新時代我國生態文明建設法治化的困境與出路

[摘要]新時代我國生態文明建設法治化的深刻內涵就是將法治融入生態文明建設全過程，用法治引領生態文明建設。法治為生態文明建設提供規范指引，對引領新時代生態文明建設具有重大的保障意義。這也要求我們要重視法治、厲行法治，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，把良法善治要求貫徹到治國理政各方面全過程。在當前我國生態文明建設過程中，還面臨著缺乏規范立法、執法規范化不足、司法水平滯后、守法主體意識薄弱等一些現實困境。今后推動生態文明建設法治化的當務之急是堅持加強立法的頂層設計、堅持完善執法的隊伍機制、堅持提升司法的保護水平、堅持推進守法的全民參與，以法治促使生態文明建設行穩致遠。

[關鍵詞]生態文明建設；法治化；基本特征；現實困境；實踐路徑" " "[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.12.019

伴隨著世界經濟的高速發展，生態文明建設處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。黨的二十大報告明確要求要“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護”。[1]而生態文明建設法治化既符合人類可持續發展的必然要求，也深刻地影響著我國建設法治國家的進程。習近平總書記也多次在重要場合強調，我們要著眼于現實國情，深刻反思破壞生態環境帶來的嚴重后果，創新機制體制，加強生態環境保護，實現人與自然和諧共生、美美與共。

一、新時代我國生態文明建設法治化的基本特征

（一）人民性

人民性作為生態文明的核心特征與基本出發點，深層意義就在于一切生態環境的保護和治理活動，都要把改善民眾的生活質量作為終極目標，把實現好、維護好、發展好廣大人民根本利益作為第一要務。具體來講，生態文明建設中的人民性需要深刻認識到自然環境對人民福祉的意義。新鮮的空氣、潔凈的水源、富饒的土地以及多姿多彩的生物多樣性，都為人們尋求健康生活，幸福生活提供了依據。所以在促進生態文明建設中，一定要把保護這些自然要素放在首位，保證環境質量不斷提高，有效維護人們的環境權益。

人民性也突出公眾參與。生態文明建設既是政府應盡的職責，更是每個公民應盡的義務。鼓勵大眾參與生態環境保護既可以增強全社會環保意識，又可以推動生態環保措施有效實施。對此，必須強化環境教育，推廣綠色生活方式，激發民間力量創造生態環保的活力，形成人人治理共享生態環境。

另外，生態文明建設具有人民性，也需要遵循公平原則。解決環境問題不能只使部分人受益，而是要使全體人民都能享受生態文明建設所帶來的好處。這需要生態治理重視區域平衡，加大貧困地區環境整治，避免環境污染不成比例地影響弱勢群體，以制度設計降低環境不平等。[2]

（二）法治性

法治作為國家治理體系和治理能力的重要手段，其強調法律之治，這則與“人治”強調圣賢之治截然不同。法治興則國興，法治強則國強，法治興衰與否事關國家興亡、民族興衰。從古至今，從夏商周到唐宋元明清，再到新時代，有很多法制相對健全完善的盛世，例如春秋戰國時期，法家的以法而治；漢朝時期漢武帝頒布的《漢律》；唐朝時期，唐太宗李世民奉法而重治，頒布了《貞觀律》；這些法律的頒布成就了各個時期的繁榮盛世；黨的十八大以來，生態文明建設法治化成果不斷推進，在法律體系完善、生態環境質量改善、中央生態環境保護督察推進、公眾參與度提升以及生態環境法治建設成效評估體系構建等方面均取得了顯著成果。

（三）公平性

公平是指公正、平正、平允、公允。習近平總書記明確指出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”。[3] 這一重要論述為我們指明了生態文明建設必須圍繞保障和促進社會公平正義來展開和推進。生態文明建設倡導的是一種人類代代相傳的美好生存狀態，就是要求人與自然和諧共生，這本質上也體現了人類代際之間的公平正義。法治作為生態文明建設的制度保障，必然要以公平正義為核心價值追求，必然要在法治實踐中把公平正義轉化為現實，滋養生態文明建設的方方面面，滿足人民日益增長的對良好生態環境的美好需求。

二、新時代我國生態文明建設法治化的現實困境

（一）生態文明建設缺乏規范立法

在習近平法治思想的科學指引下，據統計，從2015年1月1日《環境保護法》的頒布實施，距今共有30多部生態環境相關的法律（見下文表格），涵蓋了水、大氣、土壤、廢棄物、噪聲等各個方面，化解人與自然矛盾，對生態文明建設的保護和重視程度前所未有，這也是生態文明建設的第一要務。雖然生態文明建設領域法律法規存量龐大，但是缺少協調性和體系化，大多數法律帶有一定的應急目的，缺乏一部生態環境保護的基本法；以基本法去統領其他法律，更能增強生態文明建設的保護力和統領力。

（二）生態文明建設執法規范化不足

1.執法不嚴

嚴格規范公正文明執法，提高司法公信力，是維護和加強生態文明建設的有效手段。黨的十八大以來，關于生態文明執法力度持續強化、前所未有，執法效能不斷提升。比如出臺各項環保政策、法律，實行環保督察，典型案例通報，開展專項行動等等，通過一系列措施提升執法力度和效率。然而，實踐當中，有些環境行政部門受限于思想認識不足，在生態執法過程當中執法不嚴、精神懈怠；嚴格執法不放松的意識不強，日常監督、教育和管理工作的緊迫感不夠；對涉及生態恢復和建設執法的實際工作推動比較緩慢，在實施規劃階段沒有結合工作實際進行科學規劃，沒有早部署、早安排、早行動，扎實推動項目落地生根的計劃性不強。

2.人才隊伍結構匱乏

新時代背景之下，生態文明建設法治化得到黨和國家的高度重視，各項執法資源得到了優化配置。但與人民日益增長的美好生態環境需求相比，執法資源尚存在較大的缺口。市縣兩級由于群眾環保意識差，生態環境問題較為嚴重，而環境執法人員數量卻嚴重不足，與保護生態環境的現實需求恰恰相反。另外，由于生態環境問題本身的復雜性和特殊性，對行政執法人員的能力要求、監督水平較高，但現實情況卻是環境執法隊伍水平參差不齊、知識結構單一、人才缺口大，基層生態環境部門缺乏碩士及以上學歷人才、中高級職稱人才等高技能人才，缺乏為生態文明建設提供強有力的人才支撐。

（三）生態文明建設司法水平滯后

目前，我國生態文明建設中司法水平落后的現象逐步顯現。隨著生態環境案件數量越來越多，案件處理越加困難。生態環境案件潛伏性、持續性和流動性強，使案件辦理工作顯得極為繁雜，這就決定著環境損害所帶來的后果可能是長期不為人知的。一旦問題被揭露出來，通常已產生難以扭轉的后果，這要求司法機關處理該類案件，既要回溯既往損害行為，又要對將來可能發生的環境風險進行預測與評估，同時也對司法人員專業素養有著較高要求。生態環境案件具有流動性，這就決定了環境問題一般不受其行政區劃約束，污染物質可通過空氣和水流等自然媒介跨地域擴散，造成多行政區域同時發生；這一跨境性特點，要求司法機關辦理環境案件時，既要考慮到較為宏觀的地理范圍，又要考慮到較為錯綜復雜的利益關系。

在數字經濟時代來臨之際，生態環境違法的手段越來越隱蔽、違法成本也越來越低。部分企業應用高科技手段污染環境，并借助互聯網等新興技術犯下不法行為，在加大環境監管難度的同時，也給司法取證工作帶來新挑戰。傳統司法理念及技術手段已經很難適應這一轉變，這就要求司法機關必須不斷更新理念，強化與科技部門之間的協作，利用現代科技手段促進環境司法高效準確地進行。

環境訴訟主要集中在波及范圍大、利益高的公共領域中，不僅關系到案件的公正審理，也關系到全社會可持續發展以及公共利益的維護。所以，司法人員一定要有較高的司法水平，把環境保護的意義內化為自己的責任，外化為自己的行動，保證環境法律法規的嚴格實施，為我國生態文明建設奠定扎實的司法保障。

（四）生態文明建設守法主體意識薄弱

守法是維護生態文明法治建設的應有之義。隨著越來越多可直接感受的環境問題逐漸得以控制或基本解決，生態環境法治面臨以生態守法為邏輯中心轉型的現實需要。生態環境法治一直以來緊緊圍繞立法、執法、司法而展開，守法沒有得到應有的重視，除了因為守法主體本身突出的道德性原因外，還因為生態文明建設對守法的要求更高。

三、新時代我國生態文明建設法治化的實踐路徑

（一）堅持加強立法的頂層設計

1.提升生態治理法治化水平

加強生態文明建設法治化頂層設計要以提升生態治理法治化水平為著力點，應注重發揮法治在提高生態環境治理能力與體系現代化方面的積極作用，要準確理解法治化的邏輯構造，把法治實踐作為具體對象，綜合考量生態環境容量、資源承載能力，填補生態環境保護立法空白，制定專門性法律，從而將生態文明建設法治化推向一個新階段。

2.應以編纂環境法典為終極目標

2020年11月16日—17日，在北京召開的中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記在講話中指出，要在立法領域條件成熟的地方，總結《民法典》編纂經驗，適時推動法典編纂工作，為其他領域的立法法典化提供一個很好的示范。2021年4月，全國人大常委會2021年度立法工作計劃公布，提出啟動環境法典、教育法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作，這標志著環境法典編纂正式走向立法實踐。

（二）堅持完善執法的隊伍機制

隨著我國保護生態環境的相關工作開展，建設宜居生態環境，實現共建美麗中國的目標，成為廣大人民群眾的心愿。加強生態環境人才隊伍建設，既能夠讓作為服務生態工作的生力軍的專業人才依托職業素養、專業知識對生態環境進行深度挖掘，探索基于生態環境實際的宜居環境，還能夠改善普通群眾對配合生態環境保護、生態環境改善工作的態度和認識。

（三）堅持提升司法的保護水平

1.樹立現代司法理念

在生態文明建設當中，司法機關和司法工作人員應轉變司法理念，認同生態環境法的相關司法功能，堅持公正司法，依靠法治思維調整生態環境關系，堅持生態保護和促進地方經濟社會發展相輔相成，用法治方式保護環境、維護環境公共利益。

2.實行專門的環境訴訟機制

生態環境訴訟本身的特殊性，這導致其本質上既不屬于單一的民事訴訟，又不屬于單一的行政訴訟。當生態環境案件在訴訟時遭遇案件類型存在交叉適用的窘境，司法人員又不知該如何處理適用時，這就迫切需要建立專門的環境訴訟機制，這既是司法專業化的必然發展趨勢，也是現代司法積極回應國家生態重大戰略和政策的重要體現，能夠進一步完善生態糾紛多元化解機制。

（四）堅持推進守法的全民參與

隨著我國法治化發展程度的提升，生態文明建設的守法內涵也在不斷的豐富和擴展，守法主體具有開放性、全民性、普遍性，既包括政府機關，也包括各個企業以及自然人，這與立法、司法、執法主體的嚴格限定不同。生態守法是沒有邊界的，任何主體都具有普遍的守法責任，并以其守法程度，彰顯其主體性社會價值。

四、結語

法治興則生態興，法治強則生態強。良好的法治建設對生態文明建設具有促進和保障功能。習近平法治思想為新時代生態文明建設提供了根本遵循。雖然生態文明建設法治化任重而道遠，但我們必須努力在立法、執法、司法、守法四個層面進行積極地研究和實踐，為生態文明建設法治化的實現提供智力支持。

參考文獻：

[1]習近平．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[N].人民日報，2022，（001）：10.

[2]中共中央文獻研究室．習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：7.

[3]中共中央文獻研究室．習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017：4.

作者簡介：鄧芳寧（1990.10-），女，漢族，甘肅正寧人，碩士，助理講師，研究方向：訴訟法學。