“雙碳”戰略背景下的中國智庫發展路徑

隨著全球氣候變化不斷加劇，人類面臨前所未有的環境挑戰。在這一背景下，全球各國制定了一系列應對氣候變化的政策和方案[1]。我國作為負責任的大國，高度重視并積極應對氣候變化這一涉及人類福祉的全球性問題，提出“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的碳達峰碳中和戰略目標（以下簡稱“雙碳”戰略）。從國內形勢來看，當前，我國正處于工業化與城鎮化的中高速增長期，這一階段的能效提升與產業結構轉型對實現國家自主貢獻的碳排放峰值目標構成了巨大挑戰[2]。同時，從實現碳達峰至實現碳中和最多有30年時間，我國所面臨的時間壓力也不容忽視[3]。從國際形勢來看，我國不僅要面臨國家自主貢獻目標不斷更新升級帶來的履約壓力，同時還需迎接全球新一輪產業競爭的挑戰[4]。為應對這些挑戰，中共中央、國務院在2021年發布的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確指出，實現“雙碳”戰略的重點任務包括推進經濟社會發展全面綠色轉型、加強綠色低碳重大科技攻關和推廣應用、完善政策機制。該意見結合了新一輪產業競爭的背景，以實現碳達峰、碳中和為愿景，對決策支持系統提出了更高的要求。

黨的十八大以來，智庫建設越來越受到黨和國家領導人的高度重視[5]。2013年4月，習近平總書記首次提出建設“中國特色新型智庫”的構想。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。在我國政策決策過程中，智庫作為政策智力支撐系統的作用愈加凸顯[6][7][8]。在“雙碳”戰略提出后，“雙碳”相關的智庫如雨后春筍般涌現，既有結合自身學科優勢成立的高校智庫，如清華大學碳中和研究院；也有高校與地方共建的半官方智庫，如同濟大學碳中和研究院。據不完全統計，中國已有約90家“雙碳”戰略相關的智庫成立，它們在政策研究、學術交流、決策咨詢等方面發揮著重要作用。

目前，智庫的政策產品質量，如研究深度、政策建議的針對性和可操作性方面尚有一定的提升空間。為了更好地服務國家的“雙碳”戰略，智庫需要進一步深化研究，提供更全面和深入的支持。這包括加強跨學科人才的引進，提升國際談判能力，以及構建敏捷的研究流程與響應機制。通過這些措施，智庫能夠在“雙碳”政策規劃與實施過程中，充分發揮其在政策咨詢和學術研究等領域的專業優勢。

一、“雙碳”戰略下中國智庫建設的重要性

“智庫”是一個較為年輕的概念[9][10][11]。在氣候變化領域中，智庫作為政策知識的供給方之一在氣候變化政策中發揮著不可小覷的作用[12]。一方面，氣候變化領域的政策知識壁壘很高，需要智庫高水平的研究能力作為支撐。另一方面，氣候變化問題是一個全球治理問題，智庫以及合作網絡的全球擴張能夠滿足政府對精確、全球化的信息和跨國別共識達成方案的需求。世界資源研究所（WRI）于1985年參與組織了第一次國際溫室氣體大會，推動了全球氣候議程的設置。斯德哥爾摩國際環境研究院（SEI）參與了《2030年可持續發展議程》《巴黎協定》《仙臺框架》等國際議程的制定，在應對氣候變化談判、可持續發展和國際合作等方面發揮全球性角色。除此之外，SEI也為聯合國、歐盟、瑞典等提供咨詢服務，為各國和各主體制定減排目標和承諾提供了科學依據和政策建議。

在中國實施“雙碳”戰略的過程中，中國智庫發揮了至關重要的作用，主要體現在兩方面：一是在制定和實施氣候變化本土政策中扮演著關鍵角色。一方面，存在如碳排放核算和目標分解等需要大量精算的難題，需要智庫提供科學的計算方式和合理的分解方案。具體而言，中國面臨如何對“雙碳”戰略進行有效的分解并給各級地方政府制定切實可行的減排路徑的難題；而以環境治理為研究專長的智庫，擅長通過開展深入研究和分析，探討“雙碳”戰略的實現路徑、政策措施的制定與調整等問題，從而提供解決方案。另一方面，由于“雙碳”戰略需要多元主體合作，如需要企業進行低碳技術創新和參與碳市場，需要幫助公眾提高低碳意識等。在獲取公眾政策支持方面，智庫通過輿情調研和公眾參與活動，引導公眾關注“雙碳”戰略，提高社會各界對氣候變化和碳減排的認知水平，為政府決策提供社會基礎。具體而言，在政策出臺前期，開展公眾參與和輿情調研，了解社會各界的關注點和訴求，有助于引導輿論輿情向有利于“雙碳”戰略實現的方向發展，促進社會各界的共識和行動。在輿論引導和宣傳教育方面，智庫利用媒體和網絡平臺開展“雙碳”戰略宣傳教育，向公眾普及低碳生活理念和環保意識，引導公眾積極參與碳減排行動，從而形成良好的社會氛圍。

二是在參與構建全球氣候治理體系方面發揮了不可替代的關鍵作用。氣候變化是當前人類社會面臨的共同挑戰之一，需要建立全球性的治理體系來應對[13]。一方面，中國智庫在全球氣候變化減緩問題中提出了關鍵研究方法和手段。專業研究“雙碳”問題的智庫通過數據分析、政策模擬和政策工具分析為應對氣候變化提供了智力支撐。例如，生態環境部環境規劃院組織開展了不同國家、區域、行業等生態環境預測模擬研究，并通過建立生態環境大數據、模擬模型及決策支持平臺，開展不同規劃目標、政策手段對經濟社會和生態環境影響的模擬分析。這些研究工作為各國應對全球氣候變化、制定減排政策時提供了科學依據和決策支持。另一方面，中國智庫推動了全球氣候治理的公平性。發展中國家在全球氣候變化議程中面臨著嚴峻挑戰。部分發達國家為了維護自身利益，通過不停拋出新概念和新規則，如碳邊境調節稅等，進行了大量議程設置的工作，進一步強化全球氣候治理中的國際話語權。其后，發達國家通過運用自身在國際話語權中的優勢地位，刻意將環境和發展對立起來，不斷擠壓發展中國家發展空間，并將氣候問題歸咎于以中國為首的高碳排放的發展中國家，使其承受了經濟發展和環境道德的雙重壓力。中國智庫通過積極參與全球氣候變化智庫網絡，為發展中國家發聲，從而維護了全球氣候治理的公平性。

二、“雙碳”戰略下中國智庫發展存在的問題

（一）“雙碳”政策研究的質量仍有待提高

一是政策研究與現實需求相脫節。當前，許多政策研究集中在“雙碳”戰略的宏觀設計上，卻往往忽視了行業層面的具體需求和可行性分析。“雙碳”戰略的達成不僅要求通過國家治理體系將國際承諾轉化為具體行動，還需要各地區、行業和利益相關者的廣泛參與和實踐。以能源行業為例，智庫的研究往往傾向于推廣可再生能源發電并主張逐步淘汰煤電機組。然而，這種政策建議往往忽視了能源行業轉型的可行性和實際操作中的挑戰。中國作為一個長期依賴煤炭作為主要能源的國家，其能源結構的轉變不可能一蹴而就。智庫在制定政策時，未能充分考慮現有煤電機組的平均在役年限、非化石能源增量對新增用能需求的支撐能力，以及大量煤電資產提前退役可能對電力供應和經濟發展帶來的影響。對于關閉煤電機組導致電力供應缺口大的問題和使用可再生能源發電存在的電力供應不穩定的問題，智庫目前的研究尚不足以提供政策支撐。除此之外，智庫的政策研究也對企業在“雙碳”戰略下所面臨的成本增加、難以滿足低碳標準的困難研究不足，也沒能就進一步激發企業使用或開發低碳技術提出有效的政策方案。

二是數據積累不足導致智庫政策研究結果準確性較差。當前，一些智庫的“雙碳”政策研究受限于數據獲取的困難等，難以產出具有準確性和前瞻性的高質量研究成果。“雙碳”戰略需要大量的數據支持和科學依據，包括碳排放數據、能源消費數據、環境質量數據等。中國智庫因為缺乏長期數據積累，尚未形成獨家數據庫，對官方發布的數據依賴度較高，這導致中國智庫數據來源相對單一，數據不夠翔實和全面，由此影響了智庫研究結論的準確度和政策產品質量。國外智庫關注氣候變化問題較早，通過長期跟蹤、開發多種數據平臺和工具等方式積累了豐富的數據。以世界資源研究所（WRI）為例，其積累了大量的各國氣候行動、長期氣候戰略和溫室氣體排放數據，以數據為依托，為政府、私營部門和民間社會匹配了合適的碳排放核算體系，并提供了幫助實現氣候雄心和可持續發展目標的有效建議。

三是智庫政策研究專業化程度不高。部分中國智庫在“雙碳”戰略領域的人才和知識儲備不足，難以提供具有深度的政策研究分析報告。例如，關于碳排放的行業分析，大部分智庫停留在對總體趨勢的宏觀描述，缺乏對特定行業減排措施的深入剖析。這種淺嘗輒止的研究方式，導致智庫在為政策制定提供決策支持時，無法提出切實可行的策略和建議。在碳排放交易市場的研究領域中，大部分智庫研究報告主要關注市場規模和交易量等表面現象，對市場運行機制、價格形成機制、市場參與者行為等深層次問題的研究相對較少，使相關政策研究缺乏深度和專業性。

（二）“雙碳”政策產品的供給機制不夠靈活

氣候變化是一個具有極高復雜性和不確定性的議題，涉及社會、經濟、環境等多個方面，并且其影響和挑戰會隨著時間和地點的變化而存在差異和變化。因此，智庫需要具備快速反應的能力，以靈活的方式保證政策產品的供給效率和及時性。然而，中國智庫在提升“雙碳”政策產品供給速度上存在兩大阻礙因素：一是缺乏由專人組建專有研究團隊來對于突發問題進行應急處理。在出現臨時性政策問題時，大多數智庫都依靠新抽調人群來臨時組建研究團隊，這一過程無疑大大增加了政策方案的生成時間。而氣候變化和相關經濟社會局勢變化快，這可能導致智庫無法及時提供相關的政策產品。這種情況下，研究結果可能已經無法反映當前的氣候問題和社會經濟局勢的實際情況。二是在當前的智庫管理體制中，科層制的影子依然存在，這導致內部流程冗長和部門協調過程緩慢，影響了智庫對突發事件和問題的快速響應能力。相比之下，許多國際頂級智庫采用扁平化的組織結構和管理方式，這使它們能夠在短時間內集結團隊，進行集體研討，并發揮組織優勢，產出高質量的研究成果。

（三）在氣候變化議題上的國際影響力較低

中國在全球氣候變化議程設置中處于不利地位，這與中國智庫三方面國際化能力有關。

一是中國智庫的團隊建設國際化程度不足。研究隊伍主要以國內學者為主，缺乏具有國際視野和經驗的氣候變化領域專家。雖然部分智庫有相關領域的國際榮譽顧問、外國客座研究員等專家，但長期任職于中國智庫的專家均為中國人。

二是中國智庫國際化傳播能力有限。在落實“雙碳”戰略的過程中，中國提出了切實可行的方案，在低碳技術創新、能源結構優化和產業結構調整等方面付出了艱苦努力，需要高國際影響力的中國智庫發掘中國氣候治理中的亮點和特色，總結中國應對全球氣候問題的特色政策方案和成功案例，構建中國特色氣候治理的話語體系并在國際中傳播，突出中國在全球氣候治理中的貢獻。中國智庫的國際化傳播對于展現中國在全球氣候治理中的貢獻至關重要，然而，目前存在一些問題亟待解決。首先，中國智庫的“雙碳”政策研究成果在語言轉換能力上有所欠缺，這限制了其在國際社會的傳播和影響力。其次，中國智庫缺乏在國際知名媒體和期刊上的曝光度，缺少相應的知名度高的外文期刊來幫助傳播中國“雙碳”政策研究成果，這影響了其在國際上的可見度和權威性。部分智庫在國內外開展了一系列氣候變化研究項目，但其研究成果在國際傳播方面仍有提升空間。此外，中國智庫在國際社交媒體渠道上的發力較少，未能充分利用新媒體平臺來推廣自己的“雙碳”政策研究成果和觀點。

三是智庫的國際合作網絡尚未充分建立。國際合作網絡的建立對于提升智庫的國際影響力至關重要，它有助于智庫在全球范圍內分享知識、交流經驗，并參與到國際氣候治理的對話與合作中。然而，中國智庫在構建此類網絡方面還存在不足，主要有兩方面問題。一方面是合作深度不夠，雖然中國智庫與全球各地的智庫在氣候變化議題的某些具體問題上進行了交流和合作，但這些合作往往局限于共享研究成果和資料，缺乏深度合作，而這不利于中國智庫通過合作網絡來擴寬自身的國際影響；另一方面是合作機制不完善，中國智庫與其他智庫的國際合作往往缺乏穩定機制，合作的維持大多依賴于項目的進展和資金支持。這在一定程度上限制了中國智庫拓展自身國際影響力和提高“雙碳”政策研究成果的國際傳播和應用。

三、“雙碳”戰略下中國智庫未來的發展路徑

基于上述分析，本文對中國智庫如何助力中國實現“雙碳”戰略，提出如下六個方面的發展路徑建議。

（一）引進跨學科人才，豐富人才類型

“雙碳”戰略的實現需要智庫提供智力產品來解決大量的科學和政策難題。人才是智庫提供智力產品的核心關鍵。為此，智庫需要加強人才隊伍建設，構建一支圍繞“雙碳”戰略的高水平科研與技術創新團隊。首先，智庫可以加強新能源和碳交易領域的政策型研究人才培養，以形成一支專業化團隊。其次，注重引進具有交叉學科背景和多元工作履歷的人才，提升智庫跨學科的研究能力。實現“雙碳”戰略需要跨學科、跨領域的深入研究和系統性解決方案。跨學科人才的引進，能使智庫針對包括能源結構優化、非化石能源比例提升、污染控制技術與供電調節技術等在內的多重議題，提供專業化水平較高的政策產品。

（二）服務多元主體，提供多維政策產品

在提供智庫產品時，智庫必須充分考慮到服務對象的多樣性。“雙碳”戰略不僅是政府的責任，也涉及企業、公眾等眾多行為主體。這些主體在空間分布、發展階段以及行為模式上存在差異，同時它們之間的交互作用也會對政策效果產生重要影響。因此，在構建“雙碳”政策體系時，智庫需要設計出能夠適應不同行為主體需求，應對不確定性，并促進各主體協同作用的政策工具。具體而言，智庫可以從以下幾個方面入手：在供給端，智庫應為企業設計全產業鏈的碳中和管理辦法和標準，并建立相應的激勵機制，以促進企業在生產過程中減少碳排放，提高資源利用效率；在需求端，智庫需要研究面向消費轉型的驅動因素，提出有效的激勵措施，引導公眾和企業改變消費模式，推動綠色消費，減少碳足跡；在價格端，智庫應推動建立以全國碳市場為主體的碳定價機制，同時在部分地區和行業探索實施碳稅政策，發展碳匯市場，形成覆蓋全經濟領域的碳定價體系，利用市場機制促進碳減排。通過上述措施，智庫能夠提供全面、系統的政策支持，幫助政府、企業和公眾等各方行為主體實現協同減排，共同推進“雙碳”戰略的實現。

（三）提升研究機制靈活性，確保供給內容時效性

提升研究機制的靈活性意味著智庫需要建立更為敏捷的研究流程和響應機制。智庫必須能夠迅速識別氣候變化領域的最新趨勢、技術進步和政策變動，并及時調整研究重點，以適應國際和國內環境的快速變化。為此，智庫應成立專門的快速反應團隊，以便在氣候變化領域出現突發事件或政策調整時，能夠迅速集結研究資源，產出及時且具針對性的研究成果。同時，智庫應積極采用大數據、人工智能等現代信息技術，以提高研究效率，加速對氣候變化相關信息和數據的捕捉與分析。同時，智庫還需要在研究過程中平衡速度與質量。研究成果不僅需要深度和廣度，還必須能夠迅速轉化為政策建議，為決策者提供實時的智力支持。這要求智庫在研究設計、數據收集、分析和報告撰寫等各個環節，都要注重時效性，確保研究成果能夠快速響應政策需求。

（四）保持研究定力，注重品牌塑造和長期發展

首先，智庫在研究過程中，應保持對“雙碳”戰略長期和深度關注，而不是僅僅追求短期的熱點話題。例如，智庫可以設立專門的“雙碳”研究部門或項目，持續跟蹤“雙碳”戰略的相關政策、技術和市場動態，為政策制定和實施提供持續的支持。其次，智庫應通過高質量的研究成果和活動，塑造自身在“雙碳”戰略領域的專業品牌。例如，智庫可以定期發布“雙碳”戰略的研究報告，通過媒體和社交網絡進行廣泛的傳播，提升公眾對智庫的認知和信任。同時，智庫可以舉辦“雙碳”戰略的論壇和研討會，邀請政策制定者、企業家、學者和公眾參與，增強智庫的影響力和公信力。

（五）提高氣候談判能力，拓展第二軌道外交

一方面，要提高氣候談判能力。首先，需要對于國內外氣候問題和氣候治理能力有充分的了解，通過學習國外氣候變化相關知識與政策為中國政府提供西方國家的氣候治理信息，為決策者提供國外關于碳達峰、碳中和相關的最新觀點和進展。這一過程能夠促使智庫更好地了解政策決策需求，做好決策支撐知識輸出。其次，智庫應通過培訓和研討會等方式加強自身的談判和溝通能力。最后，智庫應致力于構建具有中國特色的氣候話語體系，加強議程設置能力，提升智庫議題和制度的全球化水平，為發展中國家發聲，為國家重大國際戰略獻策。

另一方面，智庫應加強和發展第二軌道外交。第二軌道外交能夠對官方外交形成補充，提供更為靈活、多樣化的交流平臺。首先，智庫可以發揮“助推器”與“潤滑劑”的作用，利用寬松的對話氛圍，以潛移默化的方式開展氣候變化外交活動，同時為政府決策部門提供國際氣候變化政策一手信息。其次，中國智庫應當促進中國和其他全球南方國家結成同盟，在氣候治理舞臺上爭取發展中國家的共同利益。具體而言，中國智庫應當加強對全球南方國家的調研分析，明確我國與其他發展中國家面臨的共同困境。通過建立我國與其他南方國家智庫的國際交流機制，定期分享交流全球氣候熱點問題，加深彼此了解，從而形成合力。

（六）發揮不同類型智庫的特色優勢，形成互補發展格局

各類型智庫如官方智庫、高校智庫、企業智庫等，都有各自的獨特優勢。對于官方智庫而言，因為其有豐富的內部信息資源和較為固定的內參信息輸送渠道，所以在政策研究和決策咨詢方面具有獨特優勢。官方智庫應緊跟國家政策導向，聚焦現實問題，提高政策產品質量從而更好地轉化為政府政策。例如，參與制定和完善碳交易市場規則，為碳排放權交易提供政策支持。對于高校智庫而言，應維持人力資源優勢和專業化研究內容輸出的特色優勢。一方面，高校智庫通常擁有豐富的學術資源和科研能力，能夠進行基礎研究和應用研究，推動“雙碳”領域的理論創新和技術突破，解決重要科學難題。另一方面，高校智庫還可以加大人才培養力度。高校智庫通過完善相關理論教育和建設“雙碳”學科體系，注重“雙碳”人才培養，為“雙碳”戰略的實施提供人力資源支持。對于企業智庫而言，可以利用在實踐層面和獨立性方面的明顯優勢，針對性提出“雙碳”戰略在具體行業中實施的建議，做好有效的政社溝通橋梁。但在政策產品提供時，需要兼顧短期經濟效益和長期全局規劃。

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本文系國家自然科學基金重點項目“面向碳中和的國家氣候治理體系變革與創新研究”（72140007）和中國南方電網有限責任公司“國有企業政策研究范式探索實踐”課題階段性研究成果之一

作者：朱旭峰，清華大學公共管理學院院長，智庫研究中心主任，教授；唐祎祺，清華大學公共管理學院博士研究生

編輯|鄧茗文 dengmingwen@sdg-china.net