主體作用是關鍵，是構建共建共治共享的社會治理新格局的重要基礎。我國幅員遼闊，基層情況復雜多樣。山區、沿海、內地等不同地區地形地貌的多樣性引發需求的差異性；地區、行業、群體的多樣性引發發展的不平衡性；各地區文化的多樣性引發風俗心理等差異性等等。復雜多樣的基層情況既為社會治理帶來了挑戰，也為中國基層治理的創新和發展提供了機遇。良好的基層治理就需要合理劃定政府管理權和群眾自治權的邊界。邊界不清晰，就可能導致權力的沖突和濫用：政府可能過度干預基層事務，壓制群眾的自治意愿和行動；群眾也可能濫用自治權，忽視政府的引導和監管，導致基層治理的混亂和失效。因此，合理的權力邊界既有利于將政府從基層紛繁冗雜的事務中剝離，避免過度干預和“大包大攬”；又能尊重群眾的自治權，形成在共建共治共享的社會治理格局內，居民等治理主體依法行使民主權利，參與基層事務的決策和管理，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。從這個角度來看，全過程人民民主的“民主性”，在賦能基層治理現代化過程中，正是由于與基層治理理念的一致性，所以能夠更好調動基層群眾的工作積極性創造性，提高人民群眾民主的參與度和滿意度，充分發揮人民群眾的智慧和力量，真正體現人民當家作主。

二、全過程人民民主賦能基層治理現代化面臨的挑戰

全過程人民民主賦能基層治理現代化，要求基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織、社會組織、經濟組織、個人等多元主體參與。但在推進基層治理現代化過程中，基層黨政部門依然停留在由傳統管理向現代治理的轉型階段，基層群眾等其他主體參與治理的主觀能動性依然還沒有得到充分調動，內生動力不足，全過程人民民主的制度優勢尚未得到充分發揮。

（一）在全過程人民民主賦能基層治理現代化過程中，基層政府對傳統管理思維和方式依舊存在路徑依賴

全過程人民民主賦能基層治理現代化的目的是，增強基層自治能力，提升基層治理效能，發揮民間治理智慧，減輕基層政府治理壓力。受制于社會自治能力相對薄弱的客觀現實，黨政部門會主動承擔公共責任，在基層治理現代化過程中扮演主導角色。目前，基層群眾公共責任意識的塑造和培育尚未取得實質性突破，基層政府行政壓力越來越大。為了完成自上而下層層任務安排和考核指標，基層政府用于履行社會責任的精力和資源被大大擠壓。基層政府受傳統粗放式管理思維的影響，對于治理中的制度、程序、標準、規則等重視程度不夠，致使全過程人民民主的制度效能難以落到實處。在化解基層治理現代化過程中出現的新情況時，基層黨政部門依然習慣性沿用傳統管理思維和方式來應對，不能從自身治理理念及體制機制上做出變革，甚至在某種程度上反而在強化傳統管理模式，認為傳統管理模式更加高效。新的治理理念和治理方式更多的被基層黨政部門視為一種純粹策略性的工具選擇，其治理變革缺乏內在的動力機制和外在的保障機制，這無疑與全過程人民民主賦能基層治理現代化的要求背道而馳。

（二）在全過程人民民主賦能基層治理現代化過程中，共建共治共享主體“缺位”現象依舊比較突出

與黨政部門積極進行基層治理截然不同的是，基層群眾參與治理的積極性普遍不高，對于自我管理、自我調節、自我規范的意識并不強烈，缺乏主動參與和建設的意愿。在中國傳統治理結構中，基層群眾的主要精力是放在生產生活方面，認為治理都是政府的事情，普通老百姓被動地接受管理和服務就可以。實踐中能夠參與治理的多以老年人為主，年輕人因為上班、外出務工等原因，能夠參與的較少。除受傳統觀念影響以外，基層群眾對現代治理理論和實踐經驗的缺乏，也讓他們面對新的治理模式時，表現出無所適從。很多情況下，基層群眾可能并不清楚快捷參與基層治理的方式方法，參與機制不夠透明、不夠便利，就很難積極投身其中。與此同時，由于基層黨政部門在實踐中依然存在一些負面現象，如形式主義、官僚主義等，導致群眾認為參與不僅沒有達到預期目標，反而浪費自己大量時間和精力，在某種程度上也會影響到基層群眾的參與積極性。

（三）在全過程人民民主賦能基層治理現代化過程中，多元主體協商和科學決策能力有待提升

在基層治理過程中，政府作為主導者擁有較為完善的組織保障體系和資源調配能力，占據決策優勢和話語權。與黨政部門相比，其他參與主體相比往往處于不對等的地位。雖然治理的本質要求多元主體之間進行平等協商，推進黨建引領基層治理的過程中也要求尊重人民群眾的主體地位，但在實踐中真正地位平等的協商很難達到。社會組織、企業等市場主體在基層治理中扮演著重要角色，他們通常具有較為靈活的組織形式和創新能力，但在參與治理時可能面臨資源有限、影響力不足等挑戰。這限制了他們在基層治理中發揮更大作用的可能性。基層群眾作為民主參與的主體，雖然數量龐大、意愿強烈，但由于個體差異、信息不對稱等原因，他們的參與方式和效果往往也不盡如人意。與此同時，基層事務公開流于形式，公示方式方法陳舊，公示內容簡單抽象，導致群眾無法讀懂整個決策結果，反而增加群眾的疑慮，監督流于形式。都在一定程度上導致政府與社會之間的信息、決策等不對稱性，影響政策落實與效果檢驗。

（四）在全過程人民民主賦能基層治理現代化過程中，基層治理范圍和渠道亟須進一步擴展

基層群眾主要通過村民自治或者居民自治來參與基層治理事務。在村民委員會或者居民委員會范圍內，廣大群眾享有法律保障的自治權。但是在基層民主實踐過程中，特別是在老齡化比較嚴重的農村（社區），許多地區的基層群眾自治往往更多體現在選舉或會議召開等民主形式層面，實質性的協商及民主決策、民主監督的情況愈發罕見，導致基層群眾參與治理的范圍不斷收縮。基層群眾自治的范圍受血緣、地域、人情世故等因素影響不斷收縮。中國自古以家庭為中心、注重相互信任和情感紐帶、注重禮尚往來和社會聲譽等人情社會的傳統，往往會在基層治理實踐中表現出村民小隊比村委會更適合群眾溝通、居民樓或居住單元比小區居委會更適合群眾一致做決定的現象。這也就意味著，群眾在基層治理實踐中參與的范圍越窄，參與的話題與自身利益越相關，最終群眾愿意參與的積極性反倒越高，反之超出一定范圍，人情越疏遠、利益越淡化，群眾的積極性就會逐漸降低。即便是在群眾愿意參與的治理范圍之內，真正大概率依靠群眾自身做的有效決策也更多集中于各類興趣化組織、協會等方面。一旦涉及大范圍的利益分配調整等基層治理事務，在做決策、實施管理和監督等方面又表現出習慣性“失聲”。

三、全過程人民民主賦能基層治理現代化的路徑

全過程人民民主的性質和特點決定，全過程人民民主是破解當前基層治理難題的關鍵所在。目前，中央層面的治理效果已經具有較為明顯的現代化傾向，無論是在頂層設計的系統集成優化，還是重點領域的改革深入推進，都取得了比較明顯的進展。縱觀近十年全面深化改革的歷程，不難發現國家治理體系和治理能力現代化的難點和堵點依然在基層。基層治理現代化的相對滯后，不僅會制約中央層面國家治理現代化的整體部署，也會影響地方發展的長治久安。將全過程人民民主貫徹到基層治理的全過程和各方面，能夠充分調動基層群眾參與治理的積極性和主動性，最大限度激發基層群眾參與治理的內生動力。

（一）以全過程人民民主賦能基層治理現代化，必須不斷優化基層政府角色定位

民主的本質就是要實現人民當家作主，因此以全過程人民民主賦能基層治理就需要不斷轉變和優化政府職能，根據新形勢下基層治理的需求而合理定位政府角色。第一，政府要加強基層治理隊伍建設，提升自身專業素養和服務能力。通過加強培訓和教育，提高治理人員的政策水平、業務能力和服務意識；通過信息化建設，提高工作人員運用現代科技手段提高工作效率和質量，打造一支高素質、專業化的基層治理隊伍，為基層治理現代化提供有力的人才保障。第二，政府要發揮協調作用，妥善處理基層治理中各主體之間的關系和矛盾。通過加強溝通協調，平衡各方利益，化解矛盾和沖突，促進基層社會的和諧穩定；通過加強對基層治理工作的監督和評估，確保治理工作符合法律法規和政策要求。第三，通過加強法治保障落實和執法監督制度來保障基層治理的規范性和有效性。法治是基層治理的基石，其落實程度直接影響到基層治理的規范性和有效性。因此，法律法規是保障基層多元主體協商和決策順利進行的重要基礎。要加強法治保障落實，需要完善相關法律法規和政策措施，為基層治理提供有力的法治保障；同時，加大執法力度和監督機制建設，確保法律法規在基層得到嚴格執行。

（二）以全過程人民民主賦能基層治理現代化，必須調動基層共建共治共享主體的積極性

不斷推動基層治理工作取得新成效自然離不開宣傳教育、機制建設、政策支持以及法治保障等多方面的努力。第一，通過宣傳教育和參與機制的健全來激發居民的參與意愿。群眾是基層治理的主體力量，應充分激發其參與活力。通過宣傳教育、組織活動等方式，增強居民的參與意識和能力；同時，建立健全的參與機制，為居民提供多樣化的參與渠道和方式，讓居民能夠真正參與到基層治理中來。第二 ，通過加大政策支持力度和社會組織能力建設來激發社會組織的活力，需要加大政策支持力度，提供必要的資源和條件；同時，加強社會組織的能力建設，提高其專業化、規范化水平，引導其積極參與基層治理。第三，通過加強黨員教育管理和健全黨員參與機制來帶動黨員的先鋒模范作用。加強黨員的教育和管理，提高其政治素質和治理能力；建立健全的黨員參與機制，引導黨員積極參與基層治理工作，發揮示范引領作用。

（三）以全過程人民民主賦能基層治理現代化，必須提升多元主體協商和科學決策能力

只有做到統籌兼顧、綜合施策，才能有效提升基層治理的效能和水平。第一，決策流程規范化。決策流程的規范化是提升決策質量的重要保障。應制定詳細的決策流程和規則，明確各環節的職責和要求，確保決策過程的合法性和合理性。此外，還應加強對決策流程的監督，防止權力濫用和決策失誤。第二，信息公開透明化。信息公開透明是增強基層治理公信力的基礎。應建立健全信息公開制度，及時公開協商和決策的相關信息，包括協商議題、參與主體、決策依據等。同時，還應加強信息發布的規范性，確保信息的真實性和完整性。第三，監督與反饋機制。建立健全監督與反饋機制是確保協商和決策質量的重要保障。應加強對協商和決策過程的監督，及時發現和糾正問題。同時，建立健全有效的反饋機制，及時處理來自各方意見建議，不斷優化和完善協商和決策過程。

（四）以全過程人民民主賦能基層治理現代化，必須拓展基層治理范圍和渠道

為增強協商的廣泛性和有效性，應不斷拓展協商渠道、完善相關制度體系，確保各方意見能夠及時、準確地傳達和反饋。第一，加強基層立法聯系點建設。搭建鄉鎮（街道）立法聯系活動站和社區信息采集點，配備立法聯絡員、信息采集員隊伍，建設立法聯系單位。將傾聽民聲民意觸及到基層，將公眾參與引入立法過程，最終匯聚成人人參與立法的人民民主力量。第二，引入社會多元力量參與。社會多元力量的參與可以為基層治理注入新的活力和動力。應積極引導和鼓勵社會組織、企事業單位等參與基層治理工作，發揮其專業優勢和資源優勢。同時，建立與社會力量的合作機制，共同推動基層治理的發展。第三，拓寬群眾意見征集渠道。通過建立線上線下相結合的反饋平臺、定期舉行聽證會和座談會、設立社區意見箱和聯絡員制度、推廣移動政務服務APP以及加強宣傳和教育等方式逐漸拓寬群眾意見征集渠道，政府能夠更直接、更廣泛地聽取群眾的意見和建議，從而更加精準地把握基層的實際情況和需求，制定出更符合實際、更貼近民心的政策和措施。

參考文獻

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[N].人民日報，2022-10-26.

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[3]李知栩.踐行全過程人民民主 推進基層治理現代化[J].云南人大.2023（07）：25-27

（作者單位：中共石嘴山市委黨校）