農墾國有農場農業生產經營管理體制：集中還是分散？

摘要：基于農墾國有農場的基本特征，文章回顧了國有農場農業生產經營管理體制演變軌跡，分析了高度集中統一經營、公司制集中統一經營、雙層經營體制的利弊和土地承包租賃戶對公司制集中統一經營的意愿。農墾國有農場的基本特征決定了其農業生產經營管理體制有其自身特點并呈現多樣性和復雜性；公司制集中統一經營和雙層經營會長期共存，并分別適宜于不同國有農場；雙層經營體制與農業適度規模經營和現代農業并不矛盾，可通過國有農場服務規模化實現農業適度規模經營；國有農場農業統一經營服務管理水平既與種植結構有關，也與農場農業經營管理型人才有關；職工家庭農場（經營）會演變為家庭農場（經營），家庭農場和公司農場的農業生產經營都存在規模適度問題；國有農場要回歸單一企業屬性，建立經營管理型人才選聘、考核和薪酬分配制度；與雙層經營體制有關的承包租賃主體、承包租賃費調整機制等問題需要進一步規范；雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制至少需要具備非農就業機會多、農場經濟實力強和農業生產經營管理水平高等三個條件。因此，應全面啟動國有農場企業化和公司化改革、規范職工家庭承包租賃制度、加強雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制指導。

關鍵詞：國有農場；農業生產經營體制； 家庭農場；公司農場；農業適度規模經營

一、引言

農墾是國有農業經濟的骨干，它與農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟等共同構成中國特色農業經濟體系。農墾國有農場為保障國家糧食安全和重要農產品供給做出了重要貢獻。2021年農墾糧食、棉花和橡膠產量分別為3 875萬噸、263萬噸和30萬噸，占全國總產量比重分別為5.7%、46%和35%。新時期中央政府賦予農墾國有農場保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、中國特色新型農業現代化示范等四大歷史使命。新中國成立以來的經驗證明，不同農業生產經營管理體制對國有農場發展有明顯的促進或阻礙作用。國有農場履行好四大歷史使命，需要選擇適宜的農業生產經營管理體制。為此，本文將在回顧農墾國有農場農業生產經營管理體制演變基礎上，分析國有農場三種農業經營管理體制利弊和土地承包租賃戶意愿，總結出若干結論，提出政策建議。本文分析的農墾國有農場不包括新疆生產建設兵團。

二、農墾國有農場的建立與基本特征

（一）農墾國有農場的建立

1.農墾國有農場的地

1950年6月和11月，中央人民政府先后頒布《土地改革法》和《城市郊區土地改革條例》，這兩份文件為建立國有農場提供了土地資源保障。《土地改革法》第十八條規定，大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經營；第十五條規定，縣以上人民政府可劃出少部分土地收歸國有用于農場試驗或示范。《城市郊區土地改革條例》第九條規定，城市郊區所有沒收和征收的土地，一律歸國家所有，分配給農民耕種，發給農民國有土地使用證（國家收回土地使用權時，應給農民適當安置和投資補償）。農墾國有農場的地，主要源于上述三類國有土地。也有少部分源于農村人民公社初期場社合一時并入的農村集體土地。

2.農墾國有農場的人

20世紀50至70年代，農墾國有農場人口主要由中國人民解放軍官兵、城鎮知識分子、支邊青年、部分農民①、部分歸國華僑和部分被解放的國民黨軍官組成。據統計，1984年農墾國有農場共有職工493萬人，其中復員轉業和榮譽軍人145.4萬人、農民轉為農墾職工145萬人、城市知識青年40.5萬人、其他青年職工132萬人、大中專畢業的知識分子和科技人員11.3萬人[1]。隨著改革開放后知青返城、國家城鎮化戰略推進和農業種植結構調整，部分國有農場允許場外農業戶籍人口到農場從事農業或非農業工作，這些外來人口常年居住生活在農場，其中有部分人滿足相關條件后取得了農場當地戶口。

3.農墾國有農場的發展

1949年，全國共有國營農場（即國有農場，下同）僅26個，耕地3萬公頃，職工4 300人，糧食產量

1 000萬公斤；到1956年底，全國有國營農場730個，耕地85萬公頃，職工37.8萬人，糧食產量6.5億公斤。1956年6月，中央政府設立農墾部，其中一項基本職責就是培養大規模農業生產所需的管理及技術人員，為大規模墾荒做準備。事后證明，農墾部的設立促進了國有農場數量和規模快速增長，推動了農墾事業快速發展。到1966年，國營農場數量、耕地、職工和糧食產量分別達到1 940個、319萬公頃、283.9萬人和40.5億公斤，分別比1956年增長1.66倍、2.75倍、6.51倍和5.23倍。到2020年底，全國有國有農場1 831個，職工247萬人，總人口1 404萬人，土地3 266萬公頃，其中耕地652萬公頃、牧草地1 337萬公頃、林地372萬公頃②。

（二）農墾國有農場的基本特征及其影響

第一，農墾國有農場屬性多樣。有些國有農場是全民所有制企業，有些已經改制成公司，有些是事業單位，有些兼具全民所有制企業、事業單位和管理區三種屬性。有些農場已全面剝離辦社會職能，有些還承擔部分辦社會職能，有些是場鄉合一（即農場和鄉合為一體）。

第二，農墾國有農場的土地，所有權屬國家，使用權歸農場，且目前多數農場國有農用地使用權性質為劃撥類別。

第三，總體上，農墾國有農場農業生產力水平在全國處于領先地位。據統計，2021年全國農墾耕種收綜合機械化率超過92%，比全國平均水平高出20個百分點。

第四，農墾國有農場規模大小不一，農業生產條件和生產力水平差異大。規模方面，分墾區看，黑龍江農墾有297萬公頃耕地（占全國農墾的45.6%），山東、山西、浙江等8個省區市墾區耕地規模均不足10萬畝；分農場看，黑龍江友誼農場有165萬畝耕地，河北海興縣青先農場只有3 000畝耕地，前者是后者的550倍。在農業生產條件和生產力水平方面，既有江蘇、黑龍江等農業生產條件好和生產力水平發達的墾區，也有邊遠地區農業生產條件差和生產力水平低的墾區。

第五，各地農墾國有農場管理體制差異明顯。全國農墾有35個墾區，其中集團化墾區17個③、非集團化墾區18個④。當前農墾國有農場管理體制分為三類：新疆生產建設兵團實行黨政軍企合一體制，由中央直接管理；黑龍江和廣東兩個墾區屬中央直屬墾區，實行“部省雙重領導、以省為主”的管理體制，財政預算、部分基建投資和國資監管等由中央部門負責，干部管理、黨的關系和其他各項工作均由地方黨委政府負責；除新疆生產建設兵團、黑龍江和廣東墾區外，其他32個墾區均為地方管理墾區。地方管理墾區可細分為國有農場歸屬省級農墾集團管理和歸屬市縣管理兩類。比如，江蘇省所有18個國有農場均由江蘇農墾集團有限公司統一管理，土地使用權確權登記在江蘇農墾集團有限公司名下，由江蘇農墾集團統一編制土地利用總體規劃和土地整治規劃、統一申報土地復墾整理項目、統一開發利用等；河北農墾國有農場主要由屬地市縣政府管理，土地使用權登記在國有農場或由國有農場改制后的公司名下。

第六，新時期農墾國有農場承擔著四項重要歷史使命和任務。即保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、中國特色新型農業現代化示范、農業對外合作和安邊固疆四大歷史使命和任務⑤。

上述六項基本特征決定了國有農場農業生產經營管理體制有其自身特點并呈現多樣性和復雜性。第二項基本特征決定了國有農場不宜完全照搬農村集體農業生產經營管理體制；第三項基本特征決定了國有農場可以帶頭示范建立適合新型農業現代化要求的農業生產經營管理體制；第四項基本特征決定了國有農場農業生產經營管理體制應有多樣性；第一項和第五項基本特征決定了國有農場農業生產經管管理體制具有復雜性，其變革同時受企業、行業管理部門和地方政府多重影響；第六項基本特征決定了國有農場農業生產經營管理體制要同時兼顧經濟效益和社會效益。

三、農墾國有農場農業生產經營管理體制的

演變

（一）1950—1978年：高度集中的農業生產經營管理體制

1950—1978年間，農墾國營農場的計劃、生產、財務、投資、物資、產品、勞動工資、人員調動等均由各級政府農場管理部門統一主管，政府農場管理部門設有專門的計劃、財務、勞動工資和物資管理體系。比如，1962年11月中央批轉的《國營農場領導管理體制規定》重申：國營農場應該實行統一領導，分級管理；國營農場的生產計劃權、產品處理權、資產管理權、人員調動權等“四權”集中于國家指定管理機關。國營農場僅僅是一個農業生產組織管理單位和固定核算單位，它沒有生產自主權、經營自主權和分配自主權，財務實行收支兩條線。國營農場干部職工工資實行等級工資制，根據每個職工勞動能力評定相應工資等級，按國家統一規定的農工七級工資標準（低于工業企業），采取月薪制或月薪日計制支付。農場干部職工工資高低，與評定的等級有關，與農場農業生產經營好壞無直接關聯⑥。一般地，國營農場內部分為場部、分場和生產隊三個層級。場部在政府農場管理部門直接領導下，對包括農業生產經營管理在內的所有經濟社會事務進行統一管理和綜合平穩。生產隊是基層生產單位、固定核算單位和向農場報賬單位，負責管理場部撥給它的財產、物資，不得對外發生結算業務和在銀行開戶。分場是介于場部和生產隊之間的過渡管理層，其作用是協助場部管理生產隊。

（二）1979—1983年：農墾國營農場財務包干和多種形式的農業生產責任制

1.財務包干

自1979年起，國家對農墾國營農牧場實行財務包干制度，即獨立核算、自負盈虧、盈利留用、虧損不補；對少數條件差且有虧損的農場實行“定額補貼、一年一定、節余留用，超虧不補”的辦法。以黑龍江農墾為例，當時實行農場留利70%，上繳管理局10%，上繳總局20%[2]。1985年底原財務包干辦法期滿，考慮到農墾企業盈利水平遠低于其他國營企業，國家未對農墾企業實行利改稅，繼續延續財務包干辦法，直至1993年。從1994年起，農墾企業納入所得稅征收范圍。

2.多種形式的農業生產責任制

（1）定、包、獎責任制。1979年，農墾部在國營農場內部恢復定、包、獎責任制⑦，即農牧場在對生產隊定人員、定規模（土地數量、牲畜數量等）、定機械設備、定耕畜（四固定）的前提下，將產量、成本、利潤、用工、產值等指標任務包給生產隊，完成或超額完成上述各項指標任務的給予獎勵（盈利提成），完不成指標任務的扣減工資（虧損受罰）；生產隊內部實行任務到組、責任到人、定額記分、以分計獎。定、包、獎責任制，沒有從根本上改變等級工資制，只有小額獎金與農業生產效果（最終產品、產量等，下同）掛鉤，但它觸及了等級工資制的三個問題。第一，職工獎、罰金與農業生產效果掛鉤；第二，生產隊和職工有了獎、罰意識；第三，生產隊有了少量獎、罰權。

（2）聯產計酬（承包）責任制。一些農場試行以“浮動工資和產量工資”為主要內容的聯產計酬（承包）責任制，工資隨產量高低浮動，每月根據相關標準預付工資，年底按實際產量支付決算工資。相比于定、包、獎責任制僅將少量獎金與農業生產效果掛鉤，聯產計酬（承包）責任制將職工工資與農業生產效果掛鉤，可以更加激發職工對農業生產效果的關注。

（3）包干到隊、到人。部分農場實行“大包干”，即在農場統一規劃管理下，將各項生產、經營指標包干到隊、到人，農場不再向職工發放工資（但保留職工工資等級），職工個人收入與農業生產效果掛鉤，實行“交夠國家的、留足農場的，剩下都是自己的”分配辦法。在農場大包干制度下，生產隊、職工向農場承包生產經營項目，并和農場簽訂承包合同；承包者必須完成產品上交任務，并承擔稅金、利潤、企業管理費、折舊費、大修理費、勞保福利費用和農業基本建設用工；耕牛和小型農機具可由承包者租用，也可折價賣給承包者；生產資金可由農場墊付，也可由承包者自籌或向銀行貸款。

（4）包干到戶。1983年全國農墾會議提出，凡是適合包到人、包到戶的行業、工種，都可以包到人、包到戶，要積極支持大包干。自此，農墾系統突破了生產責任制只包給生產隊和職工個人不包給職工家庭的限制，大包干到戶在農墾得以推開。據統計，到1983年底，承包到職工家庭或個人的占職工總數的47.5%，承包到班組的占35%，承包到生產隊的占17.5%；湖南、湖北等墾區實行大包干到戶的占到職工總數的80%。

財務包干替代原來“收支兩條線”的辦法，初步解決了農場吃國家“大鍋飯”問題，調動了農場積極性；多種形式的農業生產責任制特別是大包干到人、到戶，解決了農場職工吃企業“大鍋飯”問題，調動了職工積極性。經驗已經證明，上述兩項制度改革效果明顯。1979年前全國農墾系統連續12年虧損，年均虧損達3億元；1979年后連續10年盈利，年均盈利達8億多元[3]。

（三）1984年至今：以職工家庭經營為基礎，大農場統籌小農場的農業雙層經營體制

以職工家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制（簡稱雙層經營體制，下同）包括兩個層級，即職工家庭經營為一層，國有農場統一經營服務管理為一層，二者相互依存、相互補充。

1.職工家庭經營

（1）興辦職工家庭農場。1983年8月，時任國務院總理視察新疆時提出國營農場要興辦職工家庭農場，實行大農場（國營農場）套小農場（職工家庭農場）體制。這項改革于1984年全面推開，是當時農墾國營農場最為重要的一項改革。1984年中共中央一號文件指出：國營農場應當繼續進行改革，實行聯產承包責任制，辦好家庭農場；機械化水平較高，不便家庭承包的，也可實行機組承包。職工家庭農場類型多樣，有單戶、聯戶和若干單身職工聯合辦等類型[4-5]。根據當時學術討論和政策規定，可以歸納出職工家庭農場的四大特征。第一，職工家庭農場是國營農場的基層生產經營單位，是相對獨立的經濟實體（標志為自籌資金、自主經營、自負盈虧）和獨立核算單位。當然，也有人認為許多家庭農場既無資金，也無農業機械和技術，甚至生活費都向農場借，這些農場不可能成為經濟實體[6]。第二，國營農場和職工家庭農場行政上是隸屬關系，經濟上是承包合同關系，相互間是統分關系。第三，家庭農場成員是農場正式職工的，其職工身份不變，原有工資級別保留不動，調整工資級別和退休時，原工資級別仍然有效。第四，國營農場的土地、草原、山林、水面等資源，參照農村土地承包辦法，固定給職工家庭長期使用，不得變賣、出租或轉讓。1983年8月至1984年8月間，全國試辦了23萬個職工家庭農場；1984年8月至1985年底，職工家庭農場發展到93.8萬個，參加家庭農場的職工達161.9萬人，占國營農場農業職工總數的61.8%[7]；到1986年3月，全國農墾有職工家庭農場80多萬個，參加人數占農牧業職工總數的80%以上⑧。1985年全國農墾系統贏利9億元，其中家庭農場繳納利費近7億元（占78%）[6]。職工家庭農場與農場承包戶的區別，體現在兩個方面。第一，前者是國營農場內的一個經營層次和經營主體，實行獨立核算，而后者還需要由農場或生產隊統一組織核算[8]；第二，職工家庭農場的土地規模比承包戶大[9]。

（2）職工家庭農場的農機具、耕畜和住房。興辦職工家庭農場初期，政府和國營農場均鼓勵職工家庭農場購置農機具、車輛和耕畜。國營農場的農機具、車輛和耕畜，可以作價賣給家庭農場，產權歸家庭農場；也可以租賃給家庭農場使用，產權仍歸國營農場；不便于承包的大型農機具，由農機站、農機專業戶承包，為職工家庭農場服務；大型水利工程和灌溉設施，仍由農場統一經營。比如，1997年黑龍江長河農場將1 470臺農機具轉售，價值達1 505萬元[10]。據對30個墾區的統計，到2000年止，已有90%以上的農機具歸職工個人（家庭）所有⑨。此外，農場職工住房，也逐步作價賣給職工，產權歸己；職工住房建設，由農場統一規劃，逐步實現職工自建自有，自建公助，公建自購，產權歸己。

（3）職工家庭農場“兩費自理”和“四到戶”。高度集中統一經營時期，農場統一提供生產資料和按月支付職工工資。1984年9月，全國農墾工作會議通過《大力發展和辦好職工家庭農場》的文件提出：家庭農場勞動者的報酬，由家庭農場從收入中自行解決，農場不再發工資；生產資金應逐步做到由家庭農場自籌解決；自籌解決有困難的，由國營農場墊付或有償提供資金，也可從銀行貸款。然而，受當時職工家庭經濟實力弱和干部職工不愿放棄傳統集中統一經營及大鍋飯分配體制等因素影響[11]，不少國營農場還得為職工家庭農場墊付生產費用和生活費用（簡稱兩費，下同）。由國營農場墊付兩費，導致職工家庭農場負盈不負虧、盈利歸己、虧損歸國營農場和國營農場財務負擔沉重。比如，黑龍江墾區自興辦職工家庭農場后，因國營農場墊付兩費而未收回的家庭農場掛賬最高時達15億元[11]；1992年黑龍江友誼農場家庭農場虧損掛賬1.06億元[12]。自1994年起，全國農墾推行“兩費自理”和“四到戶”（即土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶）。到1997年底，全國32個墾區有153.6萬戶家庭農場實行了“兩費自理”，占家庭農場總數的86.7%；兩費自理資金141.7億元；有12個墾區實現生活費完全自理，8個墾區實現生產費完全自理[13]。據對30個墾區統計，到2000年止，職工生活費自理率已達94%，生產費自理率達90%[10]。“兩費自理”和“四到戶”既降低了國營農場財務成本和資金負擔[14]，也使職工家庭農場成為真正意義上的獨立生產經營主體。

（4）職工家庭經營與“兩田制”或“三田制”。自20世紀80年代以來，我國出現過兩種“兩田制”，即集體農地“兩田制”⑩和國有農地“兩田制”。國有農地“兩田制”起源于江蘇墾區。1970年代末至1980年代初，江蘇墾區一些農場將國有農地分為兩類，實行不同經營制度。種植蔬菜、瓜果、棉花等經濟作物、需要較多勞動投入的土地，承包給農業職工家庭，由職工家庭在農場統一管理下自主經營、自負盈虧，這部分土地占比不大（即多數人種少數田）。種植糧食作物的大部分土地，由農業大隊管理人員（一般5～7人）組成承包集團，進行規模經營（即少數人種多數田）[15]。2003年前后，農墾許多國有農場陸續實行“兩田制”，這輪“兩田制”與江蘇墾區當初的“兩田制”有根本區別，與農村集體農地“兩田制”更相似。國有農場將耕地按功能分為身份田（基本田、責任田）和經營田（規模田），身份田按職工或農工 " 人口均分，主要承擔職工基本生活支出、職工自負社保繳費或者全部社保繳費，不繳納或者繳納較低承包租賃費；身份田數量無統一標準，有的規定農場職工身份田數量參照當地農村地區人均耕地水平確定，有的根據職工養老繳費水平測算，有的根據自身耕地資源條件確定。經營田向農場職工和非職工從業人員公開招租，實行規模經營，收取較高租金；有些農場規定，農場職工有優先租賃經營田的權利。不同農場、不同年份，兩田比例不同。比如，2006年湖北墾區有責任田103萬畝，占農用地比例為40%；有經營田144萬畝，占農用地比例為60%[16]；2006年黑龍江墾區104個農場中有78個農場實行“兩田制”，基本田25.4萬公頃（畝均收費63元），占承包耕地的11.6%；規模田193萬公頃（畝均收費135元），占承包耕地的88.4%[17]。截至2010年，全國農墾有27個墾區全部或部分實行“兩田制”，占農墾系統承包面積的80%以上[18]。最近幾年出現了身份田貨幣化趨勢，農場將分配給職工身份田改為貨幣補償，身份田由農場收回重新發包或者統一經營。有些農場在兩田基礎上還預留了少量機動地（即三田制）。機動地控制在總面積的10%以內，主要用于新增農業勞動力安置和基本建設占用地以及自然災害損毀土地的調整。

在1997年中央政府叫停農村“兩田制”后，農墾國有農場卻于2003年前后推行“兩田制”，主要有兩個原因。第一，1992—2001年間很多墾區和國有農場經歷了嚴重經濟困難，興辦的工商企業虧損，承擔的社會事業負擔逐年增加，發不出工資和退休金，繳納不起養老金。比如，湖南農墾1992—1998年年均虧損過億元，1998年虧損高達1.8億元、農場虧損面達76%；1997—2001年全國農墾累計虧損110多億元 " 。為降低國有農場財務負擔和虧損，有些墾區將國有農場下放給市縣管理；有些在國有農場建立管理區，剝離農場辦社會職能；有些國有農場實行“以地養老”辦法，將部分土地（即身份田）低價或者免費分配給職工或農工，相應地，養老保險繳費也部分或全部由職工或農工個人自繳。第二，農村稅費改革要求減輕農工負擔。一些農場實行“兩田制”，身份田參照農村辦法，不交或少繳承包租賃費；經營田實行招標承包、租賃經營，承包租賃費較高，確保農場收入[16]。

（5）土地承包租賃期限。1984年以來，農墾國有農場土地承包租賃期限呈現三個特點。第一，不同時期的土地承包租賃期限不同。1984—2007年主要參照農村土地承包辦法，強調與農村集體土地承包期限一致，即15年不變和30年不變，對家庭農場承包土地一年一調、頻繁變動的做法要給予糾正。比如，1984年9月全國農墾工作會議通過《大力發展和辦好職工家庭農場》文件，要求按1984年中央1號文件精神確定職工家庭農場土地承包期，即一般應在15年以上，生產周期長和開發性的項目，如果樹、橡膠、林木、荒山、荒地等，承包期應更長一些；1999年和2000年全國農墾工作會議要求延長土地承包期到30年，糾正承包期過短、頻繁變動的做法。據對30個墾區統計，到2000年止，土地承包期普遍延長到5～10年，有的延長到30年，80%以上的草場和牲畜實現了長期承包。從2008年開始農墾國有農場土地承包租賃期限不再參照農村辦法，改為不超過其退休年齡。做出這一改變主要基于兩個原因：一是與農戶承包土地屬農民集體所有不同，職工承包租賃土地，所有權屬國家，使用權歸農場；二是農場職工退休后可以享受企業職工養老金。2015年中共中央、國務院《關于進一步推進農墾改革發展的意見》規定職工承包租賃期限不得超過其退休年限，防止簡單固化承包租賃關系。此后幾年，全國陸續有不少國有農場對土地承包租賃期限過長問題進行過清理和整頓。第二，不同農場的土地承包租賃期限不同。有些農場一直嚴格參照農村土地承包辦法執行，先后實行15年不變和30年不變政策；有些農場先按農村土地承包辦法執行，后又執行不超過退休年齡政策；有些農場從一開始就是3～5年甚至一年一調。有些農場雖然土地承包租賃期限為一年一調，但實際上每年只是重簽合同，地塊長期固定不變。比如，我們在北大荒農墾集團的調查發現：興凱湖農場有種植戶連續10年承包租賃了240畝地，地塊長期固定不變；853農場有種植戶連續17年承包租賃了358畝地，地塊長期固定不變；858農場有種植戶承包租賃了496畝地，其中有180畝連續20年由他父親和他本人連續承包租賃，地塊長期固定不變。實行承包租賃合同一年一簽、承包租賃費一年一繳和地塊長期固定不變的辦法，既有利于農場及時、足額收取土地承包租賃費，也有利于承包租賃戶對土地進行管理和投資。第三，不同作物的土地承包租賃期限不同。通常，種植果樹、橡膠等作物的土地承包租賃期限比糧食作物要長。

（6）土地承包租賃費。2000年以前，國有農場收取土地承包租賃費時沒有科學、合理的標準。很多農場按農場年度實際費用支出計算，甚至將場辦工業虧損和所有非生產性支出合并計入土地承包費，而不是依據土地生產力水平和農場產品產出成本綜合核算。職工參加社會保險統籌和農村稅費改革后，國有農場開始綜合考慮農場土地資源狀況、區域地租水平、職工社會保險繳費等因素制定土地承包租賃費標準，由農場統一收取。土地承包租賃費標準，因地、因場而異。身份田一般不收費或收費較低，經營田按市場價格收取較高費用（有些農場職工承包租賃價格稍低于非職工）。以湖北龍感湖農場為例，符合政策規定的人口，人均分配1畝身份田，2023年每畝身份田只需承擔11元排澇費和10元水費即可。2023年經營田公開發包價格為每畝660元，主要由以下六部分組成：管理費每畝70元，這個標準幾十年沒變過；社保費每畝115.5元；做實社保賬戶費每畝10元；城鄉醫保基金每畝10元；管理區財政每畝200元；分場人員工資和水利維修費用等每畝210元。有些農場對小戶、大戶實行差別化租金，如湖南西洞庭管理區，低于50畝的農地租金為400元/畝，高于50畝的農地租金600元/畝，這種差別化租金目的在于防止農地過于集中。通常，土地承包租賃費收取采用預繳制，即簽訂土地承包合同時繳清全年所有承包租賃費。

2.國有農場的統一經營服務管理

土地承包租賃到戶后，國有農場主要承擔諸如統一農作物布局、統一農田基本建設、統一農業生產資料供應、統一農業機械作業、統一農藝技術措施、統一農產品收儲加工、統一土地承包租賃合同管理等[15]。由表1數據可以發現，國有農場統一經營服務管理事項和水平差異大。北大荒農墾集團下屬樣本農場統一經營服務管理水平普遍較高，不同項目的服務水平差異大；河北和湖北兩墾區樣本農場統一經營服務管理水平均較低。實地調查發現，國有農場統一經營服務管理水平高低既與種植結構有關，也與農場農業經營管理型人才有關。在種植結構方面，趙光、榮軍和雙鴨山農場種植大豆、玉米等旱地作物，這些農場統一經營服務管理水平最高；興凱湖和858農場是水稻產區，其統一經營服務管理水平相對較低；湖北三個樣本農場均為水稻產區，其統一經營服務水平最低，中洲農場基本不提供統一經營服務。在農業經營管理型人才方面，受傳統體制和慣性思維約束，一些國有農場的人員選聘、考核評價和薪酬分配制度，主要參照行政事業單位辦法，致使企業經營管理型人才招不進、留不住。最近幾年，一些規模較大的農墾集團已開始由集團成立專業服務公司取代下屬國有農場開展農業生產統一經營服務管理。

（四）2000年以來的公司制集中統一經營

1.江蘇農墾的農地模擬股份制經營和公司制集中統一經營

（1）農地模擬股份制經營。針對農場職工承包經營引發的“負盈不負虧”和農場應收賬款增長問題，江蘇農墾于1999—2001年全面推行以“先交后種、兩費自理”為核心的職工家庭租賃經營制度。職工家庭租賃經營制度，調動了農業職工積極性，實現了農場扭虧為盈，但也引發了諸如農場土地租金收入增長空間有限、難以應對農場社會保險支出和社會事業投入剛性增長等問題。為此，江蘇農墾從2007年起推行土地模擬股份制經營，到2012年模擬股份制經營面積比重達85%。綜合2007—2010年間江蘇農墾集團有關規定，土地模擬股份制經營做法和主要內容包括八個方面。第一，以農場的農業分場或大隊為單位，設立模擬股份制承包經營體。耕地規模較小農場，以分場為單位設置；耕地規模較大農場，以大隊為單位設置；模擬股份制承包經營體是農場內部獨立的生產和核算實體，不具法人資格，須按農場“五統一”要求 " ，組織農業生產。第二，模擬股份制承包經營體與農場簽訂土地承包經營合同，經營體生產由承包牽頭人負責，土地承包費由農場制定。第三，設定農業管理人員數量。農業管理人員數量，按300～500畝一人的標準設立。第四，農業管理人員選聘。模擬股份制承包經營體主要負責人由農場選派或推薦；其他管理人員由主要負責人提名、經入股職工半數以上認同，并報農場備案后，由承包經營體聘用。第五，界定職工入股模擬股份制承包經營體資格。農場離退休人員、農場非職工居民、個人承包土地和水面的職工、常年在農場內外非農單位務工的職工等不得入股模擬股份制承包經營體。第六，按“入股農業職工、農業管理人員和農場”的先后順序，設置模擬股份制承包經營體股份。承包經營體股份以1畝耕地為1股，入股農業職工股份數量以入股后正常年景收益與入股前平均收益相當為計算依據，所有農業職工持股數量相同；農業管理人員持股數量控制在入股農業職工持股額2～3倍；扣除入股農業職工和管理人員所持股份后剩余的股份，由農場持有；農業分場和大隊以外的其他管理機構和人員，一律不準持股。第七，模擬股份制承包經營體實行按勞、按資分配相結合。勞務報酬按月發放，計入生產成本；投資收益或虧損按股分配，按年度兌現。第八，對既不自己承包土地、也不入股模擬股份制承包經營體的農業職工，以貨幣或者土地資源補貼形式給予其養老保險費和醫療保險費補貼。

（2）農地公司制集中統一經營。2011年，江蘇農墾集團注冊成立江蘇農墾農業發展有限公司（簡稱蘇墾農發），將所有種植耕地租賃給蘇墾農發公司經營，剝離耕地后的下屬農場主要關注存續資源開發利用和農場社區建設管理；蘇墾農發在各農場區域內成立農發分公司（即公司農場），實行縱向一體化經營。2019年，蘇墾農發公司營業收入達80億元，利潤總額5.9億元。

2.河北中捷友誼農場的農地公司制集中統一經營

為實行農地公司制集中統一經營，中捷友誼農場啟動了“農業產業、農村社會、農民身份”轉型。具體做法包括：第一，設定轉型條件、確立轉型對象。截止2014年8月31日，社保關系或戶口在生產隊的符合以下條件之一的人員，都可以轉型。社保關系在生產隊的人員及其戶口在生產隊的家庭成員；戶口在生產隊且有土地租賃合同的靈活就業人員及其家庭成員；戶口在生產隊且有土地租賃合同的無社保關系人員及其家庭成員；在生產隊有產權住房且居住，符合下一輪土地租賃條件的，戶口在生產隊的人員及家庭成員；戶口在生產隊，其父母在生產隊退休的未婚人員。第二，轉型待遇。符合土地租賃條件的轉型人員為轉型主體人員，每人每月發放生活補貼500元，其家庭成員（非轉型主體）每人每月發放生活補貼400元，生活補貼中包含口糧田補貼。社保關系在生產隊的人員，按農業生產隊職工養老繳費標準，由中捷產業園區（原中捷友誼農場管轄范圍，以下簡稱園區）財政代繳應由企業負責的養老保險；城鎮職工醫療保險由職工本人按園區相關規定承擔個人部分；靈活就業或無社保關系人員自行繳納養老保險，養老保險補貼按園區相關政策執行。轉型人員的轉型基本生活補貼資金納入園區財政預算，設專項撥款賬戶，并對其身份每半年核定一次，出現人員減少情況，次月調整，核實后發放。第三，轉型后有關人員身份發生變化的應當退出轉型，不得享受退休待遇。轉型后退休人員、死亡人員、戶籍遷出生產隊人員、被國有企業招錄或在機關事業單位工作人員以及社保關系不在生產隊、由園區財政代繳養老保險的人員等，都應退出轉型，不得享受轉型待遇；軍隊服役期間轉志愿兵、提干的人員中斷轉型；服刑人員服刑期間中斷轉型待遇，刑滿釋放后恢復待遇。第四，轉型人員不再承包土地，全部由公司收回實行集中統一經營。第五，組建農業公司（即公司農場）集中統一經營土地。先組建中捷友誼農場集團有限公司，全面承接農墾資源；中捷友誼農場集團有限公司出資成立中捷農業發展有限公司（簡稱農發公司），農發公司經營農場農用地等農業資源。2022年，農發公司直接經營農用地7.18萬畝，其中耕地5.8萬畝，利潤上繳農場集團公司。

四、農墾國有農場農業生產經營管理體制分析

自1950年代以來，農墾國有農場實行過兩種典型的農業生產經營管理體制，即以集中為特征的統一經營管理體制和以分散為特征的雙層經營體制。集中統一經營管理體制，有兩種類型。一類是1950—1978年代高度集中的統一經營管理體制，其高度集中表現為政府對企業（即國有農場，下同）實行集中統一經營管理和企業對農業生產實行集中統一經營管理。一類是2000年以后出現的公司制集中統一經營管理，政府不再對企業實行集中統一經營管理，但企業對農業生產實行集中統一經營管理。至于1979—1983年間實行的財務包干和多種形式的農業生產責任制，存在時間短暫，只是一種過渡，不能視為獨立的農業生產經營管理體制形態。國有農場財務包干，是國家對農場集中統一經營管理方式的內部調整；定、包、獎責任制和聯產計酬（承包）責任制，是農場對農業生產集中統一經營管理方式的內部調整。包干到隊、到人、到戶制度，真正突破了原有農業生產集中統一經營管理方式。當前，農墾國有農場農業生產經營管理體制呈現公司制集中統一經營（集中）與雙層經營（分散）共存特征。有些農場實行公司制集中統一經營，有些農場實行雙層經營，有些農場既有集中統一經營、也有雙層經營。今后，這種集中與分散共存特征是否會長期存在？公司制集中統一經營（集中）會取代雙層經營（分散）嗎？

（一）國有農場三種農業生產經營管理體制的利、弊分析

1.高度集中的農業生產經營管理體制的利與弊

在農墾國有農場創辦初期，高度集中農業生產經營管理體制的最大好處是有利于集中有限的人力、物力、財力搞開發建設。1956—1966年間，國營農場數量和耕地面積快速增長就是這種體制優勢的最好體現。不過，高度集中的農業生產經營管理體制，對國營農場和農場干部職工缺乏激勵機制，難以調動二者積極性。第一，國營農場沒有生產經營自主權。生產什么、生產多少、產品如何處置等均由政府農場管理部門決定。第二，國營農場沒有改善經營管理積極性，致使農場非生產人員多、鋪張浪費嚴重。第三，實行固定工資制且工資水平較高，工資高低不與農業生產經營成果掛鉤，干多干少、干好干壞一個樣。第四，農場農業生產管理照搬工廠模式，采用八小時工作制、大禮拜小禮拜休息制，不符合農業生產分散性、季節性特點。1957年，鄧子恢同志在中共中央八屆三中全會上形象地講述了八小時工作制對農業生產的弊端：“有些農場正在打場，但場未打完，下班時間已到，工人一哄而散，半小時后暴雨一來，把麥子打掉，誰也不負責。”因此，盡管高度集中的農業生產經營管理體制可以快速建立起數量眾多的國營農場，但卻會妨礙國營農場的后續運營，難以產生良好經濟效果。從1950年至1978年的近30年里，農墾國營農場多數年份處于虧損狀態，特別是1967—1976年連續10年虧損，虧損總額達32億元[1]。以河北中捷友誼農場為例，該農場從1956年建場到1976年的20年里，除三年盈利外，其余十七年均為虧損，累計虧損達2 825萬元[19]。

2.以分散為特征的農業雙層經營體制的利與弊

（1）職工家庭經營的利與弊。其利主要體現在三個方面。第一，與農村農戶家庭承包經營作用機理相同，職工家庭經營有利于提高勞動者積極性和勞動效率，提高土地產出率。林毅夫發現[20]，農村家庭承包經營制度對農業產出增長貢獻率達48.6%；廖洪樂發現[21]，農村家庭承包經營制度對糧食單產增長貢獻率達21.5%。第二，有利于穩定職工家庭就業預期和收入預期。第三，可以充分利用職工家庭臨時或閑散勞動力和勞動時間。不過，該項制度也引發了系列問題和矛盾。據文獻記載，20世紀80年代實行職工家庭經營（即興辦職工家庭農場）引發了以下三個問題[22-25]。第一，地塊劃小、渠系被破壞、農作物插花種植和水旱交錯現象，不利于機械化耕種收，不利于排灌，不利于病蟲害防治。第二，國有農場為職工家庭農場墊付的生產、生活資金難以收回，農場出現虧損掛賬。第三，國有農場與職工家庭農場權益關系失衡。要么管得過死，要么放得過多，有些農場承包費太高，職工負擔重。以江蘇省國營農場為例[26]，職工家庭農場需要承擔四類費用，即共同生產性費用（水利費、造林費、排灌設施費等）、經營管理性支出（企業管理費、利息和資金占用費、積壓物資損失、呆賬損失等）、福利性支出（醫藥費、工會經費、勞動保險費、集體福利設施費等）和社會性政策支出（中小學經費補貼、民兵訓練費用、計劃生育費用、獨生子女補助、現役軍人家庭補助、糧油倒掛補貼等）。不少農場實行總場、分場、生產隊三級管理，每級都想籌集資金辦工商業，又在總場下達指標上層層加碼。目前，第一和第三個問題還部分存在，但表現形式有變化。比如，國有農場與職工家庭農場權益關系失衡，表現為部分土地承包租賃費太低、承包租賃費缺乏正常調整機制等。

（2）國有農場統一經營服務管理的利與弊。其利體現在兩個方面。第一，有利于解決職工家庭經營解決不了、解決起來不合算的事項。比如，國有農場統一進行農作物生產區域布局、統一組織農產品收儲加工等，可以降低交易費用和生產經營成本。第二，有利于促進農業規模經營，獲得規模效益。不過，國有農場統一經營服務管理也會引發問題和矛盾，突出表現為國有農場與職工和非職工家庭農場爭利。免費服務，國有農場無積極性；收費服務，職工和非職工家庭農場不愿意。

3.公司制農業集中統一經營體制的利與弊

公司制農業集中統一經營體制的利，體現在兩個方面。一是有利于推進農業規模經營，提高農業生產效率。二是有利于拓展農業產業鏈條，提高農業附加值。公司制農業集中統一經營體制的弊，體現在四個方面。一是降低農業勞動者積極性，損害農業勞動效率。二是體制轉換和運作成本較高。體制轉換和運作成本主要包括收回承包租賃土地所需要支付給職工或非職工農業從業人員的各類補償費用、農業規模經營所需要新增的機械設備或生產費用等。三是較高的市場風險。集中統一經營規模較大，其自然風險和市場風險較高。四是會出現機械排擠勞動，影響農業從業人員就業。

（二）土地承包租賃戶對農場集中統一經營的意愿分析

表2數據顯示，總體上，有55.6%的土地承包租賃戶不贊成農場收回土地實行集中統一經營，只有1/3的戶贊成農場收回土地實行集中統一經營。分農場看，榮軍農場絕大多數土地承包租賃戶贊成由農場集中統一經營，反對的比例很低；湖北3個農場反對收回土地由農場集中統一經營的比例明顯高于贊成的比例，龍感湖農場贊成的比例僅為5.4%。榮軍農場贊成集中統一經營的比例高，主要是因為榮軍農場以農地模擬股份制形式實行了農業生產統一經營核算。

反對農場收回土地實行集中統一經營的理由主要包括：第一，農場非農就業機會有限，許多職工和非職工農業從業人員只會從事農業，農場收回土地集中統一經營，會出現機械替代勞動，引發就業難題，降低職工和非職工家庭收入水平。第二，農場集中統一經營無法監督勞動質量，偷懶和投機行為會嚴重影響作業質量和勞動效率。第三，農場集中統一經營成本高昂、難以盈利。比如，農業大中型機械都已歸個人所有，農場集中統一經營會面對高昂的機械租用成本和雇工成本；農場收回土地，相應地應當把承包租賃戶農業機械買回去，否則承包租賃戶不愿意；農場收回土地，必須補償承包租賃戶長期投資。第四，農場集中統一經營，會引發管理難題。比如，怎么給雇工定工資，工資定高了，農場受不了；工資定低了，雇工不愿意。

贊成農場收回土地實行集中統一經營的理由主要包括：第一，土地使用權歸農場，農場有權決定如何使用土地；第二，農場種地可以實行規模化，會種得更好；第三，農場收回土地實行集中統一經營，自己可以外出打工。

（三）國有農場農業生產經營管理體制的發展趨勢

1.集中與分散農業生產經營管理體制會長期共存

高度集中的農業生產經營管理體制，是計劃經濟的產物，已經完成了其歷史使命。今后，公司制集中統一經營體制和雙層經營體制會長期共存于農墾國有農場。公司制集中統一經營農場（即公司農場）和雙層經營農場，都不可能回歸高度集中的農業生產經營管理體制。公司制集中統一經營國有農場，可以作為獨立法人、農墾集團分公司或基地從事農業生產經營。雙層經營體制國有農場，其農業生產經營管理體制會出現兩種演變路徑：即轉向公司制集中統一經營體制和完善雙層經營體制。公司制集中統一經營既有推進農業規模經營、提高農業生產效率和延長農業產業鏈、價值鏈等優勢，也會帶來勞動效率損失、體制轉換和運作成本高等問題。因此，由雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制，至少必須同時具備以下三項條件。第一，農場多數農業從業人員非農就業機會多，其就業和收入不再主要依賴土地；第二，農場有較強經濟實力，可對農業從業人員和職工家庭的社會保障、長期投資給予合理補償；第三，農場有較高的農業生產經營管理水平。

2.雙層經營體制與農業適度規模經營并不矛盾

農墾國有農場有兩項重要職能，即保障國家糧食安全及重要農產品有效供給、示范推進中國特色新型農業現代化。履行好這兩項職能，需要實行農業規模經營。人們常常誤以為只有集中統一經營才能實現農業規模經營，雙層經營特別是職工家庭經營會妨礙農業規模經營。關于農業規模經營，有大量實證研究證明，農村集體農業經營規模有適度問題，規模過大或規模過小都不利于提高農業效率。有實證研究發現，我國農戶經營規模與土地產出率之間存在顯著倒“U”型關系，50畝以內的農戶土地產出率整體上稍高于50畝以上的農戶土地產出率[27]；有實證研究發現，單個地塊規模大小與土地產出率也呈現顯著倒“U”型關系，即單個地塊過小或過大都不利于提高土地產出率[28]。原農業部農村改革試驗區1987—1993年曾在江蘇蘇南地區、浙江溫州、廣東南海等經濟發達地區探索土地適度規模經營，試驗發現：適度規模經營可以提高土地產出率、勞動生產效率、增加農業投入和農業勞動者收入[29-30]。

同理，國有農場農業經營規模、職工家庭農業經營規模和單個地塊規模也有適度問題。比如，課題組在黑龍江水稻產區國有農場調研時發現，一些種植戶種植水田集中連片幾百畝甚至上千畝，這些集中連片的水田卻被劃成幾十甚至上百個小塊，每小塊8～10畝左右，小塊之間壘田埂隔開。將大片水田劃成小塊，主要是方便土地平整和后期水肥管理。地塊太大，地整不平，影響后期水、肥管理和水稻產量。從實地調研情況看，職工家庭經營可通過多種途徑實行適度規模經營，比如，承包租賃更多土地、組建聯戶農場、組建模擬股份制經營體、組建合作社、由國有農場統一組織生產經營服務管理等。已有研究發現，通過服務規模經營也可以實現農業的規模經營[31]。因此，國有農場雙層經營體制并不必然與農業適度規模經營相矛盾。適度規模經營的“度”是個動態概念，不同農場、不同職工家庭、不同作物適度規模不同；同一農場、同一作物，配置不同功率和型號的機械，其適度規模也不同。

3.雙層經營體制有待完善的五大問題

（1）關于土地承包租賃主體。改革開放初期，國有農場土地承包租賃僅限于農場正式職工。經歷過知青返城、種植業結構調整（如旱改水等）、老職工退休和停止職工子女招工一系列事件后，國有農場土地承包租賃主體出現職工和職工子女、外來農業從業人員等非職工并存，且職工比例逐年下降，非職工比例逐年上升。比如，當前北大荒農墾集團下屬國有農場承包租賃人員中正式農業職工占比不到1/4，其他均為非職工從業人員。

（2）關于土地承包租賃期限。雖然政策規定土地承包租賃期限為“不超過退休年齡”，但實際執行中各農場的土地承包租賃期限情形多樣，不便于統一管理。

（3）關于兩田制。一方面，由于社保繳費基數剛性增長，有些農場職工從身份田獲得的收入難以彌補其個人繳費。另一方面，農場想通過降低身份田比例獲取更多收益。

（4）關于土地承包租賃費。一是缺乏正常調整機制。即使設定了調整機制（比如隔三年調整一次），也是只漲不降，承包租賃雙方都不滿意，農場認為承包租賃費過低，承包租賃方認為承包租賃費過高。二是對承包租賃費用途缺乏清晰、合理的界定。

（5）關于國有農場統一經營服務管理。有些國有農場基本不提供統一經營服務管理。提供統一經營服務管理的國有農場，存在統一經營服務管理事項不足、水平不高和國有農場與家庭農場爭利問題。

五、結論與政策建議

（一）結論

農墾國有農場農業生產經營管理體制有其自身特點，高度集中統一經營、公司制集中統一經營和雙層經營三種體制，各有利、弊，各有其適應性。今后，農墾國有農場農業生產經營管理體制安排，要基于國有農場基本特征特別是要服務于完成保障糧食安全與重要農產品供給、中國特色新型農業現代化示范和安邊固疆等使命任務。綜合前文分析，可以得出以下結論：第一，農墾國有農場高度集中的農業生產經營管理體制，是計劃經濟的產物，已經完成其歷史使命，今后不必再回歸到這種體制。第二，當前農墾國有農場農業生產經營管理體制呈現公司制集中統一經營體制和雙層經營體制并存特征，這一特征會長期存在，兩種體制分別適宜不同區位、不同資源條件、不同經濟發展水平、不同經營管理水平的農場。第三，與農戶家庭經營一樣，公司農場和職工家庭農場的農業生產經營也存在規模適度問題。過小的規模或過大的規模都會妨礙農業生產效率提高。第四，雙層經營體制與農業適度規模經營和現代農業并不矛盾，可通過國有農場統一經營服務規模化實現農業適度規模經營。第五，國有農場農業統一經營服務管理水平，既與種植結構有關，也與農場農業生產經營管理型人才有關。第六，國有農場必須真正回歸企業或公司屬性，全面建立企業經營管理型人才招聘、考核評價和薪酬制度。第七，與職工家庭經營相關的承包租賃主體、承包租賃期限、承包租賃費調整機制等問題呈現多樣性和復雜性，需要進一步規范，職工家庭農場（經營）有逐步演變為家庭農場（經營）的趨勢。第八，雙層經營體制轉換成公司制集中統一經營體制，至少要同時具備非農就業機會多、農場經濟實力強和農場農業生產經營管理水平高三個條件。

（二）政策建議

1.全面啟動國有農場企業化、公司化改革

國有農場要真正回歸其企業或公司屬性，作為企業（公司）法人或者農墾集團公司分公司，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。重點要做好三方面工作：一要剝離國有農場辦社會職能。暫時剝離不出去的，可實行政府購買服務，待條件具備后再剝離；二要全面清產核資，分門別類處理各類債權、債務和資產；三要全面建立企業經營管理型人才選聘、考核和薪酬激勵制度。

2.制定科學、合理的國有農場農業生產經營考核辦法

根據國有農場承擔的使命任務，政府行業主管部門和國有資產管理部門要對國有農場耕地保護、糧食和重要農產品生產、國有資產保值增值和利潤等事項建立考核制度；國有農場內部要建立科學、合理的農業生產統一經營服務管理考核辦法。鑒于國有農場農業生產的公益屬性，利潤指標的考核比重不宜過高。

3.進一步規范職工家庭承包租賃經營制度

關于土地承包租賃主體。要高度重視非職工土地承包租賃人員權益保護，對已有法規和內部管理制度進行修改或清理，將非職工土地承包租賃人員納入管理范圍。比如，用家庭農場替代職工家庭農場；用農業從業人員替代農業職工等。

關于土地承包租賃期限。設定土地承包租賃期限，既要考慮承包租賃戶長期投資積極性，也要考慮土地的就業和收入保障功能。比較可行的辦法是將土地承包租賃期限規定為“不超過退休年齡”，承包租賃地塊長期固定不變，承包租賃費（含共同生產費）一年一繳。有經濟實力進行長期投資的農場，承包租賃期限可短一點；無經濟實力進行長期投資的農場，承包租賃期限應當長一點。個別情況特殊農場，參照農村土地承包辦法，也應當被允許。

關于兩田制。國有農場兩田制有其存在的合理性，其關鍵是要確定合理的兩田比例。各農場應綜合考慮土地資源條件、職工和非職工農業從業人員社保繳費等因素，確定合理比例。條件具備的農場，可推行身份田貨幣化。

關于土地承包租賃費。在土地承包租賃費調整方面，關鍵是要建立能升能降的調整機制。土地承包租賃費實質是地租，地租必須與土地產出純收益掛鉤，隨土地產出純收益同比例升降。收取比例可由農場自行制定，但須有上限限制。比如，不允許超過土地純收益的37.5%。在土地承包租賃費使用方面，要遵循取之于農、用之于農原則，即承包租賃費主要用于為農業從業人員繳納社保和農業長期投資等。

4.采用多種形式，促進農業適度規模經營

國有農場和家庭農場可以通過承包租賃更多土地、組建聯戶農場、組建模擬股份經營體、國有農場集中統一經營、國有農場提供統一經營服務等方式，實現農業的適度規模經營。國有農場提供農業生產統一經營服務管理，可以是單環節，可以是多環節，可以是全流程；可以面對農場職工和非職工家庭，可以面對包括小農戶在內的農村各類農業生產經營主體。

國有農場或農墾集團應設立專業部門、專業公司和薪酬分配考核制度，針對不同服務類型，設定合理服務價格、服務質量標準和投訴渠道，并向社會公開。

5.加強對雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制的指導

雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制，涉及諸如承包租賃土地收回、農業從業人員社保繳費和再就業、土地種植者當季作物補償、長期投入補償、農機具處置等問題，政府主管部門和國有農場需要制定相關的準則和流程，確保轉制平穩、有序開展。

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責任編輯：管仲

Agricultural Production and Operation Management System of State-owned Farms： Centralized or Decentralized？

Liao Hongle

（Rural Economic Research Center of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100810， China）

Abstract： This article analyzes the basic characteristics of state-owned agricultural farms， reviews the evolution path of the agricultural production and management system of state-owned farms， and analyzes the advantages and disadvantages of highly centralized management， company-centralized management and dual level management system， as well as the willingness of land contracting and leasing households to adopt company-centralized management. The article concludes that the basic characteristics of state-owned agricultural farms determine that their agricultural production and management system has its own characteristics and presents diversity and complexity. The company-centralized operation and the dual level operation are to coexist for a long time and cater for different state-owned farms; the dual management system is not contradictory to moderate sized agricultural management and modern agriculture， and can be achieved through the large-scale service of state-owned farms; the level of centralized agricultural management and service management in state-owned farms is related not only to the crop planting structure， but also to the talents in farm agricultural management; employer family farms （management） will evolve into family farms （management）， and both family farms and company farms face the issues of moderate size in agricultural production and operation; state owned farms should keep its enterprise nature and establish a system for selecting， assessing， and salary distributing for managerial talents; further standardization is needed for issues related to the dual management system， such as the contracting and leasing entities and the mechanism for adjusting contracting and leasing fees; the transformation from a dual management system to a centralized company system requires at least three conditions： enough non-agricultural employment opportunities， strong farm economic strength， and high level of agricultural production and management. At the end of the article， five policy recommendations are proposed， including comprehensively launching the reform of state-owned farm enterprise and corporatization， standardizing the household contract leasing system for employees， and strengthening the transformation of the dual management system into a centralized management guidance of the company system.

Key words： state-owned farms; agricultural production and operation system; family farm; company farm; moderate sized operation in agriculture