鎮級小城市背景下全域土地綜合整治探索

摘" 要：在新時代背景條件下，全域土地綜合整治是優化國土空間格局并促進鄉村全面振興的重要抓手，是推進生態文明建設和實現高質量發展的關鍵一環。該文以鎮級小城市全域土地綜合整治為例，分析當前現狀與存在問題，提出整治思路，規劃引領，提升“三生”空間，最后基于問題的成因，探索鎮級小城市背景下全域土地綜合整治路徑，堅持試點，拓寬示范之路，以期為全域土地綜合整治的建設實施提供參考。

關鍵詞：全域土地綜合整治；鎮級小城市；鄉村振興；試點；路徑

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）24-0095-04

Abstract： In the context of the new era， comprehensive land improvement in the entire region is an important starting point for optimizing the spatial pattern of the land and promoting comprehensive revitalization of rural areas. It is a key link in promoting the construction of ecological civilization and achieving high-quality development. This paper takes the comprehensive land improvement of town-level small cities as an example， analyzes the current status quo and existing problems， puts forward renovation ideas， planning guidance， and improves the \"production， living and ecological\" space. Finally， based on the causes of the problems， explores the path of comprehensive land improvement in the context of town-level small cities， adhere to pilot projects， and broaden the demonstration road， in order to provide reference for the construction and implementation of comprehensive land improvement in the whole region.

Keywords： comprehensive land improvement across the region; town-level small city; rural revitalization; pilot; path

全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的重要平臺和抓手，是從單一類型的土地整治項目向以鄉鎮為基本實施單元全域綜合整治的轉變[1-3]。當前，福建省尤溪縣洋中鎮正開展全域土地綜合整治部級試點工作，通過全域規劃、整體設計、綜合治理和多措并舉，優化“三生”空間，盤活存量建設用地，提高土地利用率。全域土地綜合整治以統籌解決農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態系統質量退化等問題為出發點，協調“山水林田村”全要素，解決鎮級小城市一、二、三產業融合發展用地問題，改善鄉村人居環境。

1" 全域土地綜合整治現狀與存在的問題

尤溪縣洋中鎮先后被列為福建省首批小城鎮綜合改革建設試點鎮、福建省首批“鎮級小城市”培育試點鎮。2021年1月，被自然資源部確定為全域土地綜合整治試點。2010年，被列為小城鎮綜合改革建設試點鎮以來，洋中鎮先后開展了7批舊村復墾項目、4批高標準農田建設項目、5批縣級土地開發項目，以及各類基礎設施建設項目。雖然這些整治項目有效地解決了鎮級小城市發展用地難與資金來源問題，但是隨著“鎮級小城市”建設進程的加快推進，土地供需矛盾日益凸顯，耕地分布碎片化、空間布局無序化、土地資源利用效率低以及生態環境質量退化等問題依舊存在。以往土地的整治模式相對分散、類型也相對單一，缺乏系統性與整體性，已經難以解決上述問題。亟需在國土空間規劃及村莊規劃的引領下，通過實施全域土地綜合整治統籌推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等工作。通過全域土地綜合整治解決鄉村發展過程中的用地矛盾，改善鄉村人居環境，助推鄉村全面振興。

2" 全域土地綜合整治思路

洋中鎮采取鎮村聯編、總規專項同編的工作組織方式，開展洋中鎮國土空間總體規劃及村莊規劃編制工作。在國土空間規劃、村莊規劃的引領下，堅持宜農則農、宜建則建、宜留則留和宜整則整的原則，結合新的發展理念，針對不同區域、不同對象、不同類型的問題進行有針對性的治理。統籌推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化農村生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用。解決一、二、三產業融合發展用地問題，進一步鞏固鎮級小城市培育試點改革成果，加快推進鄉村振興，實現“百姓富”與“生態美”的有機統一。

2.1" 聚焦農用地整理，提高農業綜合生產能力，發展現代農業和促進農民增收

受地形地貌的影響，洋中鎮的耕地和永久基本農田分布零散，農林矛盾突出。以往的建設項目后期管護不到位，導致效益發揮不佳，存在重建設輕管理現象。傳統土地整治項目完成后，整治效益并不明顯。土地整治與鄉村產業發展有機結合不夠，無法達到規模化經營，經濟社會效益發揮不好，導致土地整治投入與產出不匹配。

堅持數量、質量、生態“三位一體”原則，以耕地保護為重點開展農用地整理，統籌推進低效林地草地園地整理、現有耕地提質改造、高標準農田建設、建設占用耕地耕作層剝離再利用和退耕還林等，合理優化耕地和永久基本農田布局[4-5]。通過廢棄園地、低效林地開發增加有效耕地面積實現耕地占補平衡[2]，通過高標準農田建設完善農田基礎設施，全方位提高耕地生產能力，降低耕地碎片化程度，實現耕地數量有增加、質量有提升、生態有改善的目標。同時，深化與福建農林大學校鎮合作，以省級農民創業園食用菌核心區為載體，以國家級食用菌品種改良中心為支撐，借力國家食用菌品種改良推廣中心和農林大學智力、技術、人才“三智”，將產品研發貫穿于農產品繁育、種植、生產等領域，著力打造“菌菇小鎮”品牌；扎實推進煙葉種植區域化、良種化、規范化，實現“面積、品質、效益”三提升；扶強做大有機蔬菜、甌柑、藍莓等綠色農業，打開果蔬大市場、唱響“一蔬一果”品牌；在農業模式上，積極推動“3+1”種植模式，即“煙葉/食用菌/蔬菜+水稻”的糧食作物與經濟作物輪種的耕作制度。通過一季的糧食作物種植，保證糧食播種面積，優先滿足區域糧食和食用農產品的生產；同時推動在非種糧季節的特色經濟作物的種植，保證農民利益，在各村種植不同的特色經濟作物，進行差異化發展，提升區域競爭力，促使農民增產增收，并對耕地進行有效利用，進一步防止耕地拋荒與非糧化問題。著力破解“田誰種”問題，以龍洋農機專業合作社為龍頭，在洋面村培育“福尤洋”大米品牌；大力調整完善農業生產結構和產品結構，由代收割水稻服務擴大到代育種、育秧、耕田、插秧、施肥、治蟲、收割、烘干、存儲和碾米等從一顆種子到一粒米的全程機械化服務，實現農民“不下地、穩豐收”的水稻生產服務體系，有效提高周邊地區機械化水平，助推農村土地規模化經營，壯大農業效益。引入農業產業化龍頭企業，推動產學研一體化，將科技轉化為生產力，實現農業創新升級。

2.2" 推進低效利用建設用地整治，盤活存量建設用地，為鎮級小城市發展騰空間

城鎮適宜建設多集中在新嶺溪以西河谷盆地內，可發展用地呈帶狀分散分布，境內缺乏較為成規模的平整土地，可供建設用地較為有限。農村常住人口近年來呈不斷下降趨勢，因農村建設用地面積清退不足，導致目前農村人均建設用地面積高達161.36 m2，超過《福建省村莊規劃編制指南（試行）》中約束的人均120 m2的指標。

針對低效、閑置的建設用地，分布零散計劃并點的農村居民點、廢棄的采礦用地，開展建設用地整治工程。優先盤活用好園區現有閑置土地和廠房，適度調整撤并布局分散的自然村，合理開發利用騰退宅基地、廢棄工礦用地以及其他低效閑置建設用地[6]。充分發揮園區和社區“兩區”優勢，引導居民向集鎮聚集、產業向園區聚集，確保土地集約節約利用。通過整治優化土地利用布局、調整土地利用結構、消除土地利用障礙因素、補齊生產生活基礎設施短板等，提升農村土地使用效益和集約化水平，支持農村新產業新業態融合發展用地。推行農村土地“三集中、三置換”，繼續擴大洋中鎮高新機電產業園規模，推進工業企業向園區集中；堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償原則，推進土地向龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場和專業大戶集中；支持集中連片建設農民新型社區或集中安置區，促進農民住房向集鎮的新型社區或集中安置區集中，同時推行新型農村社區管理模式，按照社區居委會成立條件在集中安置區成立社區居委會，并設立社區綜合服務中心，實行原居住地與現居住地“雙重身份”管理，解決進鎮農民離土不離鄉的問題，實現大社區、網格化管理。持續探索農業轉移人口市民化有效途徑，鼓勵農民將集體資產所有權置換股份合作社股權、土地承包經營權置換社保或股權、宅基地置換城鎮住房或產業用房，盤活土地存量，實現土地收益最大化。

2.3" 完善公共服務和基礎設施，提升人居環境，打造美麗宜居家園

洋中鎮新農村整體建設水平偏低。建筑質量良好，但整體建筑風貌一般，特色不突出，村莊風貌有一定提升空間。項目區內基礎設施和公共服務設施尚未全覆蓋，各類設施無法全面滿足村民的生活需求。鎮區污水處理設施仍存在污水管網覆蓋面不夠全、雨污分流不徹底，造成污水進水濃度偏低；鄉村生活污染治理設施建設存在短板，生活垃圾收集、處置不到位，公路沿線時有亂棄建筑垃圾、棄土等現象。

全力推進補民生短板項目，優化城鄉路網、加快管網升級改造，均衡教育發展，完善基礎實施，完成景區停車場、古民居消防安全提升、生活污水管網等項目建設。強化市容市貌綜合整治，以鎮區沿街亂搭彩鋼瓦、房前屋后亂堆放為重點，對鎮區“兩違”反彈行為組織開展集中清理；強化綠化節點提升改造，向上對接萬里安全生態水系項目，對鎮區內新嶺溪兩側進行綠化提升、完成王坑溪河岸景觀長廊建設，通過種植蒔花來提升鎮區景觀。

2.4" 實施鄉村生態保護修復，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁

隨著人口的不斷增長，人地矛盾日益突出，農民為了增加收入，不斷進行山地開發，而陡坡開荒對植被的破壞極易引發較為嚴重的水土流失；水果和茶葉種植的迅速發展使得大量的低山丘陵被開發，由于缺乏統一規劃和建園標準，加之現有茶園和果園缺乏水土保持措施，所以均存在不同程度的水土流失；歷史遺留礦山地質環境問題仍較突出，部分礦山所處地勢高陡，礦點多分布在巖石峭壁、邊坡陡滑地帶，山上積土面積少，容易造成“青山掛白”現象。新嶺溪、后樓溪河流岸線范圍不明，功能界定不清，管理缺乏依據，部分河段岸線開發無序和過度開發，導致防洪能力差、水系不連通、水生態功能下降。

堅持山水林田湖草生命共同體的理念、結合區域生態系統特征和戰略要求，對鄉村水系、林網、綠道等生態空間進行生態系統修復和整治。開展歷史遺留損毀采礦用地生態恢復治理項目，對礦區礦產資源開發利用造成的地質環境破壞和土地損毀，推進礦山土地復墾，對礦山進行復墾復綠，建設綠色礦山，促進礦山生產向綠色化、可持續化發展；實施水土流失及青山掛白治理項目，對地質災害點、水土流失及青山掛白區域進行山體邊坡綠化整治；實施梅峰溪重點山洪溝防洪治理項目，閩江上游尤溪流域防洪三、四期（尤溪段）工程，龍康后樓片區中小流域綜合治理項目，對防洪能力差、水系不連通、生態功能下降的水系開展河道綜合整理；結合福建省“百區千帶”森林質量提升工程開展森林生態保護修復項目，維護生物多樣性，構建綠色生態屏障。

2.5" 挖掘歷史文化價值，激發鄉村文化傳承

洋中鎮沒有獨特的稀缺性資源，沒有大景區和大項目支撐，全域旅游帶動力和輻射力不強。因此，該鎮完成《中國歷史文化名村——桂峰村保護規劃》《桂峰古民居旅游發展總體規劃》《桂峰村旅游規劃》《桂峰村村莊整治規劃》編制工作，制定嚴格有效的保護措施，對桂峰村現有文物、歷史建筑、古街古巷、傳統格局，以及與之密切相關的地形地貌、河湖水系、鄉土景觀和自然生態等形成有力保護和傳承機制。依托桂峰村悠久歷史文化底蘊，圍繞“蔡氏宗祠”“蔡氏祖厝”“石獅厝”“步云樓”“下坪街”等古村建筑，打造一條集“蔡氏名人館”“蔡氏家風家訓館”“理學文化交流中心”及“非物質文化傳習街”的“211”文化街巷。重點推進桂峰村集生態循環有機種植養殖農業、休閑游樂觀光、民俗民宿農家樂等為一體的“三產融合”生態循環休閑健康智慧農業園，打造楊信公麥芽糖、隨院民宿、蔡嶺坊山居和清代茶樓4個“庭院經濟”綜合體，進一步鞏固提升旅游景區服務功能。進一步完善景區交通、修繕民房古居、挖掘歷史文化和植入智旅元素，提升服務能力和景觀品質，展示桂峰生態環境優美、歷史文化厚重、生活悠閑安逸的獨特魅力。推動桂峰村黨支部與福建農林大學經濟與管理學院黨支部合作共建，將校園文化融入傳統文化，打造以桂峰古村落為核心的慢村部落。

3" 全域土地綜合整治路徑

3.1" 探索產業業態培育

以省級農民創業園為載體，持續推進食用菌產業園擴面提質，探索“公司+基地+合作社+農戶”發展模式，全力打響銀耳、繡球菌、秀珍菇、菌棒香菇和黑木耳“五朵菌花”品牌，促進村民增收。依托龍洋農機專業合作社，推廣聯耕聯種、代耕代種、土地托管，實現水稻生產耕、種、管、收、烘和深加工一條龍服務，組建食用菌煙葉等專門采摘隊，建筑施工服務隊，助力產業發展。積極探索、大膽實踐“支部+旅游開發公司帶農戶”“支部+中心戶長帶農戶”和“支部+致富能人帶農戶”發展模式，推動旅游有效開發。

3.2" 創新群眾參與機制

以 “鄉村振興共建理事會”為平臺，引導發動黨員群眾、村內能人、在外賢達，集思廣益、共商村務及共同出力，參與全域土地綜合整治，助推鄉村振興。探索建立村民“投工投勞工分制”，即對投工投勞的村民按工作日登記工分，動態公布，定期考核，評星評優，激發村民參與人居環境整治。

3.3" 創新投融資模式

建立政府引導、社會參與、多元投入的資金籌措機制[7-8]。積極爭取財政資金支持，要將全域土地綜合整治項目作為財政優先支持領域，加大投入力度。積極籌集多層級、多領域資金，形成資金投入合力，提高財政資源配置效率和使用效率。將全域土地綜合整治作為金融支持的重點，建立、健全生態資源融資擔保體系，鼓勵金融機構創新綠色金融產品，探索建立生態基金。支持通過綠色發展基金、地方政府債券、政府和社會資本合作等多種方式籌措工程建設資金。

3.4" 實行建設和管護一體化

基于傳統整治項目存在的建設慢、后期管護難等問題，擬在試點新增耕地建設項目推行建設和管護一體化模式。建管一體化指將項目建設和后期管護視為一個有機整體，與“建管分離”相對，通過一體化模式實現“以建促管、以管督建、建管融合”。建管一體化包含以下3個方面：一是合并橫向項目，指將全域涉及的縣級土地開發、舊村復墾、廢棄礦山復墾和表土剝離再利用等項目，歸并整合為耕地指標類項目，作為一個項目包。二是整合縱向項目，在建管一體化中將土地征收補償、工程施工及指標入庫（農作物種植、舉證拍照）、后期管護等第三方項目，合并作為一個服務包。三是以政府購買服務的方式，將上述項目統一招標采購，以加快項目進度、縮短項目時長、提升建設質量。

建管一體化模式有以下優點：①解決項目啟動資金問題。采用建管一體化模式由中標人通過土地流轉方式支付廢棄園地、殘次林地流轉費用，以土地流轉費作為啟動資金解決地面物征收補償資金問題。②解決后期管護問題。通過總結近年縣級土地開發情況，可以發現后期管護是難點，很容易出現耕地被占用或改變用途等情況，通過建管捆綁，可以及時解決可能出現的塌方等損毀情況，確保新增耕地穩定耕作、設施正常運轉。③縮短項目時長增加項目成效。若每個子項目單獨招標，需要投入大量的人力、物力和時間，統一招標可以縮短招標時間，同一單位負責可以提升項目管理，有利于施工、管護質量把控，降低行政成本提高項目成效。

3.5" 構建信息化平臺，創新管理方式

構筑全域信息“一張圖”，深入梳理各子項目在立項、實施、竣工和管護階段所需的成果信息，通過項目基本信息（含項目名稱、建設規模、投資規模等）的錄入或導入，以及項目各階段附件信息上傳等功能，全面及時獲取、管控各項目各階段的項目成果信息。實時對各項目的規模、實施進度、新增耕地面積、資金使用情況等信息進行監測及匯總統計，自動與計劃分年度具體建設目標、資金使用情況比對，以便用戶全面監管全域土地綜合整治項目進展情況。將違建巡查專題、宅基地審批專題等一系列專題納入平臺管理，全面服務鄉鎮日常管理，提升鄉鎮信息化水平。提供高效的圖形繪制分析功能，使鄉鎮人員隨時隨地能夠快速掌握繪制范圍內地類、規劃等情況，為領導決策提供參考依據。

4" 結束語

通過全域土地綜合整治，洋中鎮提升農業生產效益，促進區域內生態旅游、種植業、農業休閑等各類產業的融合發展，保護自然山水格局，構建高品質的生態空間體系與高安全的生態網絡格局，營造山清水秀的自然生態，打造“山水城融合”特色小城鎮洋中鎮加快推進生態文明建設，構建和諧的人地關系系統，打造良好生態和人居環境，形成自然生態系統和人類社會系統協調有序的發展格局，使洋中山水城鎮特色進一步顯現，全力打造閩中特色山區“鎮級小城市”和升級版“閩中最美生態文化名鎮”，實現在福建省“鎮級小城市”綜合配套改革建設中“走前頭”“當標兵”的目標。

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作者簡介：黃富鋒（1989-），男，工程師。研究方向為土地資源管理。