基于PSR模型的高質量項目審計研究

【摘要】面對高質量項目建設中存在的項目類型復雜、資金來源多樣、可參考依據不足的現實情況，文章通過PSR模型，從壓力、狀態、響應三個維度建立高質量項目審計指標體系，來解決高質量項目審計中的問題，并提出完善法律法規形成規范審計指引、加強政策學習、樹立研究型審計思維、探索審計方式、加強審計整改的建議。

【關鍵詞】高質量項目；PSR模型；國家審計

【中圖分類號】F239

★ 基金項目：本文系陜西省哲學社會科學研究專項課題“高質量項目與審計研究”（項目編號：2023HZ0890）成果。

一、引言

2017年黨的十九大報告首次提出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。習近平總書記強調，高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題。高質量發展是我國未來經濟社會發展的新目標和新要求，這已經成為廣泛的共識。項目建設在經濟發展中具有壓艙石的作用，抓住項目建設這個“牛鼻子”，對于保持經濟良好發展勢頭、提升經濟發展質量、實現高質量發展目標，推進中國式現代化發展實踐具有重要意義。

2023年以來全國各地掀起加快高質量項目建設的發展熱潮，各個地區都鼓足干勁搶抓項目建設，奮力發展經濟。例如，陜西省2023年2月13日印發的《陜西省高質量項目推進年行動方案》，對新時期陜西高質量項目的推動做了總體部署和安排，作為陜西省高質量發展的重要支撐，高質量項目在推動高質量發展，創造高品質生活，實現高效能治理方面發揮著重要作用。

當前，高質量項目建設呈現投資總量大、發展業態新、投資主體多元的特點。投資總量大，意味著投資涉及的金額大，資金來源復雜，這對審計監督如何識別重大風險隱患，強化全過程監督提出了更高的要求。發展業態新，意味著高質量項目所涉及的產業可能涉及科技成果轉化、產能擴大、產業升級，對審計監督如何甄別阻礙經濟高質量發展的桎梏，激發經濟主體活力，助推經濟高質量發展提出了新的訴求。投資主體多元，意味著高質量項目建設過程中涉及的政商關系復雜，項目往往需要對接地方政府和項目建設單位、設計單位等，審計對象的多元化又對審計方案的制定，審計內容的確定帶來挑戰。因此，探索在新形勢下，如何開展高質量項目審計，成為強化審計監督、提升治理能力，激發經濟活力、服務高質量發展的必然要求。

二、高質量項目審計面臨的問題

（一）高質量項目涉及行業較多

以S省為例，該省目標打造先進制造、現代能源、文化旅游、戰略性新興產業四個萬億級產業集群，圍繞產業集群設立了大量高質量項目，項目種類繁多。不同類型的高質量項目采取的建設方式也各不相同，例如，采取自主建設模式、委托代建模式、采購服務模式等不同的建設方式風險點也各不相同，為審計監管帶來挑戰（羅莉，2023）。高質量項目一般投資數額大，項目本身的風險也大，在決策、審批、采購、建設、驗收等多個環節面臨的風險都需要充分考慮。

（二）高質量項目因投資方式多樣化，導致資金來源渠道也呈現復雜多樣的特征

例如，政府投資主導的涉及民生改善和基礎設施建設的項目，建設單位在項目進行過程中往往從多個渠道爭取資金，可能包含主管部門的國投資金、財政專項資金、地方政府配套資金、專項債券、銀行貸款等。面對來源復雜的資金渠道，審計監管要厘清各項資金來源、使用情況難度較大（顧佳樂，2021）。政府投資類項目和社會投資類項目的風險點也不盡相同，這對審計人員的專業素養提出更高要求。

（三）高質量項目涉及許多新業態

目前已有的政策法規還不能覆蓋所有的項目類型，面對新情況新問題，各地政府在改善營商環境中進行的一系列探索性行為，如何審計定性，給審計工作帶來一定的爭議（羅莉，2023）。同時，在高質量項目要素供給方面，如何評價政府的管理服務職能，什么樣的行為被認為是促進投資政策保障、優化要素供給保障，目前也沒有明確的評價標準。

三、基于PSR模型的高質量審計指標構建

面對高質量項目審計中存在的項目類型復雜、資金來源多樣、可參考依據不足的現實情況，可以通過PSR模型，建立高質量項目審計指標體系，來解決高質量項目審計中的問題。

（一）PSR模型應用與高質量項目審計的可行性分析

PSR模型是由經濟合作與發展組織（OECD）在1979年提出的公共政策分析模式，早期應用于研究環境領域的問題，后逐步應用于多個學科領域的發展。其中：P（pressure）代表壓力，S（stress）表示狀態，R（response）表示響應。模型中的P代表人類社會發展過程中對自然資源造成的損耗、破壞行為，即人類對環境的影響。S表示一段時間內自然資源和環境所呈現的狀態，即自然環境狀態。R表示人類社會面對自然環境的變化進而對自身行為的調整，即人類面對環境變化的響應措施，三者相互作用，形成聯動的平衡（見圖1）。在審計領域，黃溶冰（2016）年將PSR模型使用在自然資源離任審計的研究文獻中，以PSR模型為理論依據，對自然資源離任審計的理論基礎、指標體系建立進行了研究，胡耘通（2019）基于PSR模型建立了大氣環境績效審計評價指標體系。賀寶成（2022）利用PSR模型對“雙碳”環境責任的審計進行探究，白鈺（2023）根據PSR模型建立了公平競爭審查制度審計評價指標體系。以上研究均為PSR應用于國家審計提供了理論支持。

（二）基于PSR模型的高質量項目審計評價體系建立

1.高質量項目審計指標體系構建原則

為了進一步解決高質量審計項目過程中遇到的項目類型多樣、資金來源復雜、可參考性不足的問題，結合項目審計的實踐，設立高質量項目審計指標體系，來達到降低審計風險，提高審計評價客觀性的目的。指標體系設立過程中，要遵循相關性、重要性、科學性、可比性原則。

（1）相關性原則，審計指標的選取要遵循和高質量項目建設相關的原則，從壓力、狀態和響應三個維度選擇反映與高質量項目建設的政策貫徹落實影響因素、實施效果和響應措施的指標；其次，要與被審計對象承擔的受托責任相關，以受托責任為基礎，根據政策內容，結合被審計對象的職責和權力范圍選擇評價指標。

（2）重要性原則，審計指標的選取要能體現代表性和重要性，選取的審查范圍能夠反映經濟高質量發展、關乎群眾利益、審查的內容所揭示的問題具有突出代表性、對項目建設影響重大。

（3）科學性原則，要科學合理的選取指標，采取定量與定性相結合、絕對數與相對數相結合、貨幣計量與實物計量相結合的方式，盡可能全面、客觀地對責任主體受托責任的履行情況進行審計評價。對于項目建設中具有爭議性的行為，利用調查問卷、數據分析等方法充分論證，以減少審計定性的爭議性。

（4）可比性原則，包含同一對象可以使用同樣的指標對不同時點的執行情況對比，即縱向可比。和不同區域可以使用同樣的指標對同一時點的執行情況對比，即橫向可比。以便于對受托責任主體的履職情況進行審計評價，剖析問題產生的原因。

2. PSR模型的審計指標構建

PSR模型中壓力指標P反映審計對象在執行高質量項目過程中的影響因素，白鈺（2023）將壓力指標劃分為動機指標和能力指標，其中動機指標是指某一地區支持高質量項目建設的目的，出于促進經濟發展，謀取政績、上級考核等壓力，各地方對高質量項目的建設支持程度不同。因此，這一層面主要是審查各地區對高質量項目建設的重視程度，尤其是因為外部因素導致的對高質量項目建設的態度，可能是正面激勵因素，例如，高質量項目投資建設與推動當地GDP發展的直接因素，也可能是上級政府對下級政府建立高質量項目下達的指標，也可能是負面懲罰因素。例如，因高質量項目建設不利導致的點名批評，與項目建設相關的發現問題移送人數、紀委巡視等查出問題情況。能力指標是指地方為提升高質量項目建設所做的努力，是否通過內部學習或通過借助外部資源提升項目質量所做的努力，出發點一般是主動的，例如，組織開展專題學習或者會議的次數，是否利用外部資源建立高質量項目評審專家庫，是否組織專家對項目立項、儲備等環節進行評估審查等。

S反映的是高質量項目建設的效果，高質量項目集中于產業升級、民生改善等領域，因此，可以從政策執行層面、市場層面、公眾層面等維度進行指標構建。政策執行方面涉及高質量項目的立項數量、投資總金額、開工比例、財政資金下達比例等。市場層面一般涉及到市場主體的滿意度、營商環境等。公眾層面則是公眾對高質量項目的響應狀態，涉及到公眾的滿意度、媒體的負面報道等。

R反映的是責任主體在執行高質量項目建設過程中的措施。按照項目執行的流程可以從制定高質量項目相關政策、執行高質量相關政策、調整高質量項目相關政策三個維度來制定相關指標。在政策制定方面，可以審查是否建立了推進高質量項目的相關政策、政策是否能夠推動高質量項目建設。在政策執行方面，可以審查推進項目執行的情況，例如，一些地區設立了高質量項目推進工作專班，專班的開會頻次，專班解決問題的效率如何，都可以作為推進高質量項目建設的執行依據。第三個方面是政策的調整，政策的執行過程中難免會遇到各種問題和挑戰，這就需要對政策進行不斷調整，以適應客觀環境的變化，有了這樣反饋修正的過程，才能保證政策的執行效果。因此第三個層面從政策是否圍繞實際情況有所調整，調整是否及時，以及調整效果等方面進行審查。

3.審計主體

由于高質量項目涉及的投資主體、建設主體不同，因此審計的主體也呈現多元化特征，國家審計機關、內部審計機構、會計師事務所都可以作為高質量項目的審計主體。政府投資主導的高質量項目建設，涉及到重大政策落實、財政預算執行、專項資金使用情況。因此，國家審計機關可以作為高質量項目審計的主體，在進行重大政策落實審計、財政預算執行審計、專項資金使用審計過程中對高質量項目建設情況開展審計監督。對于一些社會投資項目，也可以委托會計師事務所對投資項目進行審計，會計師事務所依托注冊會計師等審計資源，具有專業優勢突出、獨立性較強的特點，對項目資金使用的真實性、完整性和公允性進行審查。開展高質量項目審計也應充分發揮內部審計的作用，尤其在風險管理、內部控制等方面，隨著PPP、BOT等投資模式在基礎建設領域的應用，許多參與投資的央企為了規避風險，減少投資損失，在項目建設中開展全過程管理，內審機構對投資項目全生命周期進行全方位審計（宋沛奇，2023），以達到防范風險，減少損失的目的。由此可見，國家審計機關、會計師事務所、內部審計機構均可以作為高質量項目審計的審計主體，利用自身優勢在高質量項目建設過程中發揮審計監督的作用。

根據上述原則，對高質量審計項目的審計指標進行構建，見表1。

通過對高質量項目審計指標體系的構建，可以幫助梳理審計邏輯，解決了高質量項目審計“審什么”“怎么審”的問題，有效應對了高質量項目過程中項目類型多樣、資金來源復雜、可參考依據不足的挑戰。

四、開展高質量項目審計的建議

（一）完善法律法規，形成規范性的高質量項目審計操作指引

目前，在各地的高質量項目推進方案中，對審計監督職能提及較少。因此，要增強審計監督作為高質量項目建設外部監督的思想認同，提升被審計單位的配合程度。審計機關也要不斷積累經驗，圍繞高質量項目審計的審計方式、審計內容、審計重點、評價指標等內容進一步規范，形成系統化、流程化、規范化的操作指引。為開展高質量項目審計提供依據。

（二）提高審計質量，加強政策學習，樹立研究型審計思維

由于高質量項目審計涉及的領域非常廣泛，目前，對于高質量項目審計的許多做法還處于摸索階段，審計人員要不斷提升自身專業知識，面對一些規定不夠清晰，標準不夠明確的情況，審計人員要樹立研究型審計思維，將審計項目當作科學研究開展，不斷加強審計業務知識提升和專業知識提升，與高校、科研機構、相關領域專家開展合作，提高審計評價質量。

（三）探索審計方式，充分利用大數據、云計算、人工智能等技術

在金審三期平臺的基礎上，根據各類云計算、人工智能的技術特點，實現審計數據存儲、數據分析、數據監測的功能。利用大數據的算法和算力優勢，盡可能減少審計抽樣帶來的偏差，拓寬審計覆蓋的深度和廣度。探索數據可視化分析、自動化數據分析、數據挖掘技術在審計工作中的應用，提高發現潛在風險和異常情況的能力。

（四）重視審計整改，促進審計結果的應用與推廣

審計整改是完善審計監督職能鏈條閉環的重要環節，在審計建議的提出階段，就要注重問題導向，從問題出發，根據PSR模型的內在邏輯剖析產生問題的原因，提高審計建議質量，提出具有科學性、可操作性的審計建議，進而落實被審計單位整改責任。持續利用審計清單、審計公告等手段，擴大審計結果的影響范圍，調動媒體監督、社會公眾等積極參與，與審計監督形成合力，對高質量項目建設進行監督。

主要參考文獻：

[1]羅莉，何莉，張宜莉，等.聚焦新基建投資審計 促進經濟高質量發展[J].投資與合作，2023（11）：34-36.

[2]顧佳樂.新基建項目審計面臨的挑戰探討[J].上海商業，2021（01）：112-114.

[3]白鈺，馮均科.公平競爭審查制度審計評價指標體系設計[J].財會月刊，2023，44（16）：91-97.

[4]胡耘通，何佳楠.基于PSR模型的大氣環境績效審計評價指標體系設計[J].統計與決策，2019，35（15）：61-64.

[5]賀寶成，宋萌萌.基于PSR的“雙碳”環境責任審計探究[J].新會計，2022（11）：32-35.

[6]白鈺，馮均科，梁若浩.公共政策審計推動營商環境改善的研究——基于審計結果公告的分析[J].財會通訊， 2023（11）：110-115.

責編：夢超