科普類專項資金預算困境與解決對策研究

［摘 要］科學技術是第一生產力。隨著中國式現代化改革的到來，加強科學技術普及工作既能提升國民科學素養，也可為“卡脖子”問題的解決奠定基礎，科普類事業單位應當提高專項資金預算管理水平，促進此類工作向著高質量方向發展。文章以此為出發點，概述預算基本內容與主要作用，采用文獻參考法與因果關系原理剖析科學專項資金預算面臨的困難，在此基礎上，分別從預算模式、預算執行、預算監督3個層面提出幾點較有針對性的解決對策。

［關鍵詞］科普類專項資金；預算；困境

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.08.012

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）08-00-03

0" " "引 言

自《中華人民共和國科學技術普及法》《全民科學素質行動規劃綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》）印發后，我國的科普工作已被提升到戰略高度，并且提出了明確的指導思想、工作要求及發展目標。從當前實踐來看，從事科普工作的事業單位普遍按《綱要》要求將工作重點集中到科技前沿先鋒計劃、高端智庫建設專項及科普服務重點工程上。專項資金作為打破其實踐瓶頸的關鍵要素，配置率越高，越能夠為其實踐賦能，因而在當前《綱要》高質量落實期間，有必要加強對其預算問題的探究。

1" " "預算基本內容與主要作用概述

1.1" "基本內容

預算是在法定程序下實施的集中性財政收支計劃，適用于國家、事業單位、企業及其他組織。通常情況下，從形式上可將其劃分為長期預算與短期預算兩種，主要按照預算目標認定、預算編制、預算執行、預算調整、審批及評價等環節實施［1］。其一方面適應了基于市場機制的配置要素資源需求；另一方面，組織機構中的業務、財務可以通過預算獲得互動，進一步促進其價值創造。

1.2" "主要作用

預算與實踐中主體制定的戰略或目標趨于一致時，能夠更為切實地將其分解為具體的量化收支計劃，指導實踐活動。同時，運用定期預算、連續（滾動）預算等方法時，采用分權式預算結構與預算控制體系可提高預算編制的精準性與執行的有效性［2］。尤其是預算管理作為一種內部控制方法得到應用后，有利于促進節本增效，進而輔助其產出綜合效益。

2" " "科普類專項資金預算面臨的困境

《綱要》有利于“基層科普行動計劃”專項資金管理工作的規范與加強，可提高資金配置率與使用效果。從當前科普服務重點工程方面的實施情況來看，青年人才托舉工程、青年人才培養計劃、決策咨詢人才培養計劃、決策咨詢研究基地建設計劃、科普創作繁榮計劃等已經形成“百花齊放”的發展局面。同時，在基層落實方面還細分了若干諸如英才計劃、少年科學院、青少年科學俱樂部等具體內容，此時會增加科普類專項資金預算難度。盡管通過獎勵先進、定額補助、定向使用等方式在一定程度上能激勵相關事業單位砥礪前行，但是在科普類專項資金預算過程中，部分單位受客觀因素與主觀因素影響，仍面臨一些困境。筆者通過查閱相關文獻、積極與同行面臨交流并總結日常預算管理工作經驗，發現困境集中表現在預算管理模式更新較慢、預算執行效率相對偏低、預算監督機制仍須完善三大方面［3］。

2.1" "預算管理模式更新較慢

2016年1月1日，我國正式實施修訂后的《中華人民共和國預算法》，也稱“新預算法”，其中的亮點之一是應用了“清單制”。2020年《中華人民共和國預算法實施條例》、2021年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的陸續出臺，要求從深度的理論層面、廣度的技術層面、精度的指標層面全面深化預算管理工作。在這種宏觀背景下，科普類專項資金預算日趨復雜化，以往應用的分權式預算管理模式適用性相對弱化，亟須在預算管理模式上進行創新，實際情況卻是模式創新難度大，滯后性比較明顯。部分單位科普類專項資金預算正處于傳統模式向全面預算管理過渡時期，更新速度相對較慢，沒有發揮應有效力。例如，一些單位在預算過程中雖然引入了全面預算管理模式，然而受到傳統模式應用期間積累的經驗因素、全面預算管理組織變革因素、全面預算管理編制流程因素以及全面預算管理人才因素的綜合影響，實際的全面預算管理仍徒具形式，缺乏實質性內容，因而在實施時出現了舉步維艱的局面，既造成了預算工作的混亂，也容易因應用不當而導致科普類專項資金誤配、錯配、少配，進而降低其使用效果［4］。

2.2" "預算執行效率相對偏低

預算編制執行后才能產生實際效力，執行力度的大小、執行效率的高低往往影響著預算執行結果。從近年來相關單位科普類專項資金預算執行情況來看，在權責機制加持下整體上加大了執行力度。然而，在執行效率方面，科普類專項資金的用途十分廣泛，涉及設施設備、科普人才、科普技術等一系列資源，此類資源的投入離不開專項資金的優化配置。實踐經驗表明，由于配置專項資金時涉及若干主體，為了獲得更多的資金，往往會出現多主體同時博弈的局面，加上此類單位內部各部門之間的博弈，很難找到利益均衡點，此時容易出現預算執行怠惰或者不作為的情況，進而導致預算執行效率不及預期。

2.3" "預算監督機制仍須完善

根據《綱要》要求，在科普服務重點工程方面需要明確科普服務創新發展目標，并在實施科普基礎設施工程、科普創作繁榮計劃、科幻影視創作計劃等方面加大科普投入。具體包括以下內容：①各級政府增加科普財政投入并逐步提高比例；②引導社會資金投入科普事業，發揮科普稅收政策的激勵作用，落實公益性科普事業捐贈稅收減免政策。前一個方面的預算監督容易實現，但是后一個方面引導社會資金投入科普事業時，容易發生預算監督不到位的問題。例如，部分社會資金的投入具有定向性，但是在缺乏社會化預算監督的條件下，會影響其落實。在此基礎上，筆者查閱了與《綱要》實施密切相關的《關于新時代進一步加強科學技術普及工作的意見》，發現在預算監督機制建設方面已經明確提出“推進人大預算聯網監督工作”與“構建日常監管與專項監督協調配合的監督機制”的要求。但是，后一個方面的社會化監督仍須完善。具體而言，在科普類專項資金預算監督實踐中，日常監管工作中的監督主要通過內部控制途徑實施，在全面預算管理模式應用相對不足的現狀下，實際上并不能利用全面預算管理達到常態化監督、精細化監督的目的。同時，在專項監督方面，除內部審計部門外，外部審計機構及其他專業機構的監督相對不足，尤其是在廣大民眾參與監督方面，既缺乏足夠的監督渠道，也沒有足夠的參與熱情，并不利于預算監督發揮作用。因此，在當前階段需要正視預算監督機制方面存在的困境，并制定一些適配性較高的解決對策［5］。

3" " "科普類專項資金預算困境的解決對策

3.1" "深研全面預算管理，實施預算組織變革

建議相關單位在科普類專項資金預算中加強對全面預算管理模式的多維度研究，并配套開展預算組織變革。具體來說，在《綱要》指導下結合“新預算法”與相關實施條例，從內涵、流程、功能等各個層面梳理與全面預算管理相關的內容，按照觀念聯合方法構建一個以科普類專項資金全面預算管理為核心的觀念體系，使相關單位全員通過內部學習機制，了解、理解、認識全面預算管理模式，輔助其優化知識結構、厘清思路、樹立意識、掌握相關操作技能，尤其要突出其應用流程（見圖1）的重要性，確保參與部門及人員能夠按部就班落實。另外，全面預算管理模式的應用離不開配套的預算組織，建議科普類專項資金預算實踐中配套建立相關組織。例如，基層單位參考上一級單位實施經驗，建立預算管理委員會，優化預算管理部門，分設所需的預算管理責任中心、成本中心等。需要說明的是，自機關事業單位進行機構改革后，類型相對較多，不同類型的單位參與科普類工作期間，應根據各自所屬類型、性質等建立相匹配的組織機構。

3.2" "加強預算博弈分析，優化預算績效管理

科普類專項資金全面預算管理中，年度預算管理涉及預算編制、預算分解下達、預算調整、預算分析、預算考核等多項內容，落實到日常預算執行方面，涉及日常預算申報、合同管理、結算管理、付款管理、核算管理等。建議從影響其執行效率的因素出發，保障其預算編制方案的有效執行。具體內容如下：①相關事業單位根據預算編制要求，由各部門進行精細化處理并落實到具體的預算執行清單編制上，同時結合部門實際預算執行經驗一一檢查預算執行指標，確保清單要素與執行指標的一致性。②實施預算博弈管理。在內部針對全面預算管理諸環節涉及的利益主體進行協調，并通過新建立的組織層層分解預算目標，減少博弈可能產生的風險［6］。在外部不同利益主體方面，應選擇座談會進行會議討論，或者利用市場價格機制開展一對一、一對多的專業談判，確保預算執行與分配資金額度不發生沖突。③有必要參考預算執行指標實施目標與關鍵成果法（Objectives and Key Results，OKR）開展預算績效評價。例如，參考OKR模板，針對全面預算管理總目標、部門分層目標、具體崗位實際目標等編制“OKR預算工作執行考核表”，使每個具體的預算執行人員做到百分百執行，進而提高其執行效率。至于數字化管理方面，可以按照統一的預算執行、預算調整系統，完成與其業務相關的多元異構數據采集、數據分類存儲、數據管理、數據挖掘以及數據價值開發等。

3.3" "依托技術賦能路徑，完善預算監督機制

《中華人民共和國科學技術普及法》對科普工作作出了明確規范與限定，同時《全民科學素質行動規劃綱要（2021—2035年）》中要求全民參與“基層科普行動計劃”。建議相關單位在當前階段總結“推進人大預算聯網監督工作”中的經驗，一方面繼續依托技術加強機關事業單位、專項機構、廣大民眾之間的聯網監督工作，為其參與監督、實施監督提供更為直接、高效的途徑［7］；另一方面，主動邀請外部審計機構或者其他具備專業性的組織參與科普類專項資金全面預算管理工作，更為直接地開展監督，尤其是非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）在該方面十分熱心，其中也不乏綜合素養較高的全面預算管理人才，協同此類機構與群體，既有利于上通下達開展全面預算管理活動，也可以憑借其監督力量及時發現問題并提出有利于相關單位實施高質量預算的建議與意見。例如，科技館建設項目資金投入較多，基層科普宣傳缺乏專業人才，實施多元化監督機制可以輔助其解決該方面面臨的實際困境。值得注意的是，進入新時代后，我國通過產業結構調整增加了對科學知識（包括科學理論與科學技術）的需求，加上數字經濟的快速發展，推動了高、精、尖數字化技術的創新與應用。事實上，基層科普宣傳人才的科學知識更新速度較慢，實踐主體應從這種現狀出發，充分考慮依托技術完善與預算監督機制相關的配套措施。從當前實踐經驗來看，基層實踐中應以縣級為單位，一方面主動向市級單位申請相關人才培訓項目，另一方面則有效發揮自身在基層的組織優勢，通過線上與線下兩個層面開展一系列基層科普宣傳活動，將提高基層廣大人民群眾的科學素養與廣大民眾的直接監督進行有力結合。因此，基層單位有必要在科普類項目建設資金投入增加的情況下持續推進基層的科普宣傳，真正增強廣大人民群眾監督的主動性。

4" " "結束語

預算內容豐富、特點鮮明，在科普類專項資金管理中提高預算管理水平具有十分重要的現實意義。科普類專項資金預算困境集中表現在預算管理模式、預算執行效率、預算監督機制3個方面，建議相關單位在預算實踐中遵循思路決定出路的基本原則，采用“具體問題具體分析，針對性解決”的方法，一方面加強對其困境表現及成因的分析，另一方面制定一些適配性較高的解決對策，以提高此類資金的預算精準性與配置率，推進各行業、領域科普工作向著高質量方向發展。

主要參考文獻

［1］李寶智，李華.科學事業單位成本核算特點與改進建議淺析［J］.財務與會計，2021（13）：76-77.

［2］支麗娟.事業單位全面預算管理實施現狀與優化對策探析［J］.品牌研究，2023（11）：289-292.

［3］吳麗萍.科研院所科研經費預算執行研究［J］.行政事業資產與財務，2023（10）：25-27.

［4］劉文軍，李賡，黃豐雨.轉變財政科技經費配置管理方式，提升科技投入效能［J］.中國科學院院刊，2023（2）：193-202.

［5］吳麗紅.關于事業單位全面預算管理問題的思考［J］.南北橋，2023（18）：31-33.

［6］張紅娥，牛榮.科研項目經費預算績效評價研究［J］.內蒙古科技與經濟，2023（10）：52.

［7］馬可.科技項目經費管理存在的問題及建議研究［J］.時代商家，2023（14）：67-69.

［作者簡介］柴曉敏（1984— ），女，陜西西安人，會計師，主要研究方向：科普類專項資金、預算。