促進閑置宅基地自愿有償退出對策研究

摘 要：農村閑置宅基地退出是解決宅基地閑置和一戶多宅難題的重要方法，是緩解我國土地供需矛盾，提高農村土地利用效率的有效途徑。通過對河北省定州市宅基地改革試點的考察發現，宅基地改革試點實踐中存在閑置宅基地農戶退出意愿較低、集體經濟組織收回宅基地動力不足等問題，建議通過完善相關法律規定、壯大集體經濟組織的實力和健全農戶意愿表達路徑來促進閑置宅基地的退出。

關鍵詞：閑置宅基地；宅基地使用權；自愿有償退出

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）8-51-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.08.010

0 引言

自改革開放以來，我國經濟迅速發展，大量農村人口轉移到城市，農村人口迅速減少，但是我國農村宅基面積地卻出現了“逆增長”。據統計，從1997年至2008年，我國農村戶籍人口減少了14%，而宅基地使用面積卻逆勢增長了約4%，農村戶均宅基地使用面積超過667 m2［1］。這種“逆增長”嚴重降低了我國農村土地利用效率［2］。同時，宅基地制度改革在我國農村土地制度系統改革中進展最為緩慢，也是其中最獨特、最敏感和最難決斷的部分［3］。在此背景下，中央越來越重視閑置宅基地的自愿有償退出，開始在全國多個宅基地改革試點進行相關實踐探索。閑置宅基地退出是保障農民財產權益、優化農村土地資源配置、提高土地資源利用效率的有效途徑［4］。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），第62條規定了鼓勵進城農民自愿有償退出宅基地。在法律與政策的支持下，各地閑置宅基地退出工作取得了一定的成果，但由于多種原因，農村閑置宅基地退出積極性不高［5］。此研究基于對河北省定州市宅基地退出政策和實踐的考察，探究其中存在的問題，并針對這些問題提出了具體的改進建議。

1 閑置宅基地有償退出相關法律與政策梳理

2004年，原國土資源部出臺《關于加強農村宅基地管理的意見》，提出通過制定相應的激勵措施，鼓勵農戶騰退多余的閑置宅基地。但該文件僅鼓勵基層政府積極進行相關嘗試，并未對執行主體、執行程序等問題進行明確規定。2008年，國務院發布的《關于促進節約集約用地的通知》提出，對村民自愿騰退宅基地的，當地政府可給予獎勵或補助。該通知文件提出了應該在尊重農戶意愿的前提下進行農村宅基地的退出，也規定了農村閑置宅基地退出的補償或補助發放應由地方政府負責。

2014年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，首次提出探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出宅基地。2017年中央一號文件提出，允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出宅基地的補償。對上述規定進行分析可以看出，國家在開展宅基地制度改革后，進行了一系列的探索，最終在政策中明確促進進城落戶農民的閑置宅基地的自愿有償退出，并完善了閑置宅基地自愿退出的前提、對象及給予補償的主體和補償資金來源，但始終未規定補償標準。由此可以看出，國家在進行宅基地改革試點積累經驗的過程中，又恰逢實施鄉村振興戰略，建立宅基地自愿有償退出制度是今后健全宅基地管理制度的重要內容，也是新時期在鄉村振興背景下健全農村土地管理制度、完善農村土地利用管理政策體系的重要內容，同時也是未來改革完善農村宅基地制度的重要方向［6］。

2 定州市閑置宅基地退出情況

選取定州市作為研究對象。定州市是河北省第一個宅基地改革試點，也是2020年9月中央農辦、農業農村部批復的新一批農村宅基地制度改革試點，在宅基地改革中形成了完善體系，并取得了一定的成果。因此，選取的研究對象具有一定的代表性。定州市被納入宅基地改革試點以來，積極落實中央和河北省的相關政策，嚴格圍繞落實集體所有權，保障農民資格權，盤活宅基地使用權來進行宅基地制度改革。定州市在對全市宅基地情況進行深入調研后，出臺了《定州市農村宅基地管理暫行辦法》等12項制度文件，確保全市宅基地制度改革能夠平穩有序地進行。

定州市共有474個行政村，32.78萬宗宅基地；共退出宅基地1 342宗、36.1 hm2。定州市在宅基地退出實踐中，積極利用增減掛鉤政策促進閑置宅基地退出。定州市北王家莊住宅小區項目，已經騰退192戶、8.4 hm2，建成住宅樓14棟，安置原村居民276戶；定州市高油村退出閑置宅基12戶，已經完成復墾。同時，定州市因地制宜利用退出的閑置宅基地，加強歷史文化名村保護和人居環境整治。東亭鎮翟城村利用退出宅基地，持續推進歷史文化街區建設，積極打造“四史”宣傳教育基地、新型農民培訓基地和晏陽初平教文化研學基地，續建了女子學校等。定州市利用退出宅基地建成小游園、小廣場、衛生室、停車場等2 450處。

定州市為了促進閑置宅基地退出，印發了《定州市農村宅基地退出辦法》和《定州市農村宅基地資格權保障獎補暫行辦法》，在退出補償、退出保障措施、退出程序、退出資金保障等方面進行了明確的規定。

宅基地退出補償是影響閑置宅基地農戶退出宅基地的重要因素。定州市在進行閑置宅基地退出的實踐探索中形成了相對完備的制度體系。首先，定州市規定對于自愿有償退出宅基地和農房的價格，應由村集體經濟組織與農戶協商確定。其次，定州市為了明確宅基地退出補償標準，編制了農村建設用地基準地價評估體系，以確定宅基地退出基準補償地價。最后，對于宅基地的建筑物、構筑物，定州市規定應通過協商或按評估價進行補償，其他附屬設施自行處理。

宅基地退出后的社會保障措施是保障農戶退出宅基地后抵抗風險的底氣所在。定州市規定僅允許同時退出宅基地資格權和使用權后才能享受社會保障措施，并且對可以享有相應保障措施的農民有一定的要求。符合條件的農戶在退出宅基地資格權后可申請保障性住房，并獲得相應的房租優惠，購買房屋時仍可享受相應優惠。放棄宅基地資格權的農戶，還可以獲得一份對應宅基地面積的養老補貼。在受教育問題上，定州市還規定，應保障進城農民享受與市民同等的受教育權。

宅基地退出程序主要步驟由農戶、村集體經濟組織及政府3個主體完成。定州市宅基地退出程序如下：申請人向所在鄉鎮人民政府提交宅基地權屬證明材料、退出申請表、集體經濟組織意見書和現居住場所證明材料等申請材料；鄉鎮對退出宅基地進行審核，審核通過后本集體經濟組織或村民委員會在15個工作日內對宅基地狀況、擬退出宅基地的面積進行調查，調查結果在本集體經濟組織內部公示，公示無異議的與申請人簽訂自愿退出宅基地協議，后報農業農村局備案，并到自然資源和規劃部門注銷宅基地使用權證；宅基地退出戶按照協議在規定期限內騰出現有房屋，并申請驗收；驗收由所在鄉鎮組織村干部進行實施，驗收完成后由鄉鎮政府登記造冊。

宅基地退出資金保障是宅基地退出持續進行的重要條件。定州市規定探索創新財政、金融等政策，利用好市級投資平臺，做好宅基地退出專項資金保障。同時，定州市鼓勵農村集體經濟組織通過發展集體經濟、盤活集體資產、開展有償服務等多種渠道籌集資金；還鼓勵農村集體經濟組織通過土地出讓、宅基地有償使用及流轉、宅基地復墾指標交易、集體經營性建設用地入市等方式增加集體收益，并從中安排宅基地有償退出補償資金。

3 閑置宅基地有償退出面臨的困境

3.1 閑置宅基地農戶退出意愿低

3.1.1 缺少統一補償標準

閑置宅基地的退出補償標準是影響農戶退出其閑置宅基地意愿的重要原因之一。要想提高農戶閑置宅基地的退出意愿，必須制定統一合理的宅基地退出補償標準。目前，我國閑置宅基地有償退出實踐已進行了一定的探索，但對于最為重要的退出補償問題還未形成可復制、可推廣的經驗。因此，無法從法律上明確規定閑置宅基地退出補償標準。由于各地的土地價值不同及經濟發展水平不同，各地無法形成統一的閑置宅基地退出補償標準。同時，對于不同地區的居民來說，宅基地的社會保障價值不同。相較于偏遠地區，城中村農戶大多經濟條件較好，宅基地對其的保障價值較低，但城中村的宅基地補償價格要遠高于偏遠地區。因此，閑置宅基地退出補償標準既應考慮當地的社會經濟發展現實情況，還應考慮到宅基地對當地農民生活保障的意義。雖然定州市制定了宅基地補償標準的確定程序，但實踐中其宅基地退出補償標準依然有較大的區別。通過對定州市宅基地退出補償的實踐考察發現，不同村莊的宅基地和地上建筑物、構筑物的補償標準區別較大，有些村不論宅基地面積大小，有償退出費用為每年300元，也有村莊對200 m2左右的宅基地給予8萬元的一次性有償退出費用。

3.1.2 閑置宅基地退出后社會保障措施不健全

閑置宅基地退出后的社會保障措施不健全降低了農戶的閑置宅基地退出意愿。通過對定州市宅基地退出實踐考察發現，定州市宅基地退出后的社會保障措施僅限于住房、養老、教育方面，缺少醫療、就業等保障措施。同時，定州市對其中的部分社會保障措施，規定了相應的條件。例如，退出宅基地的農戶若想享受保障性住房，需要滿足租住保障性住房的基本條件。改革開放以來，大量的農民工長期進城打工，只有在農忙時和春節時回到村里，造成了宅基地的季節性閑置［7］。但是，其中的大部分農民進城后只能從事體力勞動，隨時有失業的風險。這部分農民進城后基于生存的擔憂，不愿放棄宅基地這一居住保障。尤其新型冠狀病毒感染對農民工的就業造成了巨大的沖擊。中國之所以未出現拉美貧民窟現象，就是得益于宅基地制度讓農民在農村有房屋［8］。多數農民將宅基地作為進城失敗后的保障，這一制度也變相地促進了我國城鎮化的進程。進城后生活的不確定性讓農村進城人口保留宅基地作為自己抵御風險的一個保障。目前，我國農民退出宅基地后，當地政府并不能提供相應的社會保障，這使得農民不得不留下閑置宅基地作為其進城失敗的退路。

3.2 集體經濟組織收回閑置宅基地的動力不足

3.2.1 閑置宅基地的收回主體缺失與錯位

首先，在宅基地退出實踐中，鄉鎮政府代替農村集體經濟組織成為閑置宅基地收回的主體。根據《土地管理法》第65條和《確定土地所有權和使用權的若干規定》第62條的規定，收回農村閑置宅基地的主體是農村集體經濟組織。但農村集體經濟組織在我國大多數村莊都只是形式上成立了，但實際作用發揮不充分，許多地方仍由村委會代行其職權［9］。通過定州市的宅基地退出程序可以看出，如果村民想自愿有償退出其閑置宅基地，雖需與集體經濟組織進行協商確定補償標準，但是宅基地的退出審核等都是由鄉鎮政府進行。定州市的大多宅基地退出實踐，均是通過市政府牽頭組織的拆遷完成，此時的集體經濟組織大多扮演輔助角色。

在其他未進行宅基地改革的市、縣，村委會大多不愿意進行閑置宅基地的收回工作。我國基層村干部面對宅基地的違法事情，大多礙于情面或不愿得罪他人，而選擇視而不見［10］。目前，我國農村有一定量的農戶有閑置的宅基地，宅基地的經濟價值越來越受到重視。每屆村民委員會主任或其他成員不論是想要繼續連任或者以后能夠在村內平穩生活，都不會輕易推動農村閑置宅基地的有償退出，這樣會“得罪人”，甚至會引發各種惡性事件。因此，目前黨中央、國務院在連續多年的中央一號文件中，提到農村宅基地改革問題時，都突出強調要慎重推進農村的宅基地改革。

3.2.2 村集體經濟組織缺少可持續進行閑置宅基地收回的資金

目前，大多數村莊沒有相應的集體產業，缺少資金進行閑置宅基地的收回。雖然村集體經濟組織在宅基地收回后可以通過流轉的方式獲得一定的收益，但是采用這種方式通常需要政府的政策與資金支持，并且此方式僅在我國東部沿海地區和城郊村等一些土地價值較高的地方適用。我國傳統農區閑置宅基地退出面臨補償資金匱乏的問題，導致退出后勁嚴重不足［11］。以定州市清風鎮西二社區為例，該村充分利用閑置農房發展宅基地經濟，發展多業態鄉村產業。該村通過流轉、出租、入股等方式充分利用閑置農房來發展小商品經濟，促使村集體年增收5萬元。定州市的大部分村集體經濟組織和清風鎮西二社區集體經濟組織相似，集體經濟還未發展起來，收入較低，除去相應的支出，更是所剩無幾。有其他改革試點提出要進行宅基地的有償分配來解決宅基地退出補償資金不足的問題，這種做法更不可取。如果采取宅基地的有償分配，將會導致宅基地的保障功能不能公平地實現，還可能會造成宅基地的私有化［12］。

4 促進閑置宅基地自愿有償退出的對策

4.1 完善有關閑置宅基地退出的法律

《土地管理法》僅規定了鼓勵進城農民自愿有償退出宅基地和農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。但是，我國相關法律并未規定農村閑置宅基地退出的主體、客體及程序等。建議通過制定相應的退出程序來規范閑置宅基地自愿有償退出過程，提高農村閑置宅基地的利用率。

4.1.1 制定閑置宅基地的確定標準

由上文分析可知，造成農村宅基地閑置的原因很多。有些宅基地閑置雖然犧牲了其財產性價值，但是對于社會穩定起到了重要作用。在閑置宅基地標準的確定過程中，要先考慮到社會的穩定，同時兼顧宅基地的經濟價值。我國農村情況復雜多樣，簡單的分類并不能完全囊括所有可能出現的情況。因此，還要充分發揮村民會議的民主決議和民主監督等作用，以靈活應對復雜的宅基地閑置標準確定等問題。

4.1.2 完善閑置宅基地退出補償程序

宅基地退出中最重要的就是退出補償程序，其關系到農民的權益是否能得到合理保障。首先，要建立農村閑置宅基地的價值評估體系。我國農村宅基地的價格與其地理位置具有重大的關系，也與宅基地退出后的可利用效率有關，同時也不能忽略宅基地所起到的居住保障作用。因此，閑置宅基地退出補償費用的確定不能僅以房屋估值作為依據，這樣不符合農民的預期，會降低村民自愿有償退出宅基地的意愿。通過制定宅基地價值評估體系，由第三方公司對宅基地及其住房價值進行評估，科學合理地評估每一宗閑置宅基地的退出補償價格。其次，創新宅基地退出補償方式。全國的宅基地改革試點形成了多種閑置宅基地退出模式，如集地券、地票、集體收儲等模式［13］。定州市采取兩種退出模式：一種是保留資格權的部分退出模式，另一種是不保留資格權的完全退出模式。但是，目前各地并未建立農戶資格權重獲機制，保留資格權的部分退出模式對農戶的吸引力也不夠大［14］。新的宅基地退出模式應該以農戶利益保障為出發點，積極創新，以更符合農民的期望。

4.1.3 健全閑置宅基地退出后的社會保障

健全農民進城后的就業、醫療、教育、養老等民生保障措施。首先，要加強農民的就業保障。通過對進城農民進行職業教育培訓，提高進城農民的就業能力，促進進城農民向市民轉變。其次，要加強對進城農民的教育、醫療保障，讓進城農民享受到與市民同等的教育、醫療。在醫療保障方面，地方政府應當努力推動農村醫療保險系統和城鎮社會醫療保險系統的銜接。在教育方面，應確保進城落戶農民能夠享受到與市民同等的受教育權利，避免教育資源不均和教育歧視現象的發生。最后，在養老保障方面，政府應提供更充分的養老保障，確保進城落戶農民老有所養。政府應做到讓每一個退出宅基地的農民均可享受相應的社會保障，避免出現以社會保障變相“趕農民進城”現象。

4.2 壯大農村集體經濟組織

農村集體經濟組織在農村閑置宅基地收回和再利用管理中扮演著重要角色［15］。農村集體經濟組織作為農村集體資產的管理者，要發揮其應有的作用［16］。農村集體經濟組織要通過多種途徑發揮收回的閑置宅基地的價值，并利用其收益促進下一批閑置宅基地收回。農村集體經濟組織可引入第三方信托機構對收回的閑置宅基地進行土地歸檔、土地流轉、土地經營、土地收益管理、土地信托利益分配，以實現長期穩定收益［17］；還可以通過閑置宅基地入股、出租等多種形式促進農村產業的發展，提高閑置宅基地的收益，并增加本村集體成員的收入。集體經濟組織將收益按比例分配，一部分留在集體經濟組織內部用于發展集體經濟，一部分用于對集體經濟組織成員進行收益分配。

4.3 健全村民意愿表達路徑

閑置宅基地的自愿有償退出必須充分尊重村民的意愿，因此健全村民意愿表達路徑至關重要。通暢的利益訴求表達渠道有助于增強農民的話語權［18］。在閑置宅基地退出過程中，不僅要傾聽村民的訴求，還要聽取村民的建議。暢通村民利益訴求的表達渠道，可以改變村民在農村改革中被動接受的局面，進而充分發揮其積極性。政府應健全農民參與機制。目前，有關閑置宅基地退出的法律法規并未規定閑置宅基地退出程序、退出方式、退出標準和退出補償等重要內容。這時候要發揮村民自治的優勢，讓每一個農戶都參與相關問題的討論與監督。通過鼓勵農戶監督，降低政府的監督成本，提高監督的效率［13］。

5 結束語

農村閑置宅基地退出是宅基地制度改革中的熱點和難點。通過對河北省定州市進行考察發現，由于缺少閑置宅基地退出補償標準和宅基地退出后的社會保障措施，農戶不愿退出閑置宅基地；農村閑置宅基地收回主體的缺位和沒有持續的閑置宅基地退出補償資金，導致集體經濟組織執行閑置宅基地收回的動力不足。

要想促進閑置宅基地退出，應從以下3個方面發力。首先，要完善相應的法律法規，重要的是要確定閑置宅基地的認定標準、完善宅基地的退出補償程序和健全閑置宅基地退出后的社會保障措施。其次，要發展壯大集體經濟組織，充分發揮集體經濟組織對農村宅基地的管理作用。最后，要健全村民意愿表達路徑，讓閑置宅基地的退出過程和結果更符合農戶的期望，從而促進閑置宅基地的退出，提高土地的利用效率。

參考文獻：

［1］茍正金，吳煒.宅基地使用權退出法律規制研究：以江西省某縣為調查對象［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2019，40（7）：82-86.

［2］孫鵬飛，鄭軍，趙凱，等.基于農戶分化視角的農戶對宅基地退出政策評價研究：以安徽金寨縣農戶為例 ［J］.干旱區資源與環境，2022，36（3）：73-80.

［3］管洪彥.農村宅基地分配制度：歷史演變、運行困境與改革思路［J］.南京農業大學學報（社會科學版），2022，22（4）：165-175.

［4］郭貫成，杜鵬.江蘇省農戶宅基地退出意愿影響因素分析［J］.農業與技術，2020，40（24）：154-159.

［5］吳郁玲，石匯，王梅，等.農村異質性資源稟賦、宅基地使用權確權與農戶宅基地流轉：理論與來自湖北省的經驗［J］.中國農村經濟，2018（5）：52-67.

［6］張勇.農村宅基地有償退出的政策與實踐：基于2015年以來試點地區的比較分析 ［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2019，19（2）：83-89.

［7］劉銳.農村宅基地退出問題再探討［J］.中州學刊，2013（7）：68-73.

［8］呂軍書，張曉.論我國農村宅基地退出的立法構造［J］.理論與改革，2020（4）：150-160.

［9］呂軍書，朱方宜.建立農村宅基地管理政府權力清單制度問題分析［J］.農業經濟，2019（12）：73-75.

［10］呂萍，胡元瑞.人情式政策動員：宗族型村莊中的國家基層治理邏輯：基于江西省余江縣宅改案例的分析［J］.公共管理學報，2020，17（3）：150-163，176.

［11］陳忠明.傳統農區宅基地：政策演變、退出困境及改革取向［J］.新疆社會科學，2023（1）：65-72.

［12］韓松.論宅基地分配政策和分配制度改革［J］.政法論叢，2021（1）：70-82.

［13］王兆林，王營營，胡瓏玉.農村宅基地流轉收益分配研究綜述與展望［J］.中國農業資源與區劃，2023，44（5）：122-132.

［14］江曉華.“三權分置”下宅基地退出的權利表達［J］.華南農業大學學報（社會科學版），2021，20（3）：109-118.

［15］陳美球，黃唱，張婷，等.中國農村宅基地制度改革：邏輯與路徑［J］.中國土地科學，2022，36（7）：26-33.

［16］王子坤，鄒偉，王雪琪.農戶宅基地退出的行為與意愿悖離研究［J］.中國土地科學，2018，32（7）：29-35.

［17］劉穎，管延芳，楊明.農村集體經營性建設用地信托流轉動力要素與實現路徑［J］.農業現代化研究，2022，43（2）：231-239.

［18］肖順武，董鵬斌.中國式現代化視域下宅基地退出中農民權益保障的制度回應［J］.西安財經大學學報，2023（3）：109-119.

基金項目：河北省高等學校人文社會科學研究重點項目“宅基地三權分置實現機制研究”（項目編號：SD2021015）

作者簡介：潘穎輝（2000—），男，碩士生，研究方向：農村土地法治。

通信作者：房建恩（1979—），男，博士，副教授，研究方向：農業農村法治。