依法自治視域下法治鄉村構建的邏輯與路徑

摘要：法治鄉村建設既要重視法治運行的外在維度，更應強調對鄉村社會生活的內在回應。我國鄉村社會是一種自治的社會，法治鄉村必然是依法自治的鄉村，鄉村自治法治化是構建法治鄉村的基本邏輯：自治主體法治賦能、自治權力規范有序、村民權利有效實現、依法自覺參與自治是法治鄉村的基礎前提、關鍵領域、根本目標、實踐機制。為此，應通過進一步理順村民組織關系、強化小微權力規范治理、實現村民權利有效維護、注重自治法治參與教育等推進鄉村法治化自治，以實現對法治鄉村的構建。

關鍵詞：依法自治；法治鄉村；權力；權利

基金項目：陜西省社會科學基金年度項目“全過程人民民主推進鄉村振興的制度機制及路徑研究”（項目編號：2023A100）；教育部高校思想政治理論課教師研究專項一般項目“‘習近平新時代中國特色社會主義思想概論’課講好中國式現代化理論的邏輯機理與實踐路徑研究”（項目編號：2024JDSZK068）

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）12-0115-05

黨的二十屆三中全會提出，“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化”（1）。法治鄉村作為鄉村各項事業在法治軌道上改革與發展的重要體現，既是全面推進依法治國的內在要求，又是實現中國式鄉村現代化的實踐要求。我國積極部署和推進法治鄉村建設，并從立法、執法、司法和守法等環節明確法治鄉村建設進路。這一進路從法治的運行視角提出來，對于改善鄉村地區的法治建設具有重要意義。但不得不說，法只有與鄉村實際生活結合，才能真正發揮作用。我國鄉村社會是一種自治的社會，自治能夠激發基層的活力和創造力。然而，自治也容易出現偏差。自治作為鄉村基層政治的制度性安排，為鄉村社會運行提供了行動框架，為鄉村權力、權利及利益的實現提供了重要途徑，構成了鄉村社會生活實踐最為核心和最為重要的內容。所以，無論如何，鄉村自治都亟需與法治結合，受法治的規范和引導，以確保自治從手段到目的的合法有序（2）。

一、依法自治與法治鄉村的法治耦合

法治鄉村是鄉村全域的法治化以及鄉村自覺的法治生活狀態，并由此構生的公平正義、安定有序、治理有效、和諧美好的現代鄉村。依法自治是自治的法治化，是在法治的軌道上、范圍內開展的自治。法治為自治提供了價值指引與基本遵循，也為自治的有序開展提供了有力保障（3）。

（一）村民自治本身蘊含著法治因子

村民自治是我國一項基本制度和基層治理實踐。改革開放初期的1980年代，全國第一個村民委員成立并得到國家認可，這標志著村民自治作為基層治理的一項制度被確立下來。1983年黨中央、國務院下發通知要求在農村建立村民委員會，村民自治制度在廣大農村大規模實踐。1987年國家頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村民委員會組織法》），后又分別于1998年和2010年對該法進一步修訂、修改和完善。這樣，“以《憲法》為頂層法律依據，以《村民委員會組織法》為主體制度架構，輔之以行政法規、部門規章及政策文件，最終形成了村民自治的法律體系。”（4）村民自治在鄉村實施離不開法治的有力保障，通過制定、頒布和完善《村民委員會組織法》，村民自治主體的產生、權責和職能以及村民自治活動范圍、方式與目標得以被規定，這為村民自治有序開展奠定了法治基礎。在此意義上，村民自治本身蘊涵著法治的因子，村民自治制度確立及其實踐是鄉村法治建設取得的重大成就。

（二）鄉村自治有序開展依賴法治保障

鄉村自治是中國傳統社會基層治理的基本形態，“皇權不下縣”、“鄉紳自治”等是這一治理模式的生動表達。隨著近代以來進行現代化探索，在現代化的影響下“人們居住在一套規范、傳統和制度相對穩定環境中的狀態被打破，人們生活在碎片化的、離散的、不穩定的，且往往充滿矛盾的社會中”（5）。傳統的鄉村自治面臨危機與挑戰，迫切要求重構鄉村自治。在這樣的背景下，新型的鄉村自治形式——村民自治孕育而生。村民自治是與中國式現代化發展相適應的，是中國式鄉村現代化實踐的產物與體現。鄉村的現代化內含著對法治的要求，村民自治走向現代化也必然要融入法治的要素，自治與法治的統一是中國式鄉村現代化的必然要求。事實上，鄉村自治組織在村務活動中往往出現內容或程序違法，要么違反法律外部規定，要么違反自治法內部規定。因此，“針對自治權的‘任性’行使，法律設定了底線和紅線，及時救濟因‘權力之偏’而受損的利益。這保障了基層治理秩序的穩定，捍衛了基層自治的正當性和合法性?！保?）同時，“自治是一種民主的制度安排。民主制度本身意味著多樣性、差異化意見，不同意見之間往往存在沖突。”（7）因而，只有通過法治樹立標準和規范，才能形成有效引導，進而凝聚共識，調和矛盾沖突，維護秩序的穩定。

（三）依法自治是法治鄉村的應有之義

村民依法自治，“是依照國家法律和體現村民意志的村規民約來自治?！保?）作為“硬法”與“軟法”相結合的依法自治是鄉村自治發展和鄉村治理現代化的內在要求，更是法治鄉村實踐的內容呈現。2020年，中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》（簡稱《意見》），并提出通過推進鄉村依法治理、實施依法自治加強法治鄉村建設。自治的鄉村是法治鄉村的沃土與承載，法治鄉村建立在依法自治基礎之上。其一，依法選舉是法治鄉村“公平正義”的基礎。農村依法選舉作為社會公權力與村民民主權利平衡過程，是權利塑造權力和權為民所用性質及實踐要求生成的前提，這恰恰是農村公平正義的起點。其二，依法決策是法治鄉村“文明有序”的關鍵。依法決策的權限合法、程序合法、實體合法能有效保證村務決策的科學性與民主性，促生文明有序的鄉村生態。其三，依法管理是法治鄉村“治理有效”的保障。依法管理通過法治思維、法治方式來解決農村發展中面臨的難題，能夠實現農村有效治理。其四，依法監督是法治鄉村“和諧美好”的要求。村民自治中的依法監督確?；鶎訖嗔Φ恼_行使，積極協調不同利益關系，及時有效化解矛盾沖突。

二、鄉村自治法治化：法治鄉村的構生邏輯

鄉村自治法治化是根據法律法規、自治章程、村民公約等來管理鄉村事務，將鄉村政治、經濟、社會、文化及生態等活動納入到法治化軌道，在法治的框架下實現村民自治，村民依照法律規范行事，村“兩委”成員以法治思維開展工作（9）。鄉村自治法治化是鄉村自治全面化、系統化的法治，是法治鄉村的重要內容，是構生法治鄉村的基本邏輯。

（一）自治主體法治賦能是法治鄉村的基礎

鄉村自治中自治主體是核心，離開了自治主體鄉村自治無法進行。當前，學界關于村民自治主體存在著村民個體與村民組織的分歧。對于村民自治主體之所以有不同的認識，是因為依據的標準不同，我們認為，參與到村民自治實踐中的都可以稱之為主體，既包括村民個體，也包括村委會、村民大會等組織，只不過地位不同而已。所以，本文中村民自治的主體屬廣義的主體，可劃分為兩類：村民個體和村民組織。鄉村自治法治化就是村民和村民組織運用法治思維、法治方式開展依法治村的實踐活動。當然，這就要求自治主體首先具備一定的法治屬性或能力。首先，對村民個體而言，就是要具有較高的法治意識與法治素養。法治素養作為法治情感、法治信仰、法律知識、法治觀念的內在統一，直接決定著法治生活的自覺開展，是依法自治與法治鄉村的根基。其次，對于村民組織而言，其法律地位與定位要明確，特別是組織之間的關系要明晰。村民組織構建著農村公共生活，使村民處于國家權力和公民權利、公共事務和私人領域、自我發展和利他行為的復雜場域中，并在自律規范和集體記憶的構筑過程中實現共建共治共享的法治秩序（10）。同時，這些組織能夠動員村民參與鄉村治理，并在這個過程中將規則意識、程序理念以及自由、民主、公正等價值理念傳遞給村民，以塑造村民的公共精神，構建法治價值共識。這就要求基層村民組織的法律定位要明晰，從而保證這些組織能夠有序有效地發揮自治的法治構建作用。

（二）自治權力規范有序是法治鄉村的關鍵

鄉村自治權力是一種提取資源、占有資源、支配資源，以實現鄉村公共意志和利益的力量（11）。因而鄉村自治權力是一種公共權力，而且是一種社會公共權力，是為承擔鄉村基層社會公共職能而存在的。鄉村自治權力源于鄉村社會成員以契約方式的權利讓渡，是通過民主協商制定自治章程與規則，一致同意賦予自治組織一定的管理內部事務的權力。當然，其在實踐上也需國家的承認。鄉村自治權力在形成以后具有一定的獨立性，其實踐運行以及產生的異化可能形成對個體權利的侵犯與損害?！霸卩l村自治社會的各種資源配置過程中，自治權力并不必然保護自治個體的合法權益，……自治權力具有的區域效力絕對性，還會直接導致‘強權自治’或‘私權統治’，形成國家公權力的‘真空地帶’。”（12）因而鄉村自治權力無論是作為公權力本身還是實踐運行中的異化都要求對其進行控制和規范，而這恰恰是法治的意蘊所在。與此同時，自治權力在鄉村自治中具有骨架作用，鄉村自治本質上是對鄉村自治權力的安排以及自治權力的運行。在此意義上，依法自治根本來說就是要依法治權，只有自治權力得到了規制并規范運行才能保障鄉村自治有序有效開展。由此鄉村自治的法治化關鍵是鄉村自治權力的依法規范運行，這既是鄉村自治健康運行的要求，也是依法自治與法治鄉村形成的要求。

（三）村民權利有效實現是法治鄉村的目標

作為一項基層實踐，村民自治因權利而生，源于農民對自身權利維護與實現的偉大創造。改革開放以來，在村民自治實踐中鄉村物質文化生活發生了巨變，農民美好生活的權利需求不僅在量上而且在質上都有了更高的要求，特別是對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求更加迫切，這就要求村民自治要積極回應農民對權利需求的新變化。村民自治因法治而興，村民自治的法治化能夠有效維護村民權利實現。法治作為一種現代文明生活方式，是人民美好生活的重要內容，也是構建人民美好生活的基本手段?！皬姆ㄖ蔚囊暯莵砜矗篮蒙钜馕吨嗣駥嗬男枨笠约八鶕碛械臋嗬玫綇V泛實現?！保?3）法治鄉村所承載的美好生活也體現為廣大村民各方面權利的實現。一般而言，現代社會的權利主要以國家的法律規范為載體，由國家的法律予以確認并保證其實現，公民權利只有通過立法、執法與司法，在國家權力的保障下才能實現，因為權利本身不具有直接強制力量，需要借助國家權力的影響（14）。所以，從村民權利維護的角度來看，村民自治與法治具有功能上的一致性、實踐上的耦合性，通過村民自治的法治化能夠有效維護和保障村民諸如社會經濟權利、環境權、選舉權、監督權、參與權等權利的實現，而這也正是法治鄉村的目標訴求與價值要義所在。

（四）依法自覺參與自治是法治鄉村的實踐機制

自治參與是村民自治得以開展與發展的重要途徑，通過參與自治才能實現村莊事務的民主協商、民主決策、民主管理。但長期以來，村民自治實踐中普通村民的自治參與度普遍不高，村民自治被少數人操縱或把持，“依權力自治”成為村民自治運行的基本邏輯與特征呈現，村民自治顯露出較為濃厚的“人治”意味?！耙罊唷灾巍勾迕褡灾西鋈皇?。走出依權‘自治’囧境的路徑只能是依法自治?！保?5）在推進鄉村現代化的背景下，依法自治是村民自治發展的必然趨勢，也是法治鄉村建設的實踐要求，通過依法自覺參與自治的實踐活動才能構建起鄉村普遍的法治生活方式。依法參與自治是指根據法律法規、自治章程、村民公約等的制度規定，通過各種程序化的途徑和形式參與鄉村政治、經濟、社會、文化及生態事務等的各種活動。通過制度化與程序化的自治參與活動，村民能夠及時和全面了解鄉村發展中的重大工程建設、重要事項處理、公共資源使用的情況，并積極表達自己的利益訴求，推動村務管理決策的科學化、合理化，從而有助于預防或化解矛盾糾紛，提升村民自治的有效性。

三、推進法治化自治：法治鄉村構建的路徑

在推進法治鄉村建設的進程中，要通過進一步理順村民組織關系、加強小微權力規范治理、促進村民權利有效實現、注重自治法治參與教育等，把村民自治納入到法治的軌道上，通過法治化自治推進法治鄉村的形成。

（一）理順基層村民組織關系

清晰順暢的村民組織關系是實現依法自治的基礎。鑒于當前《村民委員會組織法》對村民委員會、村民會議、村民代表會議、村民小組、村民理事會、黨群理事會等的職能定位及其相互關系規定較為模糊，推進法治化自治首要的就是理順村民組織關系。具體而言，要科學分配村民自治權力，形成民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的協同高效運轉。一是要明確村民代表會議作為村民會議的常務機構并在村民會議閉會期間行使決策權的地位與職能。將村民代表會議設立為村民會議的常設機構，并規定會議召開的時間、事項范圍、決策程序等，以緩解村民會議召開難和召開不及時的問題。二是要明確村民委員會作為村務決策與管理的執行機構的地位與職能。由于村民委員會在實踐中極易越權形成“村委會自治”的狀況，要對村民委員會的現有職能進行限縮，僅規定其執行村民會議、村民代表會議決策和開展村務管理的職能，防止村民委員會把持、操控村民自治。三是要明確村民理事會、黨群理事會等民主協商組織的村務協商職能及定位。村民理事會、黨群理事會等是應鄉村民主需求而產生的協商組織，是村民自治實踐中民主協商的有效實現形式。要將村民理事會、黨群理事會等的組織協商作為村民代表會議決策的前置環節，并規定村民理事會、黨群理事會等的協商職能與原則、協商事項范圍、協商時間、協商程序等，通過這種組織化的協商表達民意、凝聚共識、促進村務公開、提升村務透明度，為村民會議或村民代表會議決策奠定科學基礎。四是要明確村民小組作為基層自治的最小單元地位。要厘清村民小組是村莊自治單元中最基層、最小單位的自治單元，而非村民委員會的下沉組織，要通過規定村民小組長、村民小組會議等的職權、職能、職責，規范并強化“微”自治的效能。

（二）強化小“微”權力規范治理

“微”權力有大作為，加強“微”權力治理，使“微”權力合法有序運行是依法自治的重要內容，也是法治鄉村形成的關鍵。在推進法治化自治的實踐中，要重視明權、用權、管權的制度機制建設，使小“微”權力始終能夠依法規范有效運行。一是構建以權力清單為基礎的制度規范。要進一步修改完善《村民委員會組織法》中關于村干部身份、職權的相關規定，與此同時，要結合自治章程構建符合鄉村實際的“微”權力清單制度。通過“微”權力清單實現確權、清權和制權，如明晰權力主體擁有哪些權力，包括權力的數量、種類以及對應的責任，進而明確權力主體的行為邊界（16），從源頭上有效制約“微”權力濫用、尋租與腐敗。二是形成規范用權的程序實施機制。權力如何行使若得不到規范，就容易陷入隨意化并滑出正確的軌道。這就意味著必須要構建規范用權的程序實施機制，通過建立具有可操作性的權力運作程序化標準，明確“微”權力主體行使權力的基本步驟、環節、方式與方法，“讓權力在法律法規、管理權限上運行，最大限度地優化小微權力的自由裁量權，減少隨意性和失范性”（17），從而確保“微”權力規范高效運轉。三是建立健全權力監管的多維監督機制。權力不受監管，必然被濫用并形成腐敗。這就要求建立多維權力監督機制，以保障權力行使的最佳效益。一方面要發揮村民自治的組織化監督作用，強化村民代表會議、村民監督委員會等對村民選舉、村務決策、資金使用等領域進行重點監督。另一方面要積極推動社會化監督，通過創新和拓展村民參與自治的形式與渠道，比如村民理事會、村民聽證會、村務交流微信群等，為村民提供監督權力的機會與途徑。

（三）實現村民權利有效維護

權利是村民自治的初心，亦是法治的基本要義，推動村民權利有效實現是法治化自治的使命與實踐要求。一是創新和完善權利行使制度。權利要能夠得到實現，需要以規范權利運行的制度為保障。要積極創新和完善村民選舉、村民參與、村民監督、村務公開等的制度規范，比如通過完善選舉委員會職責、選民登記范圍、提名候選人要求、規范投票行為等，健全民主選舉的程序以及明確各選舉主體的角色、責任與行為邊界，不僅使選舉過程更加公開透明，而且使選舉合法依規進行，從而使選舉權得以真正落實。再比如通過明確村務公開責任主體、事項范圍、公開方式、公開時間、公開程序等形成系統科學的村務公開制度，不僅有力保障村民的知情權，而且為村民參與權的實現準備了條件。二是構建權利救濟機制。權利的實現依賴于嚴密的制度規范，更依賴于有效的救濟機制。一方面要強化農民權利保護的立法救濟，通過梳理各個領域的權利種類及屬性制定專門的農民權利保護法，為保護農民權利提供充分的法律依據。另一方面要強化基層政府保護農民權利的行政救濟，在村民權利被損害后，基層政府應積極運用行政指導、行政處罰、行政復議、行政處分等行政手段維護農民的合法權益。同時還要重視運用司法救濟的途徑，特別是通過降低訴訟成本、強化法律援助服務等方式創新和拓寬司法救濟的渠道，使農民權利得到有效維護。三是提升村民權利意識。權利要能被自覺主張，就需要不斷提升主體的權利意識。要注重培養具有主體意識、民主精神、科學思維、懂技術、善管理、會經營的新型農民，從而才能明權、知權并主動維權。

（四）注重自治法治參與教育

村民自治是我國鄉村治理現代化的基礎性工程，而村民廣泛參與則是自治的基礎。（18）法治化自治作為法治鄉村的實踐形式與推進路徑，要求農民必須具備較高的素養，既要對自治形成一定的認知，又要養成系統的法治思維，還需擁有較強的參與能力，唯有如此，農民才能自覺依法參與自治實踐，構建起鄉村法治生活。有鑒于此，在鄉村自治實踐中，要注重對農民的自治法治參與教育，注重加強農民的道德法律修養（19），以推動農民依法自覺參與自治。一是大力宣傳鄉村自治構建農民的自治認知。村民自治作為基層群眾自治制度的鄉村實踐，是鄉村全過程人民民主的重要形式，是農民當家做主的基本體現。要采用多種形式與途徑諸如宣傳資料、電視、新媒體等大力宣傳村民自治，特別是善于在自治實踐中通過動員的方式宣傳村民自治，提升農民對村民自治以及自身對于村民自治重大意義的認識。二是強化普法教育培養農民的法治思維。村民自治固然重要，但農民如何參與自治亦很重要，無論是在全面推進依法治國的背景下，還是基于自身權利的實現，都要求農民在法治思維的指引下依法開展自治。這是因為法治思維是一種運用法律規則及其邏輯分析和解決問題的科學的、理性的思維模式與處事習慣，運用這種思維能夠有效整合社會關系、維護合法權益、實現良好社會秩序。為此，要通過法治理念的引導、法治知識的傳授、法治文化的熏陶，使農民提升法治意識、形成法治觀念、堅定法治信仰，從而使其自覺在鄉村自治實踐中尊法守法用法。三是鼓勵依法參與鍛煉農民的參與能力。依法參與是實踐性極強的活動，不僅要求農民有依法參與的思維，還要求具有依法參與的能力。比如說對法律知識的掌握、依法履責、依法維權、對法治認同服從程度以及表達溝通、對話協商、監督建議等能力，這些能力直接關系到農民依法參與自治的成效。為此，要積極倡導和鼓勵農民參與到自治實踐中來，注重參與效果，特別是將每一次自治實踐都作為鍛煉農民提升依法參與能力的實驗場。

注釋：

（1） 《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日。

（2）（6） 傅坤：《鄉村振興視域下農村基層治理法治化問題研究》，《實事求是》2023年第6期。

（13）（16） 王東：《法治鄉村建設推進鄉村振興的價值耦合、行動構設與路徑選擇》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2020年第5期。

（3） 徐婧：《“三治融合”鄉村治理體系的“法治”進路》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2022年第1期。

（4） 王勇：《村民自治40年：基層治理法治化變遷的學理分析》，《社會科學戰線》2018年第9期。

（5）（7） 郁建興、任杰：《中國基層社會治理中的自治、法治與德治》，《學術月刊》2018年第12期。

（8） 章勝峰：《村民自治中的民主與法治》，《中共浙江省委黨校學報》2000年第3期。

（9） 楊焜鑠：《“三治融合”視域下法治鄉村創建的困境及路徑優化》，《鄉村論叢》2023年第1期。

（10） 姬艷濤、楊昌軍：《社會組織在基層治理法治化中的功能及其實現》，《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2018年第4期。

（11） 孟偉：《第三種力量：村民代表會議在鄉村權力結構中的地位與作用》，《馬克思主義與現實》2002年第4期。

（12） 韓德強、郝紅梅：《論鄉村社會自治權力區域效力的絕對性》，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2005年第3期。

（14） 包玉秋：《法治進程中的權力與權利》，《沈陽師范大學學報》（社會科學版）2008年第6期。

（15） 茅銳、茅銘晨：《走出囧境：從依權“自治”走向依法自治——基于浙江等地村民自治實踐的考察》，《法治研究》2013年第7期。

（17） 陳建平、胡衛衛、鄭逸芳：《農村基層小微權力腐敗的發生機理及治理路徑研究》，《河南社會科學》2016年第5期。

（18） 袁莉：《鄉村治理現代化進程中的村民自治：鄉村全過程人民民主的制度實踐研究》，《東北師大學報》（哲學社會科學版）2024年第5期。

（19） 尹鐵燕：《新時代中國共產黨鄉村治理的倫理意蘊》，《西南石油大學學報》（社會科學版）2023年第4期。

作者簡介：王東，西藏民族大學馬克思主義學院副教授，陜西咸陽，712082；西安交通大學博士后流動站研究人員，陜西西安，710049。王木森，通訊作者，五邑大學馬克思主義學院副教授，廣東江門，529020。

（責任編輯 李 濤）