宅基地制度改革對城鄉融合的政策效應研究

摘要：研究目的：以江西省余江區為例，評估宅基地制度改革對城鄉融合的政策效應。研究方法：運用合成控制法評估宅基地制度改革對城鄉融合的推動作用，并運用“三步法”檢驗人—地—業三要素互饋互補所發揮的中介作用。研究結果：宅基地制度改革顯著提升了余江區城鄉融合發展水平，但提升幅度呈現倒“U”型變化規律；余江區“宅改”通過促進城鄉勞動力、土地、資本要素流動和重組推動城鄉融合水平提升，但各要素組合的作用程度不盡相同。研究結論：宅基地制度改革是優化配置土地資源的有效手段，能夠促進城鄉人—地—業要素的協同聯動；未來應通過優化生產要素組合，促使政策邊際效應拐點后移；協同推進多項改革措施，發揮政策的“乘數效應”，實現城鄉融合發展。

關鍵詞：宅基地制度改革；城鄉融合；合成控制法；余江區

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）08-0039-10

基金項目：國家自然科學基金（42001231，72004209）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（19YJCZH224）。

推動城鄉融合發展是破解我國城鄉二元結構、重塑可持續城鄉關系的必經之路，也是全面推進中國式現代化、實現全體人民共同富裕的應有之義。中共十九大提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，中共二十大報告繼續強調要堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。土地是城鄉發展的核心要素，其中宅基地更是農民最基本的生活資料和財產[1]。然而目前城鄉“兩棲”人口比重迅速提升導致宅基地閑置浪費嚴重，部分地區還存在“一戶多宅”、面積超標、隱性流轉等遺留問題[2]，加速了鄉村衰落的態勢，也加劇了城鄉分割的局面[3]。自2015年開始，中央在全國圍繞宅基地制度改革（以下簡稱“宅改”）啟動兩輪試點工作，各地在探索宅基地“三權分置”有效實現形式以及拆違拆臨、“兩閑”盤活、超占退出等方面進行了有益探索[4]。部分試點地區通過“宅改”，將盤活農村閑置土地與發展鄉村產業相銜接[5]，在推動資本、人才、技術等其他要素下鄉[6]等方面取得成效，創造了城鄉間人—地—業要素的良性互動局面，表明“宅改”對破除城鄉發展失衡格局具有關鍵作用[7-10]。

目前，學者針對“宅改”在理論邏輯[11]和現實路徑[12]、實踐形態[13]和困境挑戰[9]、驅動因素[14]與潛在風險[15]等方面取得了一定的研究成果，在“宅改”績效評價層面，學術界普遍認同宅基地制度逐步從權利封閉走向開放[16-17]，宅基地“三權分置”主體定位和實施路徑漸趨明朗[18]，但“宅改”績效量化研究仍顯不足[19]，亟需進一步深入探討。在城鄉融合方面，學者主要關注其內涵與外延[20]、作用機理[21]與實現路徑[22]、測度評價[23]與障礙因素[24-25]，也有部分研究在構建動力因素模型的基礎上挖掘了城鄉融合發展的驅動機制[26-27]。關于“宅改”對城鄉融合的作用路徑，陸進鋒等[7]從理論層面探討了兩者的關系，提出“宅改”可以促進城鄉之間人—地—業要素的整合重組，倒逼鄉村治理現代化助力縣域城鄉多維度融合發展；周靜[28-29]認為，宅基地“三權分置”促進了土地集約節約利用和土地財產功能的實現，有效增加了村集體和村民收入，在平衡農民住房與鄉村產業用地需求、為城鄉融合發展提供土地要素保障等方面起到積極成效。部分學者通過安徽東至[30]、湖北宜城[31]、浙江德清[32]、江西余江[33]等地的實證分析發現，“宅改”是各要素在城鄉間雙向流動的關鍵著力點[34]，各地通過“宅改”顯化了農村集體土地的經濟屬性[35]，破除了城鄉間人—地—業各要素雙向流動障礙，有助于形成城鄉良性互動、深度融合、協調發展、共同繁榮的新格局[36]。

從理論和實踐看，“宅改”對城鄉融合度的提高發揮了作用，但如何用定量方法評估政策效應直觀反映“宅改”對城鄉融合發展的貢獻程度及其中介作用機制，還需要進一步探討。因此，本文提出“宅改”對城鄉融合水平具有顯著提升作用這一基本假說，以2015年全國33個“宅改”試點之一江西省余江區為例，運用合成控制法評估“宅改”對城鄉融合發展的作用成效，并運用安慰劑檢驗、“三步法”等方法對模型進行穩健性檢驗和中介機制分析，進而提出相應的政策啟示。不同于已有的研究，本文的邊際貢獻可能在于：（1）在理論層面，基于“宅改”政策不同的實施類型，構建了“宅改”多維度提升城鄉融合發展水平的理論框架，剖析其政策效應實現的完整路徑；（2）在實證方面，運用合成控制法評估政策效應，量化并揭示了“宅改”政策對提升城鄉融合水平的作用程度與影響機制，為其他地區最大限度地發揮政策成效提供依據。

1 理論分析和提出假設

羅納德·科斯的產權理論指出，清晰的產權制度安排能夠通過權利的交易達到社會總產品的最大化和資源的最佳配置。而確權賦權便是“宅改”的基本主線之一[37]，這為人—地—業各類要素在農村匯聚重組并形成良性循環提供產權保障和制度激勵，是融通城鄉要素的關鍵突破口。回顧宅基地制度歷史變遷，原有的宅基地管理制度具有明顯的封閉性和保障性，嚴重限制了土地產權的激勵和約束作用，作為鄉村優勢資源的土地要素難以轉化為發展資本，成為生產要素在城鄉自由流動的制度障礙。“宅改”便是從土地要素入手，通過推進土地要素市場化配置，能夠實現土地、勞動力、資本等要素在城鄉平等流動和優化組合。在城鄉要素互通方面，農房抵押和宅基地使用權轉讓為農業轉移人口從“離鄉不離土”的不完全城市化向完全市民化轉變提供了金融支持；就空間協調層面而言，城鄉建設用地置換和異地集中安置加強了城鄉空間聯系的同時也提高了土地利用效率，讓閑置土地“物盡其用”[36]；從資源共享視角來看，宅基地租賃經營不僅推動了農村經濟發展和人口集聚，還有助于吸引公共資源服務下鄉，實現各類資源共建共享；在生態宜居層面，退出宅基地復墾復綠、規范宅基地審批和建房管理是改善村莊面貌、提升人居環境質量的重要措施（圖1）。因此，“宅改”在改善農村基礎設施與生態環境、促進農村集體經濟發展、提高農民財產性收入和實現城鄉公共服務均等化等推動城鄉融合發展方面均具有顯著的激活作用與溢出效應[38]。

基于此，提出假說1：“宅改”總體上能提高地區城鄉融合水平。

“宅改”是農村土地制度改革中最特殊、最敏感也是最有爭議的一部分[39]，涉及多方主體，往往與眾多現實矛盾和歷史遺留問題相關聯，可謂“牽一發而動全身”[40]。在改革達到更加深入的階段后，隨著對“宅改”的認識加深，村民對改革也會提出更高的要求，由初期希望重點改善村莊面貌，改變村莊“老、破、舊”和人地矛盾突出的局面，到現今更為關注個人與集體間的利益沖突協調以及政策推進的規范化、法治化和公平性，因此“宅改”政策所面對的風險和挑戰也相對更為復雜和艱巨。根據可變要素報酬遞減規律，政策效應的邊際回報在達到一定程度后不會保持持續增長，“宅改”的政策效應也將出現邊際效益遞減。由于收益的不確定性及其與成本支出存在明顯的時間滯后，部分村民可能還未充分認識到改革的實際意義，對“宅改”的不配合行為也尚無相應的法理對策，因而容易造成群體非理性行為，增加后續改革的執行成本。綜上所述，隨著改革的持續深入，“宅改”對城鄉融合的政策效應會受到上述多因素影響出現邊際遞減態勢。

據此提出假說2：“宅改”對城鄉融合度的提升作用呈現邊際遞減規律。

2 研究設計

2.1 模型選擇

政策效應評估是在給定的相同情況下，對比政策實施后與假定未實施政策的表現差異。而在假定中與現實相悖的情況，采用在政策實施前的樣本數據觀測值擬合出的反事實對照組代替[41]。對于“先行先試”政策的效應評估，常用方法包括傾向得分匹配法、雙重差分法和合成控制法。雙重差分法需嚴格滿足處理組和對照組的平行趨勢假設，并且存在樣本選擇和內生性問題；傾向得分匹配法則需要大樣本數據，同時要求控制組的傾向得分有較大的共同取值范圍[42]。相較而言，由ABADIE和GARDEAZABAL提出的合成控制法[43-44]作為改良的雙重差分方法，能夠用數據驅動的方法確定最優權重，并以此構造反事實的合成對象，具有避免過分外推和平均化等優點，同時也克服了主觀選擇“控制組”的內生性弊端。故本文采用合成控制法評估余江區“宅改”對促進城鄉融合發展的政策效果。

由于未受政策影響的區域組合往往能比單一地區提供更合適的對比[45]，使用其余樣本的最優權重系數來構建加權平均組合，建立與“宅改”實施之前的余江區經濟發展水平、城鄉融合度相似的“合成余江區”作為反事實對照組，并推斷評估其未實施“宅改”政策情境下在改革時點前后城鄉融合度發展趨勢。通過對比真實余江區與“合成余江區”在2015年“宅改”政策實施后城鄉融合度的差值，即為“宅改”對城鄉融合度的發展影響。

2.2 指標體系構建

城鄉融合發展是物質、生態、文化和制度等的全面融合，其最終目的是使城鄉之間形成結構協調、功能互補、發展共享的格局，成為互利互融的生命共同體[23，46-48]。參考現有文獻對城鄉融合的定義[49-54]，同時兼顧長時序指標數據的完整性，本文從要素互通、空間協調、資源共享和生態宜居4個維度選取10個因子構建城鄉融合度評價指標體系（表1），并結合熵權法和層次分析法計算各因子權重。在推進城鄉融合的邏輯中，要素互通是關鍵，目的是解決城鄉二元結構所造成的發展不平衡問題，選取人口城鎮化率、城鄉人均可支配收入比等指標表征城鄉要素互通的程度；空間協調則是從資源利用的視角刻畫土地資源的配置效率以及城鄉互通的便捷性，選取每萬人工業企業數量可以反映本地產業在吸納當地人口就業方面的能力，人均公路里程的提高則有助于促進要素流動并緊密城鄉關系；資源共享是促進城鄉公共服務均衡高效、健全完善民生服務基本體系的重要保障，其中教育、醫療和養老問題是民生關切，因此選擇每萬人普通中小學專任教師數、每萬人醫院、衛生院病床數和每萬人養老保險參保占比指標衡量城鄉基礎服務和公共設施的普惠共享水平；生態宜居是城鄉高質量內涵式發展的底色，是生態文明建設的應有之義，故將林地覆蓋率作為其評價指標。

2.3 研究區域

2.3.1 區域概況

余江區隸屬江西省鷹潭市，地處贛東北，行政區劃面積932.84 km2，其中城區面積15.96 km2，2021年人口城鎮化率約為30.42%，屬于江西省欠發達傳統農區。余江區入選全國“宅改”試點以來，充分發揮村民主體作用，讓廣大村民成為“宅改”的參與者、支持者、貢獻者，實現了宅基地有序管理和高效利用的主目標。同時余江區充分貫徹“一改促六化”①美麗鄉村建設的“宅改”方針[55]，取得了顯著政策成效并形成可供借鑒的“余江經驗”。

2.3.2 樣本選擇及數據來源

研究選取2015年江西省內GDP排名位于余江區前、后共30名且在2021年前未正式實行“宅改”試點的縣（市、區）作為“合成余江區”的樣本，具體包括：九江市柴桑區、武寧縣、共青城市、德安縣、都昌縣、永修縣，吉安市新干縣、遂川縣、安福縣、青原區、吉水縣、永新縣，上饒市弋陽縣、萬年縣、鉛山縣、婺源縣、橫峰縣、德興市、余干縣，贛州市龍南市、瑞金市、會昌縣，撫州市南城縣、南豐縣、崇仁縣，景德鎮市浮梁縣，宜春市宜豐縣、萬載縣、奉新縣，南昌市安義縣。研究數據則來自各年度《中國縣域統計年鑒（縣市卷）》、《江西統計年鑒》、EPS數據庫以及各地級市統計年鑒和各縣（市、區）統計公報，對少量缺失數據采用線性插值的方法補充。

3 結果分析與檢驗

3.1 假說驗證

本文運用除余江區外的其他樣本區域線性組合而成“合成余江區”。為了更好地擬合處理組和對照組的關系，選取人均國內生產總值、全社會固定資產投資額、社會消費總額、全年出口額作為預測變量以排除干擾影響[56]。“合成余江區”的擬合結果包含：安義縣占比70.7%、都昌縣占比23.3%、橫峰縣占比3.1%，宜豐縣占比2.9%，結果表明模型的可解釋性較好（表2）。

將真實余江區與“合成余江區”的城鄉融合度進行對比（圖2），在2015年“宅改”政策實行前，真實余江區和“合成余江區”的城鄉融合度擬合曲線基本重合，說明兩者城鄉融合度和發展趨勢基本一致；但在2015年政策實施后①，兩者的城鄉融合水平差值顯著增大，表明“宅改”政策的實施推動了余江區城鄉融合度的提高，初步驗證了假說1。

為進一步觀察“宅改”政策對城鄉融合度提升的作用程度，計算真實余江區和“合成余江區”城鄉融合度隨時間變化的差值，即擬合出政策效應的變化曲線（圖3）。在2015年政策實施之前，真實余江區與“合成余江區”的城鄉融合度較為接近，故政策效應值在0附近波動。2015年“宅改”實施后，政策效應值迅速提升，至2019年達到峰值為0.076，此時真實余江區城鄉融合度（0.433）相比“合成余江區”（0.353）提升約22.53%。因此，在本段時期內（2015—2019年）余江區“宅改”政策對城鄉融合度具有顯著提高作用。但在 2019年后，政策效應值呈現下降趨勢，表明政策效應出現邊際遞減，但在整個研究時段（2015—2021年）來看總體提升效應約為18%，初步驗證了假說2。

3.2 模型檢驗

為了驗證2015年后真實余江區與“合成余江區”城鄉融合度的差異確由“宅改”政策引起，而非其他政策因素、偶然性事件或不可觀測的擾動項所導致，本文開展安慰劑檢驗和排序檢驗加以判斷。

3.2.1 安慰劑檢驗

依據安慰劑檢驗思想，將與余江區實際情況最相似（即占合成比重最高）的安義縣（70.7%）作為處理組構建反事實推斷下的因果關系。假設安義縣在2015年進行了“宅改”，對比真實安義縣與“合成安義縣”在2015年后的城鄉融合度差值，觀察政策效應的變化趨勢（圖4）。若真實安義縣與“合成安義縣”的城鄉融合度演變趨勢相同，則說明余江區城鄉融合水平的提高并不是由“宅改”政策所導致，而是由時間效應或其他利好政策等因素所驅動，因而“宅改”對城鄉融合的政策效應是不穩健的；反之，若真實安義縣和“合成安義縣”城鄉融合度演變趨勢存在差異，則證明“宅改”政策對城鄉融合水平確有提高作用，模型通過安慰劑檢驗。

如圖4所示，2015年以后作為控制組的“合成安義縣”其城鄉融合度增長速度明顯比處理組的真實安義縣快，且兩者差值有擴大趨勢，表明真實安義縣與“合成安義縣”的城鄉融合度演變趨勢并不相同，模型通過安慰劑檢驗，證實了2015年以后真實余江區城鄉融合度的顯著提升是“宅改”政策效應的結果。

3.2.2 排序檢驗

為了檢驗其他地區是否也出現類似余江區在2015年后城鄉融合度提高的現象，以及出現該現象的概率大小，本文運用排序檢驗進行判斷。假設所有控制組樣本都在2015年開展了“宅改”，運用合成控制法對每一樣本均構造合成控制對象，估計其在假設“宅改”狀況下的政策效果，最后對比余江區的實際“宅改”政策效果和其余樣本的假設效果予以驗證，若差異足夠明顯，則證明余江區在2015年后城鄉融合度的提高和“宅改”政策的實施存在因果關系。均方誤差MSPE是表現合成控制的擬合程度指標，值越大表明擬合度越低。基于現有研究，將事前均方誤差大于2倍的樣本剔除，以排除“宅改”實施之前迭代路徑與原始路徑差異較大的樣本所帶來的噪聲干擾，以保證結果的準確性。

圖5展示了余江區真實政策效應與其他樣本區域合成政策效應的差異。可見，在2015年前各樣本區域與余江區的差值并不明顯，2015年余江區實施“宅改”后，其政策效應值高于其他所有樣本區域，說明余江區“宅改”對城鄉融合度的提高產生了積極影響，且該政策效應在95%的置信水平下是顯著的；若“宅改”未對余江區城鄉融合度提高產生作用，則碰巧遇到余江區城鄉融合度最高的概率僅為5%。

3.3 機制分析

人—地—業要素作為城鄉間互聯互通的紐帶，是城鄉功能深度融合的物質基礎，在促進城鄉融合政策效應實現路徑中發揮著關鍵中介作用[7，57]。但由于不同地區“宅改”的目標和側重點有所不同，人、地、業各要素互動所發揮的作用可能不同。為進一步量化人—地—業三要素互動互饋在余江區“宅改”推動城鄉融合的作用機制中分別發揮了怎樣的作用，本文采用“三步法”對土地、勞動力和資本要素組合作用進行中介效應檢驗[58]；選取房地產開發投資額、人均建設用地面積和農村居民人均可支配收入分別作為地—業、人—地、人—業要素互動的表征指標，將人均國內生產總值、全社會固定資產投資額、社會消費總額和全年出口額作為控制變量，引入個體固定效應和時間固定效應以消除個體和時間的差異所造成遺漏變量的影響。

中介效應模型（表3）顯示，余江區“宅改”提高了當地人均建設用地面積和農村居民人均可支配收入（模型4和模型6），激發了農村發展的活力，有助于縮小城鄉發展差距，進而提高城鄉融合度（模型5和模型7），但是“宅改”對房地產開發投資額呈現負效應（模型2），房地產開發投資額與城鄉融合度的提高也呈現負相關（模型3）。通過遙感影像[59]識別發現，余江區2015—2021年新增建設用地主要集中在鎮區和工業開發園區，這可能意味著余江區“宅改”對新增建設用地雖有推動作用，但并非主要用于房地產開發，更多的可能是中心城鎮的交通運輸用地和工業用地等地類。這也表明，余江區通過城鄉建設用地置換的方式，將閑置宅基地轉化為發展資本，既提升了土地利用效益，也推動了城鄉公共服務均等化和農村資產保值增值，實現盤活資源、提升效能、促進增收的目標，有助于形成城鄉高質量融合發展的新局面。

結合余江區“宅改”政策的實際執行情況，其宅基地退出補償款與房地產價格相比十分有限，且主要采取無償退出的方式，可以認為余江區推行“宅改”政策主要是基層治理現代化的結果，而非經濟效益所驅動。因此，“宅改”推動城鄉間土地、勞動力和資本三要素互聯互通有助于提高城鄉融合度，但各要素互動所發揮的作用方向和程度有所不同。

4 結論與建議

4.1 研究結論

本文基于2000—2021年江西省31個縣（市、區）面板數據，運用合成控制法評估余江區“宅改”政策對城鄉融合度發展的影響，并對人—地—業互動關系采取中介效應檢驗，主要結論如下：

（1） 余江區自獲批“宅改”試點以來，城鄉融合度明顯提升。余江區積極探索宅基地“三權分置”改革，加強宅基地制度管理，既盤活了閑置宅基地，也活化了土地資產。土地要素的活躍促進了城鄉間全要素的平等交換和雙向互通，彌補了城鄉發展鴻溝，表現出城鄉間優勢互補、融合發展的趨勢。

（2） 余江區“宅改”對城鄉融合的政策效應呈現先上升后下降的倒“U”型變化趨勢。隨著余江區“宅改”逐步邁入深水區，“宅改”政策效應呈現邊際遞減變化，反映了改革所面臨的風險和挑戰也更加艱巨。若要繼續發揮更大的政策成效，還需進一步深化改革，加快城鄉土地市場一體化建設。

（3） 模型穩健性檢驗以及中介效應分析表明，2015年后余江區城鄉融合度的提高確由“宅改”政策導致，其中勞動力、土地和資本等各要素互動關系所發揮的作用有所不同。作為以農業為基礎產業的經濟欠發達地區，余江區仍需優化土地、勞動力、資本等要素的組合配置以提高全域全要素生產率，鑒于不同地區經濟水平、改革目標等存在差異，各地還需因地制宜地制定政策。

4.2 政策啟示

第一，厘清“宅改”效應實現路徑，高效發揮政策成效。“宅改”能夠通過城鄉間人—地—業各要素的雙向互動和交換以激活農村發展的內生動力，但各要素間存在著錯綜復雜的相互作用和聯系。因此需要有針對性地疏通人—地—業中介路徑的關鍵部位，破除阻礙要素流動的制度性障礙，讓農村宅基地在盤活利用和價值實現的同時成為各要素在農村匯聚的良性循環節點。

第二，優化生產要素投入組合，促使邊際遞減拐點后移。當前宅基地已從單一的居住功能轉變為多元復合功能，因此改革需要更加關注保障農戶切身權益、縮小城鄉差距和土地要素市場化配置等方面，通過整合資源、挖掘存量、提質增量以推動宅基地及其關聯要素最優組合配置。從實現方式來看，其重點是要進一步適度放活宅基地用益物權，吸引新產業、新業態、新模式和新人口落戶，使之成為城鄉融合發展的新動能。

第三，多政策協同，發揮乘數效應。“宅改”是推進城鄉融合的政策路徑之一，若能跳出“宅改”促“宅改”，優化制度組合供給，將農村土地制度改革和鄉村治理改革、農村集體產權改革等諸多方面統一，解決城鄉土地、勞動力和資本等各類資源在質量和數量上的“供需失衡”問題，統籌各類政策的聚焦重點，增強政策實施的整體性、系統性和協調性，“宅改”政策也將能夠最大化地發揮效應。

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Research on the Policy Effect of Rural Residential Land Reform on Urban-rural Integration： A Case Study of Yujiang District in Jiangxi Province

YAO Xiaowei1，2， ZHONG Zhiyu1， CHEN Meiqiu3， LI Ming3， CHAI Ji1，2， WANG Zhanqi1，2

（1. School of Public Administration， China University of Geosciences（Wuhan）， Wuhan 430074， China； 2. Key Laboratory of Rule of Law Research， Ministry of Natural Resources， Wuhan 430074， China； 3. The Rural Land Resource Use and Protect Research Center， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China）

Abstract： The purpose of this study is to assess the policy effects of rural residential land reform on urban-rural integration， taking Yujiang District in Jiangxi Province as an example. The research methods are as follows. The synthetic control method was used to assess the role of rural residential land reform in promoting urban-rural integration， and the“three-step method” was used to test the mediating role played by the complementarity of the three factors of laborland-capital. The research results show that rural residential land reform significantly improves the level of urban-rural integration in Yujiang District， but the magnitude of the improvement shows an inverted U-shaped pattern of change. Rural residential land reform in Yujiang District promotes the level of urban-rural integration through the facilitation of urban-rural labor， land， and capital factor mobility and reorganization， but the effect degree of each factor combination is not the same. In Yujiang District， the rural residential land reform promotes urban-rural integration by promoting the flow and reorganization of urban and rural labor， land and capital factors. In conclusion， rural residential land reform is an effective means to optimize the allocation of land resources， and it can promote the synergistic linkage of urban and rural human-land-industry factors； in the future， it is necessary to optimize the combination of factors of production， shift the inflection point of the marginal effect of the policy backward， and synergistically put forward a number of reform measures， to leverage the policy’s multiple effects and realize the integrated development of urban and rural areas.

Key words： rural residential land reform； urban and rural integration； synthetic control method； Yujiang District

（本文責編：郎海鷗）

①一改促六化：通過宅基地制度改革促進加強農業發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化。

①2014年2月江西省委省政府出臺《中共江西省委江西省人民政府關于全面深化農村改革推動農業農村發展升級的意見》，對于允許農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度等工作，……鼓勵有條件的地方申報國家試點。