強化項目籌劃，增強預算科學性

在財政“過緊日子”的背景下，基于預算視角審視學校戰略規劃、校院兩級管理、部門職能資源訴求與預算收支差額等，力求系統性、整體性認識學校發展、改革和資源的相互關系。本文從實踐與理論層面，梳理預算赤字困境、預算編制與項目規劃的統籌性、部門職能預算與兩級管理體制的協調性等主要問題，為預算平衡、項目規劃、體制改革等工作提供借鑒。

一、預算赤字困境及根源

預算赤字是年度支出預算超過收入預算的差額。近年來，預算編制的一個突出困惑就是必然出現一定規模的赤字，并且赤字呈現上升態勢。實際上，應用轉型發展高校建設項目多、鋪展面廣，出現預算赤字也實屬難免。在收支平衡的財務制度下，赤字顯然難以為繼，也干擾著各項規劃方案實施，進而影響著預算控制的嚴肅性、科學性和權威性。

（一）預算赤字困境

從歷史統計數據看，高校發展引發的預算支出包括一次性年度預算支出（專項支出）和維持運轉預算支出（業務支出）兩個部分。若學校年度專項發展為一個穩定增量的預算支出，維持運轉的預算支出將是一個累加和。長期來看，轉型發展項目投入越多，其后期運轉業務支出就越大。在維持年度收入增幅一定情況下，年度的預算支出遲早會超過預算收入，并使學校預算編制陷入赤字困境。

（二）赤字困境根源

人員工資福利的大幅度增長是赤字的主要推動力。以某高校為例，2017年～2023年工資福利支出年均增速是總收入年均增速的7.1倍，財政撥款收入和教育事業收入的總量長期占學校總收入的88%～91%。2017年～2023年學校年度財政教育撥款年均增長幅度1.57%，教育事業收入年均增長速度3.54%。工資福利支出占可支配預算收入的比重由2017年的41%增加至2023年的71%。顯然，大比例的工資福利支出較大地擠占了預算空間，嚴重影響預算編制的靈活性。

轉型發展的新任務助推著赤字。在轉型發展過程中，應用型本科高校面臨的社會需求挑戰多，所接受的政策與考核標準高，新平臺、新改革、新變化層出不窮，項目建設任務繁重，經費支付壓力大。應用型創新服務平臺建設、新工科建設、應用型課程改革、創新創業教育、高層次人才引進、雙師型隊伍建設、重點學科建設、產教融合、一流專業、一流課程、評估認證等，傳統項目要保持，新的項目要跟上，特色項目要培育。轉型發展的艱巨任務不斷催生新的項目和新的費用支出。

限定性撥款利用率偏低。限定性現金流主要包括：中央支持地方項目、基礎設施改造項目、綜合實力提升等專項撥款、科研事業收入、專用基金收入（獎助學金），以及其他具有限定用途的收入來源。由于諸多原因，申報財政撥款時項目的科學性和必要性得不到充分論證，而在年度編制預算時，總想以專項作為部門工作的抓手。專項申報以獲取資源為導向，其配置資源的功能往往容易被忽視或者重視不夠，在不經意中擠占了年度的預算空間，或者間接造成了赤字。在預算編制過程中，壓縮非限定性現金流的專項比例，就能夠增強學校預算編制的自主性和靈活性。

二、預算編制與項目統籌關系

（一）預算編制與項目申報的脫節

長期以來，項目申報管理與預算編制出現“兩張皮”，管理環節上存在一定的脫節現象。其主要表現在編制時間、組織方式、承接關系和編制目標不銜接、不協調。

第一，在組織上，預算編制與項目申報在時間上不同步，在管理上條塊多，往往出現被動預算。一些學校內部也多由學科辦、基建處、信息中心等職能部門牽頭組織申報，預算編制時間滯后，論證也不夠充分，難以與年度預算有效統一考慮。在后期預算編制過程中，只能將前期申報項目作為事實既成，被動地列入年度預算。

第二，項目申報與預算編制關系的認識模糊。有些單位認識模糊，預算時不愿意進行項目規劃和儲備，只是急用時才提出項目計劃和方案，一味強調項目的重要性和必要性，不了解項目經費來源和預算可行性，用工作需要倒逼決策者擴大赤字。有些職能部門平時缺乏對任務目標、實施途徑、項目支撐的詳細規劃，預算時只是一味地按照考核指標要求預算支持，實質上缺乏預算編制內容的針對性。

（二）理順發展規劃、項目建設、預算管理的統籌關系

高校發展路徑的基本邏輯是“規劃引領，項目支撐，預算保障”。無論從發展路徑邏輯還是資源配置效率要求來看，規劃目標、項目建設、預算管理都應該是管理的閉環系統不同側面的反映。三者之間不應是“兩張皮”或“三張皮”，更不應是風馬牛不相及。在厘清三者關系基礎上，需要進一步理順三者各自的側重點和承接點。

三、預算對校院兩級管理體制改革協調性

校院兩級體制改革，是學校改革的一個重要內容，涉及物質利益的分配，而物質利益分配只能是手段而不是目的。改革既要涉及人的觀念變革，又要涉及文化傳承，這需要把握改革的節奏與力度。改革的藝術性與原則性不能混淆，改革的目標與手段不能混淆。

校院兩級管理體制是一種結構性的變革，其中涉及學校各種任務分派。應用轉型中辦學主體職能下移的需要，教學單位在人才培養方面具有較大的決策權和資源配置權。同時，職能部門要做好全局性戰略規劃與決策支持、工作標準與運行制度研制等運行管理服務。

職能部門預算編制是基于其職能實現所需的必要資源費用。在校院兩級管理體制下，職能部門逐步轉變資金劃撥的抓手，轉向項目統籌規劃管理、工作標準制定、績效預算約束考核。即從全局的角度，統籌所要建設項目（實驗室教學平臺、科研平臺、信息化服務平臺等）的預算編制，教學部門經費適用于教學活動的監測與考核，工作質量、目標及工作機制的關系等。教學單位也應該強化資金預算，結合上級考核的指標要求，切塊資金使用的指標編制和考核，以及上級獎補項目的籌備與申報。

總之，院校兩級管理體制實施后，職能部門與教學院部都應加強預算編制工作。從新的職能角度，認識預算編制的內容、工作推手的新變化，尤其是應該從切塊資金分配的工作模式轉向項目規劃與政策考核的工作模式。

四、主要建議

第一，在思想上，全校干部職工要認清財政緊張、預算赤字的嚴峻現實，做好重視預算編制與管理工作，精打細算“過緊日子”的思想準備。

第二，在項目管理上，強化項目管理意識，做好發展性項目的規劃儲備，實施項目庫管理，提高項目論證的科學性，開展項目預算績效評價，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。記好“學校賬”，將最必要、最急切的項目最大可能地編入上級政策支持方向的項目，提高資金使用效率，保持預算的主動性。

第三，在改革方面，各預算單位重新審視校院兩級管理體制下的職能，合理編制部門職能預算和發展性項目預算；逐步增大二次績效分配比例，并將人員補貼、獎勵等劃歸到二次績效考核的范疇，保證人員經費占比穩定。加大科研平臺的考核力度，逐步減少科研平臺運行支持力度，建立健全科研儀器設備有償使用的辦法，保持科研平臺自我良性發展。在適當條件下，逐步建立實驗室、研究機構等水電、房租有償使用制度。規避越發展運營費越高的矛盾。改革措施應建立在與支出同步增長的收益基礎上，或建立在零和博弈的利益分配基礎上，避免出現“只有激勵，沒有績效產出”。

第四，在教師發展方面，用“新時代教育家精神”引導教師，自覺擔當，主動作為，追求管理高質量、教學高質量、服務高質量，將高成本轉化為高效益、高質量和高效率，發揮人力資源的最大價值。

（責編 桑 濤）