基層政府“工作專班”的特征與優化

［摘 要］在基層政府的治理實踐中，工作專班是基層政府完善治理體系、發揮治理能力、提升治理效能的重要治理工具。簡約治理內嵌于基層政府工作專班的組織設計，體現為靈活的組織構成和集約的功能整合。其中，靈活精簡的組織構成有利于增強組織協調力和專業力，實現低成本運作；整體性的組織功能整合有利于提高組織適應性和回應性，提升治理效能。簡約治理視角下的基層政府工作專班優化包含“以簡馭繁”優化工作專班組織設計、“化繁為簡”完善工作專班組織保障，以及“簡而高效”創新工作專班體制機制。

［關鍵詞］簡約治理；工作專班；基層治理；治理效能

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.21.050

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）21-0173-04

0" " "引 言

綜觀基層政府治理的豐富實踐，以議事協調機構為代表的臨時性組織在落實非常規任務、推進部門協作等方面發揮了不可替代的作用，充當了基層政府的重要治理工具。近年來，在基層政府各類臨時性組織中，工作專班以簡潔的目標定位、精簡的人員構成以及簡潔的運行方式等優勢，在基層政府的實際治理中，得到了廣泛運用和大范圍推廣。諸如營商環境工作專班、疫情防控工作專班、復工復產工作專班等臨時性組織，在發揮政府治理能力、提升政府治理效能等方面起著重要作用。

動蕩不安和相互連通是大多數公共組織環境的共同特點[1]。且基層政府在應對復雜治理環境時，傾向于選擇采取優化政府內部協同結構、重塑公共服務供給流程等科層組織的自我改革方式[2]。可以說，工作專班正是基于“完成任務”的邏輯特性，并利用科層制體系的現有資源，推進重點任務的有效落實。工作專班之所以能有效提高傳統科層制組織的適應性和協調性，并有效緩解基層治理中的治理負擔，歸功于工作專班的簡約性和靈活性所帶來的“低成本治理”和“高效能發揮”。

面對復雜的治理環境，治理體系的完善不能僅靠在原有體系的基礎上“支床疊屋”，而是應當留有適當的彈性空間進行組織的自我調適，使基層治理體系保持一定的靈活性，有效發揮其治理效能。越來越多的學者認為，簡約治理不僅廣泛存在于鄉村治理領域，而且也運行于基層治理領域中[3]，簡約治理在基層治理中仍存在自洽的生存空間。作為廣泛存在于基層政府的臨時性組織形式——工作專班，要在穩定性和靈活性之間實現動態平衡，簡約治理為此提供了可能性。因此，將簡約治理的研究視域擴大，聚焦基層政府“工作專班”進行分析，以治理體系、治理能力和治理效能為分析框架，探究基層政府工作專班的特征及優化路徑。

1" " "工作專班的組織設計

簡約治理視角下的基層政府工作專班可以從治理體系、治理能力和治理效能三個層面進行分析。治理體系由治理權威、治理規則等，以及與這些內容相關的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關系共同構成[4]。治理能力是治理體系的動態表現形式，二者綜合作用的結果稱為治理效能。在治理體系層面，工作專班通過在科層制組織間構建協調機制的表現形式，以靈活的組織構成提升科層制組織的適應性；集約的功能整合使得治理結構具有整體性。在治理能力層面，組織的適應性以及治理結構整體性的提高，共同強化了治理能力。在治理效能層面，由治理體系和治理能力共同作用實現組織運作的“低成本”和“高效能”。工作專班的組織設計主要涉及治理體系層面，治理能力和治理效能相關內容將在后文陳述。

1.1" "主體吸納：靈活的組織構成

構建新時代“簡約高效的基層治理體制”的實現途徑是吸納多元主體參與治理，通過優勢互補、效能借用實現基層善治[5]。工作專班利用科層制體系的已有資源，根據任務的專業性需求從相關部門中抽調人員組建工作專班，推進重點任務的有效落實。隨著預定任務的完成，工作專班一般會自行解散，組織成員回歸到原有的工作崗位，并在下一階段的治理任務中，根據治理任務的需要重新組建工作專班。

從組織成員構成來看，在預算和編制有限的情況下，政府通常會圍繞前期錨定的核心事務，吸納包括正式編制、非編制人員等人員組建工作專班，實現工作專班成員的補充與完善。因此，工作專班的組建具有靈活性與適應性等特征。例如，為迎接2023年杭州亞運會，杭州市成立“迎亞運，保安全”工作專班，依靠任務驅動的人員抽調機制，從不同層級、不同部門抽調人員組建工作專班，包括專業技術人員、各區縣政府及與任務相關的非編制人員等，集中精力、集中時間、集中力量，快速推進各項亞運會的準備工作。

1.2" "系統再造：集約的功能整合

“盡管科層制治理是常規情境下一種不可替代的模式，但存在‘效率有余、靈活不足’的問題。”[6]基于此，工作專班通過拓展科層制架構間橫向與縱向之間的彈性空間，整合不同層級、部門的資源和功能，推動核心事務的解決，有效破解了傳統科層制所面臨的治理困境。

為調節政府治理效能與社會需求之間的關系，工作專班利用科層制的現有組織功能、人員、資源等，通過縱向互動與橫向協調的政治動員，推動功能、資源、信息的重組，能有效緩解“專業分工”的科層制組織體系間的結構性緊張。工作專班對于組織功能的整合大致體現在三個方面：一是通過搭建跨部門、跨層級的系統平臺，使得各個“職能零部件”能在短時間內匯集成一個整體，服務于核心事務的解決。二是通過獲得上級領導權威的背書，形成領導權威的效能“借用”，為任務的落實注入“強化劑”。三是工作專班的搭建促使組織結構扁平化，實現組織功能快速下沉到具體的治理實踐中，保障組織計劃的快速落實。如為進一步優化營商環境，助力企業成長，海口市成立優化營商環境工作專班，在獲得上級授權的基礎上，突破現有行政審批的框架和限制，協調多個審批部門，為行政審批“提速增效”。

2" " "工作專班的特征

如前所述，治理能力是治理體系的外在動態體現，治理效能是治理體系和治理能力綜合作用的結果。在具體的治理實踐中，工作專班“靈活的組織構成”和“集約的系統功能”有助于發揮治理能力，從而提升治理效能。

2.1" "多元主體參與增強組織協調力和專業力，實現低成本治理

首先，對于組織成員構成，相比于科層制對組織成員身份的嚴格要求，工作專班的成員構成更為廣泛，既包括決策層面的管理人員，也包括具體落實決策的一線執行人員；既包括正式編制人員，也包括編外人員，同時兼具決策力與執行力。其次，工作專班突破了傳統組織邊界，匯集不同專業的人力資源，賦予組織協同力與專業力，有效突破長期以來傳統科層制“協調力—專業力”失衡的運行困境。靈活的組織構成使得工作專班在面對復雜治理任務時，具有低成本治理與高效能治理的兼容性，并在基層具體實踐中體現簡約性與靈活性的特征。其中的低成本、高效能體現為：一是工作專班的構建依托于科層制組織的現有資源。例如，在人力資源方面，通過將編制內和編制外的專業人員組成專班成員，能有效緩解人員編制限制，且該過程并未產生人員薪酬上的額外支出。二是通過低成本、靈活化的人員安排，打破了長期以來時間、空間、崗位以及團隊的限制，以組織成員的專業性確保工作專班治理效能的高效發揮，保障了既定目標任務的完成。

2.2" "功能整合提高組織適應性和回應性，提升治理效能

環境快速而復雜的變化使得組織變革存在很大的困難，因此，加強組織間的協調成為較為方便的選擇[7]。工作專班的產生正好彌補了正式制度的缺陷，促使組織功能更為完善，實現治理能力的穩定發揮。當前，基層政府工作專班的治理形式是整體性治理，也是一種不講究“繁文縟節”的實體治理，即以重點任務的落實為目標，秉持精簡、靈活、便捷、高效的準則，適配于多領域治理場景。同時，利用組織現有資源搭建協調機制，打通科層制組織間的制度隔閡和信息孤島，達到簡化治理層級和縮短指揮鏈的目的。

工作專班對資源和權力重新分配，使得具體工作人員擁有直接的決策權，對權利產生的影響直接負責，增強了專班成員的責任感，且對權利的使用也不需要層層匯報，減少傳遞的時間成本，從而提高決策效率。同時，得益于輕量化的組織形態和健全的功能體系，工作專班在面對復雜治理環境時，以任務為中心實現靈活運作，避免出現組織職能重疊、人力資源浪費等情況，展現出較強的適應性與回應性。

3" " "工作專班的優化

作為搭建于傳統科層架構的臨時性組織，工作專班在運行邏輯上與簡約治理的核心要義——“以簡馭繁”“化繁為簡”“簡而高效”不謀而合。如前文所述，簡約治理在現代基層治理中仍存在自洽的生存空間。本文認為，基層政府工作專班的優化可以從簡約治理的角度開展，包括“以簡馭繁”優化工作專班組織設計；“化繁為簡”完善工作專班組織保障；以及“簡而高效”的創新工作專班體制機制。

3.1" "“以簡馭繁”：優化基層政府工作專班組織設計

“任何現代政府都不能是一個絕對剛性的政府——一個完全依靠既定制度和正式規范的政府。”[8]正因如此，工作專班制的出現，增強了傳統科層制組織的韌性，在現有組織體系和資源的情況下，最大化地實現政府治理效能。如果說科層制組織非人格化、專業分工、嚴格的規章制度等特征塑造了科層制體系的“剛性”，那么靈活性、簡約性、整體性等特點則造就了工作專班的“柔性”，二者剛柔并濟，共同構成新時代基層治理體系。

對于工作專班組織設計的優化包括三個方面：首先是簡化管理層級。目前，基層政府工作專班的管理層級一般為兩級，主要分為決策層和執行層，但上級部門對工作專班運行干預過多，制約工作專班治理效能的情況時有發生。從簡約治理的角度來看，工作專班的設立應盡可能簡化管理層級，縮短決策和執行鏈條，并落實工作專班“專人專職”的設立初衷；其次是聚焦重點。以“解決事務”為導向的工作專班，不僅是提高傳統科層制組織體系韌性的有效工具，也是基層政府面對復雜治理任務時的重要手段。但事事成立“工作專班”，容易導致工作專班泛濫，弱化常規部門的職責功能。為避免該情況的發生，應聚焦重點任務成立工作專班，做到“集中力量辦大事”。最后是加強專班制度建設。對于緊急、短期的治理任務，專班成員在組織中始終保持著“靈活組合，事畢還原”的運行特點，而對于一些因長期治理任務，應充分發揮常設性機構的職責和功能，在工作專班數量上做“減法”，以此來聚焦工作專班成員的注意力，實現工作專班“專而高效”的治理目標。

3.2" "“化繁為簡”：完善基層政府工作專班組織保障

秉持“化繁為簡”的治理理念，完善工作專班的組織保障，旨在統合科層制的組織功能，形成組織合力，以落實核心任務。隨著工作專班的建成，基于專業分工下的常規職能部門在工作專班的組織下形成功能整合，并在任務完成后回歸常態。這種精簡、靈活的組織功能整合，為工作專班的靈活運作和低成本治理實踐提供重要的組織保障。因此，在制度允許的范圍內，應盡可能精簡工作專班的運作流程。與常規部門相比，對于工作專班的任務匯報和對接，應以推進任務的落實為重心，因地制宜地精簡其規章制度和運行流程，避免出現流程空殼化以及只重留痕不重過程所帶來的形式主義。此外，要加強對工作專班的資源保障，包括信息、人力、財政等方面的支持，從而為專班治理效能的發揮奠定組織基礎。

3.3" "“簡而高效”：創新基層政府工作專班體制機制

基層政府工作專班作為觀察和理解基層治理能力和治理效能的“切入口”，要秉持“簡而高效”的創新理念，堅持創新工作專班體制機制。實踐證明，工作專班在落實非常規任務、協調治理主體差異性等方面做出了重要貢獻。創新工作專班體制機制的關鍵在于處理好科層制體系間橫向協調和縱向溝通的關系，要在“繁文縟節”中拓寬組織成員的自洽空間，充分調動人員的自主性和能動性，從而推動工作專班體制機制的不斷革新。因此，在新的歷史時期，應在保持靈活的組織構成和集約的功能整合的條件下，著重聚焦創新工作專班的組織設計、運作流程、規章制度以及評估機制，并隨著外部治理環境的變化，不斷提高工作專班對于復雜治理環境的適配度，優化專班治理體系，保障專班治理的高效能。

主要參考文獻

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［2］唐亞林，嵇江夏.工作專班制：一種基于事務解決導向與反科層制邏輯的新型治理機制［J］.理論學刊，2023（4）：76-89.

［3］歐陽靜.簡約治理是什么［J］.廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2023（2）：86-95.

［4］薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻［J］.公共管理學報，2015（3）：1-12，155.

［5］史云貴，薛喆.簡約治理：概念內涵、生成邏輯與影響因素［J］.中國人民大學學報，2022（1）：149-159.

［6］李娉，楊宏山.工作專班如何落實非常規任務？——重構科層制治理的一個分析框架［J］.政治學研究，2023（4）：74-87，151.

［7］劉鵬，劉志鵬.工作專班：一種中國式新型議事協調機構［J］.治理研究，2024（1）：13-22，157.

［8］朱光磊.現代政府理論［M］.北京：高等教育出版社，2006.