“全球塑料條約”視野下的循環經濟與塑料污染治理

塑料污染是全球范圍的一個嚴重環境問題，正處于氣候變化、生物多樣性喪失和環境污染這三重地球危機的前沿，而且這一問題還在不斷加劇1。而資源效率低下、線性的“取得—制造—丟棄”塑料經濟是造成塑料污染的核心2。聯合國環境規劃署發布的《切斷根源：全世界如何終結塑料污染，創造循環經濟》報告顯示，全球每年生產超過4.3億噸的塑料，其中2/3是短壽命產品，例如，一次性塑料制品，它們短暫使用后就成了垃圾3。自20世紀50年代以來，全球塑料生產和消費呈指數級增長，如果“一切照舊”，到2040年將超過7.35億噸，比2020年4.35億噸增長69%4。

為了應對全球塑料污染，2022年3月，在內羅畢舉行的聯合國環境大會第五屆會議續會（UNEA-5.2）上，來自175個國家的國家元首、環境部長和其他代表批準簽署了第5/14號題為《終結塑料污染：制定一項具有法律約束力的國際文書》的歷史決議，決定就塑料污染問題設立專門的政府間談判委員會（INC），組織5次系列會議進行磋商談判，希望最終能在2024年年底前完成制定一項具有法律約束力的國際文書（即全球塑料條約）。該決議的達成標志著應對塑料污染的全球統一行動的開啟。

塑料的嚴重浪費與污染危害

長期以來，“獲取—制造—廢棄”線性塑料經濟模式造成了極大的浪費，帶來顯而易見的環境與經濟弊端——特別是塑料包裝由于一次性使用后被丟棄，95%的塑料包裝價值被浪費，造成的直接經濟損失為每年800億～1200億美元5；全球每年生產的塑料中約有70%成為廢物被丟棄，其中只有9.5%的塑料廢物得到回收利用，1.5%能夠得到多次回收利用6。如果“一切照舊”，現有線性經濟模式將導致2015年至2060年間的全球資源攫取量翻倍7。

塑料因為其重量輕、成型易、成本低等特性，廣泛應用于各行各業，主要用于包裝，其次是建筑和施工、交通運輸和紡織行業。高達99%的塑料是由不可再生的碳氫化合物（主要是石油和天然氣）衍生的聚合物制成的，1%來自生物質。因此塑料本質上是由不同的化學品組成的混合物，以一種或多種聚合物為主要成分，混有有意添加的各種功能型添加劑、單體、殘留，以及非有意添加的物質。根據一項科學研究報告，已識別出超過16 000種塑料有關的化學品，其中至少4200種（占比26%）具有“持久性、生物累積性、遷移性或毒性”的特性8。

這里的“塑料化學品”即在塑料中發現的或被認為用于合成塑料的化合物，包括了原材料和添加劑。這導致在現有的機械回收9中，無法去除塑料垃圾含有的添加劑、助劑、殘留物等，導致回收后的產品不符合再利用產品的要求。同樣的，化學回收也面臨著塑料回收質量差，在熱解過程中還可能產生其他污染物。塑料及其化學添加劑的有毒物質也限制了塑料的可回收性，絕多數的塑料產品無法再生為食品級塑料制品。塑料生產目前嚴重依賴化石燃料。一項研究表明，?前全球塑料產量約占石油總需求的 12% 和天然?總需求的 8.5%10。相對于價格較低的“石化產品”原生聚合物，塑料回收再利用需要更多的時間、勞動力和設施，大規模回收是有限的。另有一份報告顯示，塑料生產75%的溫室氣體排放發生在初級塑料聚合物聚合階段之前11。

“循環經濟”是塑料污染危機的解決方案嗎？

在決定制定全球塑料條約的第5/14號決議文件中，“循環經濟”作為促進塑料的可持續生產和消費的措施和方法被兩次提及。政府間談判委員會 （INC） 秘書處執行秘書 Jyoti Mathur-Filipp在第一次政府間談判委員會大會（INC-1）結束后提出，循環經濟是一項資源高效的經濟，塑料循環經濟作為系統性變革，能夠在結束塑料污染上發揮重要作用12。循環經濟作為一項解決方案被寄予厚望，正如政府間談判委員會秘書處編寫的《塑料污染科學》提出，科學表明通過將線性的塑料經濟轉變為全生命周期的循環經濟方法，大多數塑料污染都可以得到預防13。

20世紀90年代，循環經濟的概念開始在國際上形成，21世紀前傳入中國并廣為流行。國內學者普遍認為循環經濟的建立依賴于踐行“減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、循環化（Recycle）”原則，即3R 原則14。循環經濟3R原則通常更偏向垃圾管理的末端處置，因此有學者認為其側重減少危害，而非創造價值15。由艾倫·麥克阿瑟基金會（Ellen MacArthur Foundation）和清華大學近日發布的報告《循環經濟三重奏：助力中國落實氣候行動》將循環經濟傳統的3R拓展至10R，實施10R策略可助力加速實現中國氣候目標16。現有科學建模研究表明，全生命周期的全面循環經濟方法產生的效益（與不采用循環經濟方法的 2040年情景相比）包括：在全球塑料生命周期內減少""" 25%的溫室氣體排放，同時在 2021—2040年為政府節省 700億美元，并新增700 000個就業機會（主要在全球南方國家）17。

近年來，越來越多的政府和企業重視循環經濟。美國、歐盟、日本、智利、芬蘭、法國和荷蘭等多個經濟體或出臺了循環經濟法規，或制定了國家循環經濟路線圖及行動計劃。2009年1月1日《中華人民共和國循環經濟促進法》正式實施，中國成為循環經濟立法的國際領跑者。歐盟繼2019年推出《歐洲綠色新政》后，于2020年發布了新的《循環經濟行動計劃》18" 19。2019年，第四屆聯合國環境大會通過了一項關于可持續消費和生產的決議，明確將循環經濟作為一項關鍵機制20。2018年10月，艾倫·麥克阿瑟基金會與聯合國環境規劃署合作啟動了“新塑料經濟全球承諾”，聯合企業、政府、非政府組織和投資者團結在循環經濟的共同愿景下，承諾努力淘汰不需要的塑料、進行創新，確保所使用的塑料制品在經濟系統中循環，而非流入自然環境21。據悉，已經有超過350家企業簽署該全球承諾書。同樣地還有由世界經濟論壇于2018年發起的“全球塑料行動合作伙伴”，旨在聯合商業組織和政府共同尋找塑料污染的解決方案。

中國提出發展循環經濟的目的就是要實現經濟增長與資源環境相協調，以盡可能少的資源消耗、盡可能小的環境代價，實現最大的經濟和社會效益，力求把經濟社會活動對自然資源的需求和生態環境的影響降低到最低程度22。循環經濟促進法闡明了發展循環經濟就是為了提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展。該法將“循環經濟”定義為在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。為推動實施循環經濟這一國家發展戰略，2007年中國制定了首個循環經濟評價指標體系，并在2017年初發布了修訂版23，通過綜合指標、專項指標、參考指標來評價循環經濟發展狀況。

國際塑料條約談判中，我們談論的是同一個“循環經濟”嗎？

全球塑料條約已先后舉行四次政府間談判，最后一次政府間談判委員會大會（INC-5）于11月25日至12月1日在韓國釜山舉行，全世界都在期待各國代表能否完成此國際文書的談判工作。作為INC-5談判的起點與基礎，INC秘書處于9月初正式發布了談判文書的案文修訂版以供審議。

不難發現，雖經第四次談判磋商的技術性精簡，這份案文文件仍充滿著大量懸而未決且復雜的方括號24，這是擺在各國談判團面前的艱巨挑戰。而案文多處載入了各成員國提到的“循環經濟”達10次，如序言中提到塑料全生命周期下的循環經濟解決方案，在隨后的目標、原則、范圍均提到“循環經濟”，在管控措施中的初級塑料聚合物、產品設計、成分和性能、生產者延伸責任、現存塑料污染（包括海洋環境中）、公正過渡等條款均有出現。另有循環性、循環辦法在控制措施的產品設計、成分和性能上大量出現25。但現有案文并未對“循環經濟”做定義或解釋。而全球塑料條約談判文書“零草案”（zero draft）在文書范圍的案文方案中提到，“通過循環經濟辦法進行塑料的生產、消費、處理和最終處置，優先考慮產品設計和無害環境廢物管理”，多將循環經濟和塑料可持續生產結合。在談判過程中，多數國家在國家一般性發言中提到“循環經濟”辦法。

INC秘書處在INC-4期間更新的《塑料污染科學》中，提出了在塑料全生命周期全面綜合應用循環經濟的解決方案，其表述為：在全生命周期的負面影響最小化，產品盡可能長時間地保持最高價值，塑料被視為一種在經濟中持續循環的寶貴資源26。

圍繞全球塑料條約的談判進程，不同利益相關方也在闡述循環經濟的解決方案。2022年9月，艾倫·麥克阿瑟基金會和世界自然基金會（WWF）共同發起了“終結塑料污染—全球商業聯盟”。全球85家組織，包括塑料價值鏈中的領軍企業、金融機構和非政府組織等，支持并發布了共同愿景：制定行之有效且目標宏大的終結塑料污染的全球條約。

實現塑料循環經濟愿景，“全球商業聯盟”認為必須在以下三個關鍵領域取得進展27：

（1）采用循環經濟方法來減少塑料的生產和使用，重點關注泄漏率高、壽命短和/或由化石基原生資源制成的塑料；

（2）對于無法淘汰的塑料制品，進行循環利用，將它們保留在經濟系統中并保持自身最大價值；

（3）預防現階段不能消除的微塑料和塑料垃圾向環境泄漏，包括實施強有力的廢物管理措施，以及解決歷史遺留污染。

世界自然基金會發起的Plastic ACTion （PACT） 倡議主要為企業提供解決方案減少其塑料足跡，其目標為消除所有不必要的塑料、減少至少 50% 的不可回收一次性塑料、通過轉向 100% 可重復使用或可回收的產品或包裝設計模型來支持循環經濟等28。

有效塑料條約科學家聯盟（Scientists' Coalition for an Effective Plastics Treaty）提出，向可持續循環經濟轉變首先應減少生產和消費，其次才是提高回收率。塑料中的化學品必須得到足夠的關注，回收再利用的塑料可能含有比原生塑料更高水平的有害化學品，要確保塑料產品全生命周期的安全性和可持續性。科學家聯盟警示在廢物管理措施中大規模投資廢物處理設施，將可能促進塑料廢物的產生，導致塑料生產的擴大，犧牲廢物的預防和再利用29。

部分非政府組織也表達了看法，認為現有全球塑料條約談判文本提到“循環經濟”術語有歧義，被部分利益相關方用于推廣垃圾末端處理設施，例如，化學回收、焚燒、水泥窯協同處置和其他任何形式的能源回收（廢物轉為能源）被納入“塑料循環經濟”30。塑料機械回收過程中將積蓄塑料化學品物質，最終影響到消費者、回收系統工人、生態系統等。另外塑料垃圾的跨境貿易、塑料信用等加劇發展中國家的負擔。

然而，有學者通過對循環經濟定義進行定量分析發現，114個循環經濟定義樣本包含了95個不同的定義，這意味不同的人對循環經濟有不同的含義。而很少有定義明確表明循環經濟與可持續發展之間的關系。例如，有些將循環經濟等同于回收利用，最常見的循環經濟概念是《中華人民共和國循環經濟促進法》中的3R原則，也有許多循環經濟的定義缺乏廢棄物層次等級31。也有研究提出，科學界對循環經濟的定義缺乏共識，并且與可持續領域的其他概念（如綠色經濟、清潔生產或工業生態學）的關系模糊32。

綜上，隨著全球塑料條約政府間談判的深入，循環經濟在不同利益相關方的論述中存在差異。為能邁向終結塑料污染的未來，盡快達成一項有法律約束力的國際文書，厘清循環經濟的概念及內涵并達成共識，是必不可少的步驟。

展望破解塑料治理難題的循環經濟未來

在全球塑料污染治理背景下，塑料的“循環經濟”不同于其他行業，既要考慮塑料是化學品混合物的本質，又要考慮資源高效型的系統性變革，更要置于塑料全生命周期下的“可持續”解決辦法。

因此，全球塑料條約談判中，文書對“循環經濟”的內涵最重要是可持續，有學者提出塑料的可持續循環經濟應是安全（Safe）、簡用（Simple）和從緩（Slow）33。安全，即消除塑料有害聚合物、添加劑、生產助劑以及 PPC、PFAs 等危險化學品。簡用，即減少聚合物使用種類，減少添加劑的使用，減少多材料包裝等，增加產品透明度和標簽。從緩，即設計長壽命產品，實現重復使用，將生產重點放在基本的、非危險的、不可替代的用途上等。

中國作為全球塑料生產、消費和進出口貿易活躍的經濟體，一舉一動對全球塑料污染治理影響深遠。中國現有的塑料污染治理體系，即發展塑料循環經濟，開展全鏈條治理，側重于超市、電商零售、外賣、快遞等一次性塑料產生量較大的領域。

案例研究顯示，面對大量的一次性的快遞包裝污染，快遞包裝和物流領域率先應用循環經濟的重復使用（Reuse），不僅有驚人的環境效益，更能創造較好的經濟效益。由民間環保機構“擺脫塑縛”，以及廣東省循環經濟和資源綜合利用協會發布的《可循環快遞包裝規模化應用研究》報告，在可循環快遞包裝應用最多的同城快遞場景中，對可循環包裝的經濟和環境效益進行了分析：隨著循環次數的持續增加，產生的減廢降碳等環境效益也將快速增加。當平均單個包裝的循環次數達到最高約70次時，可節約成本約12億元，實現減碳約67萬噸二氧化碳當量。

針對外賣領域，太平洋環境資源中心2024年9月發布的《解鎖奶茶新綠意：中國新茶飲行業減塑路徑研究》提出的四條減塑路徑，即源頭減量、重復使用、有效回收、負責任的材料替代，將有機會助力新茶飲行業從“線性經濟”轉變為“循環經濟”模式，2030年總廢棄物量將可減少41.97萬噸，相比2024年減少21.82%。因此，重點行業推動塑料包裝的重復使用，能有效減少一次性塑料，還能創造經濟效益，是塑料污染治理的系統性變革解決方案，也是“可持續”循環經濟的內涵應用。

在全球塑料條約政府間談判中，中國可利用在現有快遞物流中的“循環”實踐，為實質性條款如“產品設計、成分和性能”提供可循環快遞包裝案例參考，牽頭術語定義、標準制定、國家措施清單、融資機制等工作。

面對全球塑料污染的挑戰，中國做出了減少塑料污染、積極應對氣候變化的國家承諾。中國是全球僅有的幾個通過立法來促進循環經濟發展的國家之一。《循環經濟促進法》作為國家重要戰略，需要隨著全球塑料污染治理的背景發展適時修訂，不僅明確在塑料產品設計中的循環路徑，更要強調廢棄物優先管理次序原則。

預計到2050年前，全球塑料生產會以每年3.5%的速度增長，快于任何其他材料使用的增長速度。而2022年，中國的塑料制品產量達到7800萬噸，位居全球首位34。其中塑料包裝占中國塑料消費總量的近一半35。中國循環經濟協會評估顯示“十三五”期間，循環經濟對中國碳減排的貢獻或達到25%，預計到2025年和2030年將分別達到30%和35%36。

毫無疑問，循環經濟是實現塑料污染治理系統變革的關鍵，中國具有引領全球的潛力，應通過政策創新和實踐探索可持續的塑料循環經濟，助力全球塑料條約談判及塑料污染治理目標的實現。

注釋：

1. 聯合國環境大會. 結束塑料污染：制定具有法律約束力的國際文書[R]. UNEP/EA.5/Res.14， 2022-03-02.

2. 聯合國環境規劃署. 塑料科學 [UNEP/PP/INC.1/7]. 2022.

3. 聯合國環境規劃署. 切斷根源：全世界如何終結塑料污染，創造循環經濟[R]. 2023-05-16.

4. OECD. Towards Eliminating Plastic Pollution by 2040： A Policy Scenario Analysis[R]. 2023-11.

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7. 國際資源委員會. 全球資源展望2019：自然資源與我們想要的未來[R]. 聯合國環境規劃署，內羅畢，2019.

8. Martin Wagner， Laura Monclús， Hans Peter H. Arp， Ksenia J. Groh， Mari E. L?seth， Jane Muncke， Zhanyun Wang， Raoul Wolf， Lisa Zimmermann （2024） State of the science on plastic chemicals - Identifying and addressing chemicals and polymers of concern， http：//dx.doi.org/10.5281/zenodo.10701706.

9. 注：機械回收指的是熱塑性塑料的收集、清潔、破碎和重熔。

10. Kazemi， M.， Kabir， Sk.，F.， Fini， E.H. （2021） State of the art in recycling waste thermoplastics and thermosets and their applications in construction. Resources， Conservation and Recycling. Volume 174. 105776. ISSN 0921-3449. https：//doi.org/10.1016/j.resconrec.2021.105776

11. Tangri N， Adu-Kumi S， Emmanuel J. Plastic Production Reduction： The Climate Imperative[R]. GAIA， 2024. https：//doi.org/10.46556/owzd1413.

12. 循環經濟是一種資源高效的經濟，在這種經濟中，廢物和污染被消除，產品和材料被盡可能長時間地保持在最高價值，自然系統得到再生。參見 Plastic Treaty progress puts spotlight on circular economy. （n.d.）. unep.org.

13. 聯合國環境署. 塑料科學[R]. UNEP/PP/INC.1/7， 2022. https：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/41314/Plastic_Science_C.pdf.

14. 諸大建. 從可持續發展到循環經濟[M]//張坤. 循環經濟理論與實踐. 北京： 中國環境科學出版社， 2003.

15. McDonough W， Braungart M. Cradle to cradle： Remaking the way we make things[M]. North Point Press， 2002.

16. 艾倫·麥克阿瑟基金會，清華大學. 循環經濟三重奏：助力中國落實氣候行動[R]. 2024.

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18. 歐盟委員會. 循環經濟行動計劃：建設更清潔、更具競爭力的歐洲[R].布魯塞爾： 歐盟委員會， 2018. https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=COM%3A2019%3A640%3AFIN.

19. 歐盟委員會. 循環經濟行動計劃：建設更清潔、更具競爭力的歐洲[R]. 布魯塞爾： 歐盟委員會， 2020. https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=COM%3A2020%3A98%3AFIN.

20. 聯合國環境規劃署. 世界制定“更可持續未來”藍圖，承諾保護受污染且退化的地球[R]. 內羅畢： 聯合國環境規劃署， 2019.

21. 艾倫·麥克阿瑟基金會. 新塑料經濟全球承諾5年回顧報告[R]. 2023.

22. 國家發展和改革委員會，原環境保護總局，國家統計局. 關于《循環經濟評價指標體系》的說明. 2007.

23. 國家發展和改革委員會，財政部，環境保護部，國家統計局. 關于《循環經濟評價指標體系》的說明[R]. 2007.

24. 注：談判中，標注方括號的內容由某一聯合國成員國提出，但未取得一致認可。

25. 聯合國環境規劃署. 國際塑料污染法律文書草案匯編. UNEP/PP/INC.5/4， 2024. https：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/45858/Compilation_Text.pdf.

26. 聯合國環境規劃署. 塑料污染科學：為第四次政府間談判委員會更新. UNEP/PP/INC.4/INF/1， 2024. https：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/45858/Compilation_Text.pdf.

27. 艾倫·麥克阿瑟基金會，世界自然基金會. 終結塑料污染：全球商業聯盟[EB/OL]. （2022-09-21）[2024-11-19]. https：//ellenmacarthurfoundation.org.cn/global-businesses-and-ngos-endorse-a-common-vision.

28. 世界自然基金會（馬來西亞）。WWF’S PLASTIC ACTION PLATFORM （PACT）[EB/OL]. https：//www.wwf.org.my/our_work/sustainable_markets_/wwfs_plastic_action_platform_pact/.

29. 科學家聯盟有效塑料條約（SCEPT工作組關于循環經濟）. 政策簡報：向安全和可持續的塑料循環經濟過渡2024[R]. https：//ikhapp.org/stories-and-research-brief/policy-brief-transitioning-to-a-safe-and-sustainable-circular-economy-for-plastics/. DOI： 10.5281/zenodo.7974916.

30. 部分區域組織在《循環經濟》中使用的“塑料的循環經濟”一詞的風險的說明. INC-4期間發布，2024.

31. Kirchherr J， Reike D， Hekkert M. Conceptualizing the Circular Economy： An Analysis of 114 Definitions[J]. Resources， Conservation and Recycling， 2017， 127： 221-232. DOI： 10.1016/j.resconrec.2017.09.005.

32. Erick Hungaro Arruda， Rosangela Andrade Pita Brancalh?o Melatto， Wilson Levy， Diego de Melo Conti. Circular economy： A brief literature review （2015–2020）[J]. Sustainable Operations and Computers， 2021， 2： 79-86. https：//www.sciencedirect.com/journal/sustainable-operations-and-computers/vol/2/suppl/C.

33. Tangri N. 多方共治 推動塑料污染治理：中國實踐分享交流會暨倡議發布會[EB/OL]. （2024-04-24）[2024-11-19]. https：//mp.weixin.qq.com/s/cznnpQb0Ae4oOmvQJjetfw.

34. 國家統計局. 中國統計年鑒2023[M]. 中國統計出版社， 2023.

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編輯|鄧茗文 dengmingwen@sdg-china.net