“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度的提出與規范建構

摘要：研究目的：證成“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度，并進行規范建構。研究方法：規范分析法、比較分析法和案例分析法。研究結果：（1）空間公平正義價值觀下，“稅費”式自然生態空間有償使用制度有利于保護自然生態空間，一定程度上衡平了自然生態空間利益。因忽視自然生態空間安全價值，該制度在自然生態空間利益全面保護方面仍面臨主體涵蓋不全、利益混同、補償滯后以及救濟偏離訴求目標等困境。（2）受生態安全價值觀影響，自然生態空間利益衡平的理念由“損害最小化”轉向“零耗損”。研究結論：應推行“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度，與資源稅費制度并行，與生態補償、碳匯交易等制度協同，保障自然生態空間安全，全面衡平自然生態空間利益。具體制度建構中，應秉持權力制約與權益保障的理念，厘清生態券的法律屬性，發掘生態券有償使用方式下的權力與權利規范；明確自然生態空間占用權，確認與合理配置自然生態空間利益；設定對價支付自然生態空間占用的具體義務，明晰權利的邊界；加強“生態券”交易市場的培育與落實，健全制度運行的關鍵程序。

關鍵詞：自然生態空間有償使用制度；生態券；自然生態空間安全價值；自然生態空間利益；利益衡平

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）08-0021-09

基金項目：2023年江西省社會科學基金項目“雙碳目標下自然生態空間‘生態券’式有償使用法律制度研究”（23FX15D）； 2022年江西省高校人文社會科學重點研究基地項目“自然資源行政執法與行政檢察銜接機制研究”（JD22024）。

國家宏觀生態安全觀和國土空間治理現代化，催生了自然生態空間保護與發展并重的制度需求[1]。然而，受工礦建設、城鎮化建設快速推進的影響，自然生態空間被過度擠占的現象依然屢見不鮮，如違法建設碼頭擠占水域岸線、礦山開采占用林地草地、房地產開發占用濱海灘涂等。為矯正這些肆意占用自然生態空間的行為，中共十八屆三中全會提出了自然生態空間有償使用制度，要求堅持使用資源付費等原則，逐步“將資源稅擴展到占用各種自然生態空間”。“稅費”式自然生態空間有償使用制度以空間公平正義為價值追求，一定程度上能衡平當代人之間自然生態空間利益，但因忽視自然生態空間絕對稀缺性特征而難以衡平代際自然生態空間利益。為彌補這一缺陷，基于安全價值維度的考量，2021年國家《關于深化生態保護補償制度改革的意見》明確要求“建立健全依法建設占用各類自然生態空間的占用補償制度”。但從現實情況看，占用補償制度對替代空間資源儲備建設的推動力不足，以致存在替代空間存量嚴重缺乏的困境[2]。可見，自然生態空間占用補償制度自身難以展開，更難實現對“稅費”式自然生態空間有償使用制度的補全。據此，探尋既彰顯空間公平正義又保障生態空間安全的自然生態空間有償使用制度具有現實的必要性。

目前，學界的研究多居于空間公平正義價值圍繞“稅費”式自然生態空間有償使用制度展開，探索了其產生的理論基礎、制度框架和具體制度設計等。如鞏固認為應該使各種非傳統資源如空間、服務等“資源化”“財產化”，借助財產手段使生態空間環境外部成本內部化[3]，簡要指出了自然生態空間有償使用的法理基礎；李虹等在生態空間公正占用理論基礎上提出基于生態赤字價值補償的環境稅改革方向[4]；熊振興等探索了基于自然生態空間的資源稅改革框架，并進行了水、森林、土地等資源稅具體設計[5]。當然，學者也已經注意到了生態空間保護利用中的安全價值，如呂忠梅基于安全價值對生態環境保護法律制度進行總體架構[6]；杜群基于安全價值設計了自然保護地的利用規則[7]。總體而言，學者已經對自然生態空間有償使用進行初步研究，但其理論基礎研究尚不深入，更缺乏能全面彰顯空間公平正義與安全等價值的制度創新研究。

地方層面的探索提供了一種新的方案，如2021年江蘇省江陰市通過《江陰市自然資源領域生態產品價值實現機制試點實施方案》，嘗試構建“生態銀行”，要求占用林地、園地、草地等開發建設，必須購買“生態券”以補償被占用的自然生態空間[8]。這一新模式的現實基礎與理論支撐是什么？是否具有現實推廣的價值？如何進行規范建構？針對以上需要回答的問題，本文在反思“稅費”式自然生態空間有償使用制度的利益保護困境、分析自然生態空間利益衡平應然狀態的基礎上，基于實踐凝練提出“生態券”式自然生態空間有償使用制度，從價值訴求、制度功能與運行機理三方面進行詮釋，并有針對性進行制度規范建構。

1 “稅費”式自然生態空間有償使用法律制度的反思

1.1 自然生態空間有償使用法律制度利益保護需求的擴展

自然資源有償使用法律制度的核心功能是利益衡平，主要表現為優化自然資源配置，衡平自然資源利益；調節自然資源極差收入，衡平相關主體的經濟利益。自然資源的相對稀缺性理論為自然資源的價值性和有償性奠定基礎[9]，庇古提出通過征稅或補貼的方式來矯正環境外部性問題。在國際社會中，征收資源稅成為大多數國家衡平自然資源利益的通行做法，開啟自然資源有償使用模式①。同時，各國針對不同資源、不同區域、不同資源稟賦等因素設計了不同的稅率，調節自然資源的極差收入，衡平不同主體之間的經濟利益。

生態系統整體保護理念下，自然生態空間有償使用法律制度呈現生態功能主義轉向，由維護空間資源經濟利益向維護自然生態空間整體性生態功能、協調自然生態空間利益拓展。在空間概念嵌入法學理論的重構過程中[10]，空間思維也正嵌入自然資源有償使用法律制度重構過程中。《辭海》中將自然資源定義為：“天然存在的自然物，如土地資源、礦藏資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產的原料來源和布局場所”[11]。這一界定將空間（場所）認定為自然資源，也即自然生態空間是一種自然資源，但又明顯區別于一般的自然資源。依據2017年《自然生態空間用途管制辦法（試行）》②，自然生態空間是具有生態系統服務功能的空間，立體化、系統化、絕對稀缺性是其獨特的特性。自然生態空間有償使用不單是自然資源要素利益的衡平，而是立體的、系統的空間區域利益衡平，需要致力于生產、生活、生態三類空間收益立體良性互動，兼顧當代人和子孫后代人的自然生態空間利益。

1.2 “稅費”式自然生態空間有償使用制度利益保護的困境

源于用益物權的權利基礎，“稅費”式自然生態空間有償使用制度具有維護空間資源經濟利益的顯著特征，在自然生態空間利益全面保護上存在局限性。

其一，代際自然生態空間利益衡平難以企及。“稅費”式自然資源有償使用制度本質上是資源交易制度，是對自然資源使用權的承認。自然資源使用權以相對稀缺的資源為基點，以物盡其用、定紛止爭為價值導向。民法體系上自然資源使用權私權意蘊更有利于保障自然資源經濟價值的實現，協調自然資源使用權的主體與其他非使用權人之間的經濟利益[12]。正是由于“稅費”式自然資源有償使用制度在個體利益保護上對私權的依附，那些共享自然生態空間利益的不特定多數人（包括子孫后代）因缺乏權利基礎難以實現利益救濟。

其二，自然生態空間利益混同資源利益保護。現階段，具有自然生態空間利益保護功能的資源稅費主要有土地使用權出讓金、森林植被恢復費、海域使用金、水資源稅、耕地占用稅等。這些稅費的計算方式多是從量計征或從價計征，核算自然資源價值，未完全彰顯自然生態空間的價值。學者指出，建設單位繳納的土地補償費、森林植被恢復費等往往與恢復自然生態空間的成本不匹配，未補償已消耗自然資本的生態價值損失[13]，難以實現對自然資本價值的完全補償。

其三，自然生態空間利益補償滯后與不確定。自然生態空間有償使用征收的稅費一般都具有補償性，專款專用，如耕地占用稅主要用于耕地的開發與改良；森林植被恢復費主要用于植樹造林、恢復森林植被等。不過，這些稅費對于自然生態空間的維護具有事后補救的特點，稅費征收后統籌返補自然生態空間的建設和修復；效果上也具有不確定性，如原國家林業局的調查指出，占地承諾的森林植被恢復措施多數沒有落實，沒有起到新增森林面積的作用[14]。

其四，司法保護偏離自然生態空間利益救濟目標。梳理大量自然資源使用權糾紛案件可以發現，案件聚焦自然資源的市場化配置和相關利益主體的資源產權保護，極少有關涉自然生態空間利益保護的相關裁判。法官審判的基本理念是依法保護自然資源使用權流轉，維護市場交易安全，保障資源合理開發利用，促進資源節約和環境保護[15]。可以看出，審判的邏輯基點依然停留在自然資源使用權的經濟價值，資源節約和環境保護是利益衡平的重要考量因素，但總體上未涉及自然生態空間占用評價，折射出整體性的自然生態空間利益保護理念的普遍缺失。

總體而言，自然資源物權化牢牢確立了“稅費”式自然生態空間有償使用制度維護資源經濟利益的價值理念，自然生態空間利益維護方面仍面臨主體涵蓋不全、利益混同、補償滯后以及救濟偏離訴求目標等困境，既無法回應日益擴張的自然生態空間利益保護需求，也無法實現安全價值維度下自然生態空間占用的有效監管。

2 自然生態空間利益的獨立化與衡平機制革新

自然生態空間利益主要指自然生態空間對人類生產、生活以及生態帶來的有益影響，即生態系統服務功能或產品的供給[16]，對自然生態空間利益的損害集中表現為自然生態空間的擠占[17]。隨著社會的發展，自然生態空間利益逐漸獨立化。受生態安全觀的影響，利益衡平的理念正產生變革，由“損害最小化”轉向“零耗損”。

2.1 自然生態空間利益獨立化：需求與價值主客觀塑造

馬克思主義認為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[18]，利益是人們通過一定的社會關系表現出來的需要。人的自然需要受到社會關系和歷史條件的制約，隨著生產的發展和文明的進步呈現不斷上升的趨勢[19]。可見，利益的類型是發展變化的。實踐中，自然生態空間被擠占的問題自始存在，不過在資源短缺、生態危機嚴重的背景下，資源利益和生態利益才成為人們普遍的需求，而自然生態空間利益并未成為人們普遍的需求。隨著社會不斷發展，城市化進程不斷加快，生態空間格局破壞和功能下降成為全世界突出的生態環境問題，許多種群、群落、景觀和生態系統消失，野生動物滅絕、棲息地喪失正威脅所有人的未來。這一情況下，人們對自然生態空間整體生態系統服務功能需要的滿足遭威脅，自然生態空間利益上升為人們新的利益訴求。國內頻發的“綠地權”糾紛，檢察機關針對非法占用林地、草地、海岸線等提起的環境公益訴訟，都是維護自然生態空間利益的重要體現。

自然生態空間的多元價值性強化了自然生態空間利益的獨立性。馬克思的勞動價值理論認為，勞動是價值的唯一源泉。自然生態空間的自然屬性往往使人忽視其價值。但實際上，自然生態空間從最初的混沌狀態發展至今天生態空間類型多樣、比例與結構多異，無不凝結了人類的無數勞動。“在空間中生產”已轉向為“空間的生產”[20]。單一的自然生態空間如森林，權利人為維護、恢復、增殖其自然再生產也付出了必要勞動。即使是荒地，人們對它的認識、標記與規劃，都是勞動的付出。正如馬克思強調，自然空間不僅是本源性的存在，而且是對象性的存在[21]。列斐伏爾認同，隨著人類實踐活動的推進，所謂的天然的特殊性，在均質化過程中消失了[22]。因此，自然生態空間是勞動的產物，是有價值的。且價值具有多元性，不僅包括資源供給、生態供給，還包括資源生態生產潛力的載體供給。不同的自然生態空間具有不同的價值。各類自然生態空間的獨特價值滿足了人們不同的利益需求。

2.2 自然生態空間利益再衡平：“損害最小化”至“零耗損”

生態安全已成為國家安全體系的重要組成部分。生態安全價值對人們行為的指引主要體現為，要尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。不僅如此，整體性生態價值觀亦滲入利益的衡平中，要求實現代內與代際生態利益協同。不僅要建立當代人利益保障制度，還要構建保護后代人利益的機制，通過代際合作，實現生態利益在當代人和后代人之間公正地分配。

環境法上素來采取“損害最小化”原則來實現生態利益分配正義[23]。“損害最小化”意味著，一方面堅持底線思維，對于一些資源環境如自然保護區等實行絕對性保護；另一方面針對可以利用確有利用必要的，堅持“兩害相比取其輕”原則，受益者支付對價合理補償受損者。然而，空間生態資源天然具有結構性粘連特性，即使是最小化損害，也是對一定范圍內特定的自然生態空間的完全耗損。如建設項目占用林地，耗損了林地特有的生態系統服務功能，即使占用荒地，也是對荒地現存或潛在的特有生態系統服務功能的耗損。“損害最小化”不利于子孫后代公平享有對自然生態空間的發展權利和機會，也不利于生態利益空間性分配正義的實現。自然生態空間利益衡平的理念應發生變革，針對禁止開發的自然保護地，需堅持自然生態安全原則，以 “不勞動”行為實現其原真性保護；對于確有必要開發的自然生態空間，堅持“零耗損”理念，既滿足“儲備優先原則”，又滿足“減緩耗竭原則”，方能承載自然生態安全的法理意蘊[24]。

3 “生態券”式自然生態空間有償使用法律制度的提出與詮釋

實踐中，地方層面開展了“生態券”有償支付的先行探索。2021年江蘇省江陰市要求占用林地、園地、草地等開發建設，必須購買“生態券”以補償被占用的自然生態空間，醞釀出臺《生態券交易管理辦法（試行）》，規范生態券的內涵、獲取與交易，同時專章規定生態券的使用，試圖明確新增經營性建設用地致使生態系統服務價值減少時繳納生態券的義務[25]。山東鄒城市搭建了以生態券為標的物的生態權屬交易平臺，服務于自然生態空間價值實現[26]。2022年廣東佛山市南海區出臺《關于開展“三券”推動全域土地綜合整治的指導意見》，推出地券、房券、綠券“三券”制度[27]，綠券的使用實現了自然生態空間合理利用和生態系統服務增量的“雙贏”。

本文將以上地方實踐提煉為“生態券”式自然生態空間有償使用。而“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度，主要指以實現自然生態空間安全，保障其整體性生態系統服務功能為目標，國家通過強制性手段要求開發利用自然生態空間的單位或個人在競買或劃撥等方式獲得開發許可證之前，提供等價的自然生態空間（生態券代表）來補償被開發利用的自然生態空間的整套管理舉措。為進一步認識該制度，以下從價值訴求、制度功能和運行機理三方面進行詮釋。

3.1 價值訴求

空間公平正義和效率價值在生態環境保護和國土空間治理法律價值體系中一直處于顯著地位，共同擔負增進和維護自然生態空間利益、促進自然生態空間合理配置與有效利用的重要使命。空間公平正義和效率價值是“生態券”式自然生態空間有償使用制度的應然價值，但是自然生態空間安全價值之于該制度卻是首要價值。

《現代漢語詞典》將安全解釋為“沒有危險；不受威脅；不出事故”[28]，既指安全的狀態，也包括對安全的維護保障。詞義上，自然生態空間安全不僅包括靜態上自然生態空間不受損害威脅，也包括動態上自然生態空間的持續性維護與保障。從法律價值的角度來講，自然生態空間安全是指通過法律形成自然生態空間數量充足、種類多樣、結構合理的狀態，滿足當代人與子孫后代可持續利用的需求。E·博登海默指出：“如果法律秩序不表現為一種安全的秩序， 那么它根本就不能算是法律。”[29]“安全是其他價值的前提和基礎，不論公平、正義還是秩序與效益等價值，都離不開安全。沒有安全，其他價值目標就不可能實現。”[30]自然生態空間安全價值是實現自然生態空間公平正義和效率價值的基礎和保障，不僅為空間公平正義價值實現提供物質保障[31]，也有助于生態空間利用的規模與速度的高效率轉向人與自然和諧發展的高效率。自然生態空間安全價值理應列在“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度價值體系的首位，作為制度構建的理念指引，以及行為的評價標準，守住自然生態空間安全的底線。

自然生態空間安全價值在本制度中主要體現為在占用自然生態空間之前，用自然生態空間補償自然生態空間的耗損，為子孫后代可持續發展提供充足的自然生態空間本底，矯正當代人與子孫后代自然生態空間利益分配的非正義。相較于“稅費”式自然生態空間有償使用制度利益保護上的不全面、不完整以及滯后等特點，安全價值促成了“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度利益保護上的全面性、完整性以及預防性。

3.2 制度功能

羅斯科·龐德指出，一個法律制度要達到法律秩序的目的，需要承認某些利益，通過立法明確承認和實現這些利益的限度，并保障利益實現[32]。“生態券”式自然生態空間有償使用制度也具有確認、限制和衡平自然生態空間利益的功能。首先，明確“有償”使用而非“無償”使用的規則，肯定自然生態空間價值的同時也承認了個體的自然生態空間利益；其次，強制要求“生態券”有償支付，明確個體占用自然生態空間的“兌價”，對自然生態空間利益進行限制；再次，生態券的獲取與使用促進自然生態空間建設與合理布局；最后，上述確認、限制并合理配置自然生態空間利益行為，使當代人與子孫后代自然生態空間利益處于均衡的狀態。因此，該制度本質上是自然生態空間價值實現和利益衡平制度。

該制度與資源稅費制度并行，整全自然資源有償使用法律制度利益衡平的功能。資源稅費制度彰顯自然資源的經濟價值，節約自然資源，衡平“平面化”資源利益。以早期水資源費征收為例，施行 “用水實行計量收費和超定額累進加價制度”，彰顯具有使用價值和資源價值屬性的水資源經濟價值，促進水資源節約，衡平不同主體水資源利益。本制度則是彰顯自然生態空間整體性價值，維護包括資源、生態、資源生態生產潛力的載體供給等整體性生態系統服務功能，衡平“立體化”自然生態空間利益。

該制度與生態補償、碳匯交易等制度協同，實現自然生態空間利益最優保護。區別于生態補償制度，本制度防范開發利用自然生態空間的“負外部性”，生態補償則保護建設自然生態空間的“正外部性”[33]，兩制度雖然邏輯思路相悖卻目標趨同，致力于生態系統服務功能的永續供給，保障自然生態空間利益。此外，本制度也有利于緩解自然生態空間占用補償制度存在儲備空間不足的困境。因生態券的需求與供給市場將推動自然生態空間的修復建設，為占用補償提供一定替代空間資源。

該制度與碳匯交易制度協同的基點是都有利于緩解自然生態空間利用帶來的生態影響。評價自然資源利用帶來的生態影響主要為生態占用，亦即生態足跡，指人類消耗自然資源或消納廢物所占用的具有生態生產力的地域面積[34]。生態占用有直接占用和間接占用之分，直接占用主要是為滿足生產和生活需要占用耕地、林地、草地和海域等；間接占用主要指林地等自然生態空間對工廠生產、生活消費過程中排放的二氧化碳的消納吸收。碳匯交易制度針對污染自然生態空間的行為，是對間接性生態占用的抵消補償；而本制度針對利用自然生態空間的行為，是對直接性生態占用的替代補償。可見，兩制度能形成合力，共同維護自然生態空間利益。當然，兩制度的性質是截然不同的。碳匯交易制度是生態空間價值實現的市場激勵機制，是平等主體之間碳匯權益的交易；本制度是生態空間價值實現的行政管理制度，是不平等主體之間的監督管理。不過，碳匯交易制度運行增加的森林、濕地等為“生態券”交易提供了儲備空間，從而助力本制度的實現。

3.3 運行機理

“生態券”式自然生態空間有償使用制度實施主要包括以下程序：生態券交易需求的培育—生態券產生與核發—生態券交易與獲取—自然生態空間有償使用所需生態券公示—生態券支付—競拍或許可等獲得開發許可證—生態券的注銷或退回。由此可見，生態券獲取與使用是該制度實施的關鍵程序。

用生態券進行自然生態空間有償支付是可行的。一方面，生態券的內涵已經比較明確。生態券可追溯至美國的土地發展權交易制度[35]，以土地發展信用和濕地信用等形式存在；也與德國生態積分概念接近，自然生態系統“占用者”用生態賬戶中的生態積分來消除負面的生態影響[36]。國內將其定義為特定區域的某生態單元生態系統服務價值的量化表達[37]。權利人因建設生態空間而持有或因購買獲得“生態券”，與土地權利人將其建設用地復墾為耕地等農用地后產生的“地票”相比，“生態券”拓展了“地票”的生態功能，推動土地空間因地制宜的修復。另一方面，生態券的價值核算方法已日趨成熟，不僅同一類自然生態空間可以進行價值轉換，不同類自然生態空間價值轉化的渠道也逐漸被打通。江陰、鄒城等地生態券交易成功運行就是最好的例證。

用生態券作為有償支付的創新方式，有利于政府管控與市場激勵相融合。一方面，政府通過法律手段確定生態券的價值，監管生態券的驗收核發、交易和有償支付；另一方面，明確生態券交易需求，保障人們因生態券交易獲得的財產性權益，促成生態券交易市場的發展。從整個制度運行過程來看，正是由于政府與市場共同發揮的作用，“生態券”式自然生態空間有償使用制度才得以全面展開。

4 “生態券”式自然生態空間有償使用法律制度的規范建構

馬克斯·韋伯認為，價值理性和工具理性是影響人類行為最重要的二元范疇，價值理性看重行為的固有價值，工具理性則側重實現行為目的的條件或手段[38]。依據韋伯的行為“理性”理論，任何制度都可由價值理性和工具理性構成，“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度規范建構也可依循此思路。具體而言，結合其價值訴求、制度功能和運行機理，考察制度運行中理論與實踐障礙，從理念、權利、義務和程序4個核心要素進行展開。

4.1 秉持權力制約與權益保障的法治理念

“生態券”式自然生態空間有償使用法律制度以保障自然生態空間安全為首要目標。自然生態空間安全的實現主要依靠國家強制實施生態券有償支付，但倘若一味強調公權限制，忽視生態券所關涉的私人利益，那么將可能阻斷自然生態空間的持續供給。因此，在自然生態空間安全價值觀下，應秉持權力制約與權益保障的法治理念，厘清生態券的法律屬性，發掘生態券有償使用方式下的權力與權利規范。

其一，重塑“生態券”有償使用過程中的權力結構，強化公權制約。其價值在于識別生態券的公法屬性，并加以規范。生態券使用中公權行使本質上是對生態券使用權的限制，實體上權力運行的形態表現為多項公權力的協同推進，包括生態券量化權、生態券核發權、生態券有償使用規則制定權、生態券驗收管理權、生態券交易平臺管理權、生態券注銷權等[39]。公權的行使使得生態券使用權公法上的義務更為清晰，離開這些公權的限制，“生態券”有償使用是難以開展的。程序上，每項權力運行應當以法律法規為基礎，做到職權法定，同時將部門協調、公眾參與、專家論證等納入明確法定程序中，維護程序運行的公平正義。

其二，注重“生態券”私權的法治化發展。其價值在于明確生態券的私法屬性，并保障權益。“生態券”式自然生態空間有償使用是用生態券對價支付以獲取自然生態空間占用的資格，這個過程中“生態券”代表的利益逐漸顯化。耶林指出“用益塑造了權利的實質”[40]。生態券所蘊含的利益需要通過立法手段上升為權益，通過法律明確生態券權利運行規則，保護獲取和使用生態券的善意主體的利益。

4.2 明確自然生態空間占用權

自然資源有償使用法律制度運行的基礎是自然資源所有權和使用權兩權分離的權利安排體制，這是公平正義和效率價值優于安全價值的客觀體現。若此體制毫無保留地移植到本制度建構中，既缺乏自然生態空間所有權的權利基礎，也不利于代際自然生態空間利益的衡平。自然生態空間安全價值觀下，應在“所有權——監管權”分離實現“生態空間整體性維護”基礎上[41]，進一步分離“自然資源使用權—自然生態空間占用權”，通過法律明確自然生態空間占用權，確認與合理配置自然生態空間利益，奠定自然生態空間利益衡平的價值基礎。

法律明確自然生態空間占用權的理性邏輯主要在于，一方面，自然生態空間占用已成為自然資源利用的重要方式。如占用森林空間發展林下種植、生態旅游、森林康養等。空間權利的保護是空間治理的底層邏輯[42]，也是空間治理過程中相關主體利益保護的重要力量，衍生出生態空間占用權的實質需求。當然，自然生態空間占用權的確立基于有利于社會的功用，是發展權的彰顯，提供民眾特別是后進入者公平地利用自然生態空間獲取利益的機會。另一方面，自然生態空間占用配額管制已成為義務要求。應對生態保護紅線和生態空間用途管制制度，地方層面實行自然生態空間的數量（面積）定量化以保障生態空間型自然資源資產，這就意味著政府對自然生態空間施加了人為主動監管，可能造成發展權益分配非正義的格局，需要通過構造自然生態空間占用權來進行矯正，明確依法進行自然生態空間占用的資格，以保障整體上自然生態空間利益公平與安全。

自然生態空間占用權與自然資源使用權并存并不沖突。自然資源使用權是基于自然資源所有權派生的權利，資源稅和資源費是自然資源所有權人在經濟利益上的體現。自然生態空間占用權與生態空間監管權有相同的目標，通過確認與合理配置自然生態空間利益，實現自然生態空間整體性維護，生態券的有償支付則彰顯了生態空間監管權的權威。而且，借鑒自然資源使用權權利體系結構，將不同類型、不同的占用方式作為劃分自然生態空間占用權的標準，有利于區分量化自然生態空間利益的價值。

4.3 設定對價支付自然生態空間占用的義務

要保障自然生態空間安全，除了明確自然生態空間占用權保障自然生態空間利益外，還應該設定對價支付自然生態空間占用的義務，明晰權利的邊界，推動自然生態空間利益的衡平。關鍵是明確義務主體和義務內容，打造具有內在約束力的自然生態空間價值轉化領地。

其一，義務主體層面，“生態券”式自然生態空間有償使用的義務人為通過競拍或劃撥方式占用自然生態空間的單位和個人。不管是基于自然生態空間占用所獲利益的衡平，還是基于對“三生空間”統籌管控的考慮，對占用自然生態空間的單位和個人施加一定的自然生態空間安全保障義務都是有必要的。鑒于義務主體成本增加的現實問題，為降低此問題帶來的阻礙，宜采取階段性措施。可先在經營性建設以及采礦占用生態空間等范圍內使用①，后期考慮自然生態空間質與量、生態券交易市場建設、生態產業發展等因素，再推行至舊城改建、基礎設施和公益事業建設占用自然生態空間等領域。

其二，義務內容層面，應切實履行用生態券對價支付自然生態空間占用的義務，主要從支付的期限、標準以及方式三方面展開。首先，及時支付義務。貫徹預防為主原則，對價支付應在義務人獲得相應開發許可證之前完成，以保障自然生態空間安全。其次，足額支付義務。生態券支付的標準應不低于自然資源主管部門核定的生態券數量，以救濟因自然生態空間占用而減少的生態系統服務價值。“競生態投入”用地模式下②，應謹防被其他生態投入稀釋或覆蓋。最后，交付生態券的義務。義務人應履行對自然資源主管部門交付生態券，并轉移生態券所有權的義務。在生態券所代表的利益大于支付標準時，可考慮引入標記制度以證明交付義務的完成。

4.4 培育“生態券”交易的市場

如前文所述，“生態券”的獲取是本制度運行的前置程序，直接影響制度實施的效率。基于此，政府應加強“生態券”交易市場的培育與落實。“生態券”交易的培育，應明確自然生態空間占用造成生態系統服務功能的減損需予以補償，以實現自然生態空間在特定時空范圍內的動態平衡。政府部門應在國土空間規劃內配置自然生態空間保有量或生態用地保有量[43]，以此作為生態券交易的底線。

“生態券”交易主要發生在自然生態空間的占用者與修復建設者之間。交易的客體為生態券，價值核算以生態系統服務功能為基礎，區分不同類型的自然生態空間，通過政府調控和市場機制形成交易價格。受自然生態空間保有量的限制，“生態券”交易一般應在一定的行政區域范圍內實施，是否能跨縣市或跨省交易值得進一步探索。為保證交易的公平與透明，“生態券”交易應通過政府交易平臺進行。“零耗損”原則對“生態券”交易提出了關鍵性要求，即保證生態券所代表的生態系統服務價值與被耗損的價值在質與量方面對等。這就需要政府主管部門加強對交易雙方以及修復建設效果的評估考核，并進行長期的監管。

5 結語

自然生態空間的價值不僅包括資源供給、生態供給，還包括資源生態生產潛力的載體供給等。自然生態空間抽離自然資源要素范圍進行保護，改變了傳統上依靠自然資源要素法治間接實現自然生態空間利益調整的思維定式。如何實現自然生態空間利益保護應是生態環境法治和空間治理法治研究的重要課題。“生態券”式自然生態空間有償使用制度正是契合這一課題的創新制度，基于“生態券”革新有償支付方式，以自然生態空間安全為首要價值取向，借助“零耗損”理論，衡平代際自然生態空間利益。這一制度對于實現國家生態安全和國土空間治理具有重要意義，未來制度建設中還需要進一步激活“空間化思維”，推動自然生態空間利益調整模式下空間權利和空間治權理論的革新。

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Proposal and Normative Construction of the Legal System of Paid Use of Natural Ecological Space in the Form of “Ecological Vouchers”

XU liyuan1，2

（1. Research Center for Rule of Law and Government， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China； 2. School of Law， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China）

Abstract： The purposes of this paper are to justify the legal system of paid use of natural ecological space in the form of“ecological vouchers” and to construct the relevant norms. The research methods are normative analysis， comparative analysis and case study. The results show that： 1） under the value of spatial fairness and justice， the “tax and fee” type system of paid use of natural ecological space is conducive to the conservation of natural ecological space， and to a certain extent equalizes the interests of natural ecological space. Due to the neglect of the value of natural ecological space security， the system still faces difficulties in the comprehensive protection of natural ecological space interests， such as incomplete coverage of subjects， mixed interests， lagging compensation， and relief that deviates from the goal of the claim. 2） Influenced by the value of ecological security， the concept of natural ecological space benefit equilibrium has shifted from “minimizing damage” to “zero depletion”. In conclusion， a legal system of paid use of natural ecological space in the form of “ecological vouchers” should be implemented， parallel to the resource tax and fee system， and synergized with the eco-compensation and carbon trading system， to guarantee the security of natural ecological space and comprehensively balance the interests of natural ecological space. In the construction of the specific system， it is necessary to adhere to the concept of power constraints and rights protection， to clarify the legal attributes of the ecological vouchers， and to discover the power and rights norms under the paid use of ecological vouchers. In addition， it is suggested to clarify the right of occupying the natural ecological space， to recognize and reasonably allocate the interests of the natural ecological space， to set up the specific payment obligation for the occupying of the ecological space， to clarify the boundaries of the rights， to strengthen the cultivation and implementation of the “ecological vouchers” trading market， and to improve the key procedures for the operation of the system.

Key words： paid use system of natural ecological space； ecological vouchers； safety value of natural ecological space； natural ecological space interests； balance of interests

（本文責編：張冰松）

①國內自然資源有償使用制度不僅采取征收資源稅的方式，也采取征收資源費的方式，如征收土地使用權出讓金、臨時使用土地補償費、森林植被恢復費、海域使用金等。

②參見《自然生態空間用途管制辦法（試行）》第二條，自然生態空間指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

①如我國中央生態環境保護督察通報的典型案例多次指明采礦占用草地、自然保護地等生態空間的現象突出。https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/ dcjl/index_5.shtml。

②“競生態投入”供地模式，指在土地出讓競價階段超過終止價格時，系統不再接受競買人報價，土地出讓金競價結束，轉為“競生態投入”，以生態投入所報價格最高的報價者為地塊競得人。http：//zrzy.jiangsu.gov.cn/xwzx/mtsy/2023/05/15151356509624.html。