公共數據授權運營的地方實踐與問題化解

公共數據授權運營，對激發數據潛在價值、培育經濟發展新動能、推動社會創新發展具有重要作用。

一、地方實踐

當前，全國各地積極推進公共數據授權運營，取得積極成效，但整體上仍處于探索階段。截至2024年6月，各地出臺超50份數據授權運營政策文件，形成各具特點的授權模式。從授權主體上看，授權模式分為統一授權和分散授權，統一授權是人民政府或人民政府授權數據主管部門唯一行使授權的權力，將屬地數據授權給運營主體開發運營；分散授權的授權主體不唯一，可以是數據主管部門或行業主管部門。從數據分類上看，授權模式分為綜合授權和領域授權，領域授權是數據管理部門區分應用場景將特定領域公共數據授權給運營單位，綜合授權則是對跨領域跨地區數據的運營授權。

（一）福建由大數據局統一授權

福建省政府設立的省大數據局及其全資成立的大數據一級開發公司作為省公共數據一級開發主體，承擔數據匯聚治理、安全保障、開放開發等工作。省數字辦（大數據局）作為授權主體，負責統籌協調推進、管理指導、監督評估省級和各地各部門公共數據匯聚共享、開放、安全等工作。省直各有關部門統籌管理本部門本行業數據，編制數據目錄。二級開發主體向大數據局申請運營，審批通過后由一級開發主體提供數據資源。

（二）北京分領域設專區，由數據部門統籌授權

北京市設公共數據專區，分為領域類、區域類及綜合基礎類。市數據主管部門作為公共數據專區統籌協調部門，制定解釋授權運營規則，指導監督綜合基礎類專區的建設運營；相關行業主管部門和區政府作為公共數據專區監管部門，分別指導管理領域類和區域類專區的建設運營。其授權由市數據主管部門會同專區監管部門組織開展專區運營單位綜合評審，評審結果報市政府同意后公開。

（三）浙江采用領域授權

浙江省由公共數據、網信、發改、經信等部門組成公共數據授權運營管理工作協調機制，負責本級行政區域內授權運營工作的統籌管理、安全監管和監督評價；數據主管部門（數據局）落實協調機制確定的工作，管理使用省政府設置的授權運營合同專用章；公共管理和服務機構和協調機制有關成員單位負責本領域公共數據的治理、審核及安全監管。浙江亦是分散授權。

（四）河北采用“綜合授權+領域授權”

河北省縣級以上人民政府將本行政區域的公共數據依法授權給符合條件的法人或非法人組織進行運營。數據主管部門（數據和政務服務局）負責統籌協調推進、管理指導、監督評估省級和各地各部門公共數據的匯聚共享、開放、安全等工作；市、縣數據主管部門負責本行政區域內數據授權運營工作的統籌協調和綜合評估。行業主管部門編制本部門數據目錄，報同級數據主管部門審核。跨領域跨區域公共數據實行綜合授權，由數據主管部門授權；單一領域公共數據實行領域授權，由行業主管部門會同數據主管部門授權。河北亦是分散授權。

二、主要問題

（一）數據授權運營機制尚不完善

截至2024年8月，國家層面仍缺乏系統的公共數據授權運營機制，涉及跨部門跨地區數據融合的復雜應用場景缺乏授權運營的具體路徑和成熟模式；地方層面缺乏運營單位評估細則，難以評估運營單位的服務能力和質量，也缺乏運營單位退出機制。

（二）數據運營活力不足

一是運營主體選擇單一。公共數據是可增值的公共資源，要求運營主體注重社會公益性，不單以經濟收益為目標。為平衡營利性與公益性，各地均選擇國企作為一級運營單位，將民企排除在外。二是數據服務機構培育支持不足。對開展資產價值評估、數據質量評估、安全評估、合規認證、交易擔保等的數據服務機構缺乏政策、資金支持與人才培訓。三是數據運營場景、服務和產品不豐富。當前公共數據共享以政務數據為主，水電氣、交通、醫療、教育等民生類數據不開放，數據主要集中于少數領域，未能覆蓋更多行業或業務場景。加上市場調研不充分、對用戶深層次需求理解不夠，導致數據服務和產品不豐富。

（三）數據要素收益分配不明

授權運營涉及數據供給方、數據運營方、數據交易機構、第三方服務機構等多方主體，如何合理分配數據產生的收益，確保各參與者利益，尚未解決。收益分配缺乏明確各方貢獻的標準、具體分配方案和案例，以及收益分配與再分配、保障收益分配公平公正的機制。

三、對策建議

公共數據授權運營，應促進社會創新和市場公平競爭，提高資源配置效率，釋放市場活力，實現商業價值倍增目標，促進數據要素市場健康發展。

（一）加快完善數據授權運營制度

一是建立國家層面數據授權運營制度。國家數據局負責統籌協調、指導監督全國范圍的數據授權運營工作，制定授權運營政策框架。建立協調機制，對跨領域跨區域公共數據實行綜合授權。探索分級授權，二級申報單位可由一級運營單位授權。二是完善地方數據授權運營制度。制定運營單位評估細則，包括服務質量、數據管理和安全保障能力等指標；建立運營單位退出機制。

（二）全面激發數據運營活力

一是豐富運營主體。鼓勵國有企業、民營企業以及混合所有制企業參與數據運營，形成多元運營主體。二是培育壯大數據服務機構。制定專項政策，設立公共數據服務發展基金，為數據服務機構提供稅收優惠、資金補貼等激勵措施；開設數據科學與運營課程，培養專業人才；制定數據服務行業標準規范，提高服務質量和水平；建立數據服務機構認證評級體系，增強機構信譽。三是創新試點和示范應用。制定公共數據開放清單，推動氣象、衛生、物流、水電氣暖等高價值數據開放，創新跨領域跨地區數據運營場景應用；將公共數據服務納入基礎公共服務；創建數據要素市場化改革綜合試驗區；建立創新孵化平臺，助力數據服務和產品市場轉化。

（三）建立健全數據要素收益分配體系

一是建立貢獻評估體系。制定標準和方法評估各參與方的貢獻；引入第三方評估機構參與收益分配評估監督。二是構建數據要素收益分配機制。各級運營單位開發的數據產品免費供數源單位使用，服務以折扣價格提供數源單位；為擴大影響，在運營初期，產品每天有限次免費提供個人使用，超出一定次數后再收費；數據運營所得中的部分收益通過納稅方式進入國家財政；各級財政對數源單位在信息化項目的建設運維給予支持；數據交易所和服務機構的經營收入，經納稅后的剩余歸自身所有。三是探索多樣化分配模式。根據不同應用場景，探索固定比例、業績提成、分紅權等多種分配模式；根據市場環境和數據價值變化，動態調整收益分配比例和方式。

作者單位：重慶市綜合經濟研究院