縣級財政銜接資金管理優化路徑

[摘要] 銜接資金作為中央政府用于地方扶持、促進區域協調發展和推動農村經濟轉型升級的重要財政工具，對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接有著重要作用。近年來，湖北省恩施市利用銜接資金發展特色產業、完善農村基礎設施、改善農村環境取得了突出成效。針對縣級財政在銜接資金使用管理上的問題，要嚴把項目入庫質量，對項目資金使用情況進行定期跟蹤督促，同時要建立項目利益聯結機制，設定項目階段性績效目標，提高資金使用效率，確保項目取得實效。

[關鍵詞] 財政銜接資金；鄉村振興；湖北恩施

[作者單位] 湖北民族大學

在脫貧攻堅取得決定性成就，貧困縣全部摘帽、貧困人口全部脫貧后，原中央財政專項扶貧資金順應新形勢，圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的任務要求進行調整優化，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金（以下簡稱銜接資金）應運而生。近年來，各地各級政府根據財政部等六部門《關于加強中央財政銜接推進鄉村振興補助資金使用管理的指導意見》，加強銜接資金使用管理，推動提升資金使用效益，堅決守住不發生規模性返貧底線。本文以湖北省恩施市為例，在總結恩施市縣級財政銜接資金使用管理情況的基礎上，針對其中存在的問題提出了優化路徑。

恩施財政銜接資金使用管理情況

恩施市于2019年整體退出國家級貧困縣序列后，鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進鄉村振興統籌財政資金通過中期調整，2021—2023年期間，分三批次下達79995.03萬元、63470萬元、63597.346萬元。資金主要投向產業發展和農村基礎設施、農田水利、美麗鄉村建設，共計實施項目1116個。在銜接資金支持下，全市特色產業快速崛起，農村基礎設施建設不斷完善，農村風貌得以極大改善，脫貧攻堅成果持續鞏固，鄉村振興全面推進。

在財政銜接資金使用管理中，依據《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》《湖北省財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》等制度文件，恩施市從資金分配到績效管理，從項目申報到后續管護已經形成了一套相對完備的保障監管體系。一是嚴格遵守“村申報、鄉審核、縣審定”的程序選取當年需要建設的項目，實施單位填寫績效目標申報表，由市財政局、市鄉村振興局、市主管部門審核并批復。二是按照“四議兩公開”的要求及時對各村當年入庫的項目、實施方案和資金分配進行公示。三是項目實施階段，根據預算評審報告的審定金額，在湖北省政府購買服務信息平臺發布項目的競爭性磋商公告，并在公示競爭性磋商結果后與中標單位簽訂建設合同。項目建設期間，資金嚴格按照項目進度撥款，實施單位填寫績效運行監控表，項目完成并驗收合格后憑審計報告撥付余款。同時，將建設完的項目移交給各村村民委員會進行后續管護，并由項目實施單位完成項目績效目標自評報告，將項目從申報到績效評價各環節的材料進行歸檔，形成項目“一本通”。

縣級財政銜接資金使用管理存在的問題

入庫項目質量不高。一是部分項目規劃缺乏前瞻性、科學性和合理性。村民代表及黨員大會討論研究當年鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興項目庫建設事宜流于形式，對項目的可行性、項目帶動作用的論證不足，導致資金使用效率低下。二是項目實施單位和主管部門對申報項目的預期效益以及聯農帶農利益聯結機制審核不嚴，導致項目建成后產出效益不佳。三是部分申報項目未考慮地方特色資源開發和產業基礎，即使申報的產業發展項目、村建企用項目，也多為新建廠房和增加配套基礎設施，導致銜接資金不能充分發揮作用。

資金監管不到位。主要體現在資金使用過程中未見相關部門的請示文件和主管單位的批復文件，便隨意變更項目建設內容；實施單位重結果輕過程，未按要求整理項目資料，有個別項目雖然資金按進度撥付，但報賬材料中未提供與每筆工程款相符的項目工程清單，存在資金撥付依據不充足的問題；還有部分項目由于資金撥付不及時不到位，影響進度，導致項目未如期完工。

資金使用效益未達預期。主要表現為項目建成后閑置、項目后續管護不到位、利益聯結機制不暢。調研發現，一些產業發展項目建成后因經營困難導致最終閑置，使本就有限的財政資金未達到應有的效果；部分村建企用、以獎代補類項目存在移交手續不全、資產權屬不明等問題；個別美麗鄉村建設項目，由于村級“管理者”后續管護不力，導致花壇雜草叢生、水渠水溝垃圾遍布。特別是產業發展項目，大多缺少聯農帶農利益聯結機制的佐證材料，比如產業發展項目效益指標中提及的農民年增收入、村集體年增收入、惠及周邊就業人數等指標，幾乎沒有提供相關證明材料。而有些村的到人到戶獎補項目，則僅僅根據農戶種植畝數、養殖數量給予相應的補助資金，大多缺少農業技術指導，也缺少利用資金擴大種植或養殖規模的佐證。

績效管理制度不健全。一是年初績效目標指標設置隨意，無法準確反映銜接資金使用的實際情況和效果，導致目標與實際成效存在偏差。二是績效審核不嚴格，縣級項目主管部門對項目實施單位的績效目標審核流于形式，不能針對不同類別的項目給出有指導性的建議，也難以識別效益低下的項目。三是監管機制不完善，項目主管部門對實施單位的績效跟蹤工作落實不到位，實施單位未能按期填報項目運行監控表，往往是在項目完成后，一次性填寫運行監控表和項目績效目標自評表。

信息技術利用不充足。一方面，項目資金管理缺乏信息技術支撐，未構建一個財政內外部信息數據集合平臺，對于資金分配、資金使用、資金撥付、收款賬戶等方面也未結合大數據技術設置風險預警，各環節仍是財政部門和項目主管部門人工審核，難以有效規避資金風險。另一方面，項目資料管理仍然是紙質文件存檔，未建立電子項目庫，存在資料易丟失、規整材料程序繁雜、項目資料搬運不方便等問題，不利于縣級主管部門對項目的日常監管。

縣級財政銜接資金使用管理優化路徑

強化論證，嚴把項目入庫質量。縣級財政、農業農村等部門應組織鎮村項目辦工作人員集中學習相關政策文件以及先進項目建設實踐經驗，提高基層工作人員項目前期謀劃能力。項目實施單位在申報項目時，要明確項目建設內容、投資概算、預期績效目標、利益聯結機制和實施期限等。對于建設內容不明確、預期績效目標未量化、利益聯結機制空泛不具體、模板化嚴重的項目，相關行業主管部門應不予準入批復。要加強項目可行性研究，提升投資決策科學化水平，切實提升投資項目前期工作和投資決策的質量，為擴大銜接資金有效投放，促進鄉村特色經濟高質量發展提供有力支撐。

定期跟蹤資金使用情況。按照“誰主管、誰負責”的原則，各相關行業主管部門要加強項目建設情況的跟蹤監管，定期調度本部門管理項目的實施進度和銜接資金支出進度，按季度定期組織實施單位項目進度匯報會，聽取實施單位在開展項目過程中存在的問題，提出針對性的指導意見。對于項目建設內容有變更、撥付依據不充分、資金撥付不及時不到位等情況，要及時發現、糾正、查處，確保資金使用合規安全。縣級各主管部門需組織年度專業培訓會，加強項目辦管理人員對項目規劃設計、項目招投標、項目實施、竣工驗收、項目績效評價、項目報賬各環節的認識，從而規范各個環節的實施程序和項目“一本通”。

落實后續管護措施，完善利益聯結機制。一是加強項目前期論證，要多進行實地調研，聽取多方意見，以發揮資金效益和保證項目成效為目標導向，避免建設項目分散，著力建設集群化鄉村特色產業項目。二是在項目竣工驗收后及時完成項目移交，明確農村基礎設施管護責任，統籌幫扶項目資產收益，確保項目資產持續發揮效益。三是完善利益聯結機制，在年初填寫績效目標申報表時，各村級項目負責人要量化項目效益指標，不能對受益農戶人數、人均年增收、村集體年增收等指標數據隨意填報。要與農戶、享受政策支持的企業多方溝通，確定聯農帶農的具體人數、人均年薪、村集體年租金等效益指標，根據商議結果，政府、農戶、企業三方簽訂相關協議，政府監督企業帶動農戶就業增收。

合理設定初期績效目標，健全資金績效管理制度。一是縣級財政部門可委托第三方機構進行績效評價考核，將考核結果作為下年度項目申請、資金分配、績效改進的依據，并對項目建設評為“優秀”的實施單位予以獎勵，對項目建設評為“一般”的實施單位予以批評，確保項目實現預期效益。二是增加績效審核力度，建立中長期績效評價制度，聘請專家針對不同類別的項目制定個性化的績效評價指標。縣級項目主管部門不僅要審核年度項目績效目標，還要考慮中長期績效目標是否能夠實現，再結合差異化的績效評價指標，審核各村級單位申報的項目績效目標是否合理可行。三是設定績效評價周期，根據項目實施情況，設定合理的績效評價周期，縣級主管部門定期進行跟蹤評價，及時發現問題并采取措施改進，保證資金使用取得實效。同時，要強化責任機制，項目負責人對績效負責，促使項目負責人如期如實地填寫運行監控表，使項目負責人及時發現問題，并進行反饋和修正績效指標，提高銜接資金和項目銜接的效果。

建設信息平臺，構建資金動態監控系統。一方面，為了有效地監控資金流向，要梳理資金管理流程，設定一系列關鍵指標和閾值。這些指標可以包括資金到位率、預算執行率等，當這些指標低于設定的閾值并在發現異常情況時進行預警糾偏，以切實保障銜接資金的安全。另一方面，要推進項目管理信息平臺建設。首先，各申報單位按照“一本通”邏輯順序，按期提交各環節的項目資金材料到系統保存，形成電子項目庫，以便主管單位對項目進行審核、監督。其次，該平臺應覆蓋每個項目涉及的每個單位、每個流程、每個環節、每筆資金。再次，要集合財政內外部信息，包括預算執行、資金審批、資金撥付全業務流程數據，以及農業農村、市場監管、稅務等其他職能部門提供的個人、企業信用相關信息，實現項目管理信息化和資金績效管理信息化的深度融合。