論人民監督及其治理效能

[摘 要] 以公民為主體的監督是國家和社會現代轉型發展的重要標識。人民監督集中反映了社會主義監督理念，并隨著中國共產黨和中國特色社會主義發展而獲得理論延展和制度實踐。近年來，制度化的監督在黨和政府管理領域不斷獲得細化和發展，規范了黨的組織、完善了政府管理、凈化了公職人員隊伍，確保了黨和國家方針、政策的基本遵循。然而不能忽視的是，社會主義監督體系的整體發展還有失平衡，黨內監督和體制內職能監督發展較快，而黨外和體制外人民監督制度建設仍然發展不足。這種不均衡的發展制約了社會主義監督體系整體效能的發揮，影響了治理現代化愿景的實現。為了適應治理現代化的要求，要進一步釋放人民監督所蘊含的力量，發揮其在鞏固社會基礎、擴大監督面向、激活社會監督資源中獨特的功能優勢。

[關鍵詞] 人民；社會主義民主；全過程人民民主；社會主義監督體系

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2025）01-0018-11

“與監控、監視一樣，監督起源于社會生產和分配中的記事和契約等活動，后引用于公共治理諸領域”[1] 1。就現代國家的發展來說，監督是保障公正、公平和社會穩定的重要制度安排和民主機制。“各國公共治理的明文規定和實際操作中，處處打上了監督的烙印”[1] 2。監督有利于防止公共權力使用者、代理者行為與大眾利益相悖離，監督還可以促進社會生活各項事業的完善，更好地服務公眾利益、促進民主治理的實現。在中國，以人民監督理念為指導的社會主義監督體系不斷建立和完善，保障了政權的社會主義性質和為民宗旨。然而隨著社會生活的急速變遷和治理任務的增多和繁重，監督體系所發揮的作用日益受到挑戰。在實踐層面，體制內職能監督泛化趨勢漸顯①，以人民群眾為主體的體制外監督仍然自發和分散；在理論層面，黨內監督和行政監督的理論構建和機制設計相對完善，而以群眾和社會為主體的外部人民監督在學術迭代和理論創新上卻發展緩慢。因此，總的監督體系呈現出二元化發展的趨勢和強弱不均的特點。

這種不均衡的發展較難適應現代化治理要求，以及充分發揮和運用人民力量和社會資源進行全面參與的基本特點，也難以助力形成自治和共治有機結合的現代化治理新局面。隨著中國現代化向縱深發展，治理面臨的總體挑戰和分解任務日趨繁重，需充分調動各種制度資源和運用各種協調手段。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃）指出，要“增強監督治理效能”[2] 2292。監督不僅是正風肅紀、發展人民民主的內在要求，更是現代治理運行的基本嵌入環節和可依賴途徑。這一點在現代國家普遍注重公民監督體系建設和重視公民監督實踐中不難發現。就中國監督體系的發展特點和現代化治理的發展需求來說，達致增強社會主義監督治理效能的任務，不能僅從已經建立的職能監督、專業監督（主要表現在行政監督和黨內監督領域）上發力，還要加強人民監督，形成立體監督網絡。

黨內監督體系和行政監督體系是社會主義監督體系的重要組成部分，它規范了權力使用和用人導向，在維護社會主義政權的人民屬性方面發揮了重要作用。然而，黨內監督和行政監督所具有的高度組織化特點，尤其行政監督科層制的運行模式，意味著二者都是在向上負責的機制下處理人民事務，因此，該監督發生的動力和運行機制與體制外人民群眾產生監督的動機和行為又有所不同。所以，如果從完全和直接意義上的人民主體性出發，人民監督在狹義上來講就是指體制外部的人民群眾對黨和職能機構自發、自覺的監督意向和監督行為，即一般語境和大眾實踐中的群眾監督和社會監督。至于隸屬于行政監督和黨內監督的職能機構監督和專項監督當然構成了社會主義監督的重要范疇，但完整的社會主義監督必然包括人民監督，社會主義監督的價值屬性也必然是人民監督。因此，從價值屬性來說，所有的監督都應為人民的監督，從監督主體來說，不同于受多重關系影響的監督機構，人民監48BLp33Gbsx/4ERV0B42C7wHjY5yZhZgr66ZlngrB08=督又有自己的意志傾向和活動特點。

一、人民監督理念的承繼和制度化發展

雖然監督理念和行為在中國古已有之，但監督的主客體卻不斷發生轉變。在古-今分野的視角下，中國社會的監督發生了從統治者監督百官和國民，向人民大眾監督政府和公職人員的轉變。人民監督作為先進的監督理念和制度形態是在“人民”觀念形成、人民可以當家作主、人民應該當家作主進步觀念傳播開來，尤其在馬克思主義傳入中國、在中國化時代化的馬克思主義指導下，形成相應的政治體系后得以發生、發展的。

李大釗曾在《庶民的勝利》中指出，“須知今后的世界，變成勞工的世界”[3]，表達了對勞動人民當家作主的信心和憧憬。陳獨秀認為五四運動的精神之一，就是“由人民直接行動”[4]，他在《談政治》中提到“我承認用革命的手段建設勞動階級（即生產階級）的國家，創造那禁止對內對外一切掠奪的政治法律，為現代社會第一需要”[5]。李大釗和陳獨秀的這些思想觀念代表了那個時代“人民當家作主”觀念的啟蒙。中國共產黨作為馬克思主義執政黨是捍衛和發展人民監督的主要推動力量。黨的一大明確提出要“由勞動階級重建國家”[6] 9。黨的二大提出“統一中國為真正的民主共和國”[7] 71。土地革命時期和抗日戰爭時期，在蘇維埃政府和晉察冀邊區政權等推動下，工農監督等人民群眾監督意識不斷得到培育和提高。中華人民共和國成立初期，中國共產黨參照蘇聯的做法，建立了以黨內監督為主的監督體系，同時也保障了人民群眾的監督權力。黨的八大指出，必須加強人民群眾和機關中的下級工作人員對于國家機關的監督……必須鼓勵和支持由下而上的批評和揭露[8] 249。1978年黨的十一屆三中全會指出，使黨的領導和各個生產組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎上[9] 18。隨著中國特色社會主義進入新時代，逐漸形成了以黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系為主的新監督格局。

以毛澤東為代表的中國共產黨人在提倡和要求人民監督中發揮了引領作用。1941年毛澤東在陜甘寧邊區參議會的演說中曾指出，共產黨應該受人民的監督，而決不應該違背人民的意旨[10] 301。1945年，毛澤東對民主人士黃炎培說“只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠”[11] 57。1959年，毛澤東在廬山召開的黨的八屆八中全會閉幕式講話中提出，人民內部矛盾及時適當地加以解決的重要條件之一是全黨全民的監督[12] 149。在毛澤東看來，黨和政府領導的鞏固、人民內部矛盾的化解都需要人民的監督。除此之外，實現群眾的監督與實現民主集中制也是內在統一的。1960年，毛澤東在干部提交的材料上作出批語：“實現群眾的監督，實現真正的民主集中制。”[13] 351962年毛澤東在擴大的中共中央工作會議上的講話中圍繞民主集中制問題談了六點，提到“沒有民主，沒有把群眾發動起來，沒有群眾的監督，就不可能對反動分子和壞分子實行有效的專政”[13] 298。綜觀歷史材料和相關記錄，毛澤東始終把人民監督放在重要位置，這也是毛澤東的人民立場和始終對人民抱有深厚感情的集中反映。

在毛澤東和鄧小平等領導人的敦促和關注下，相關監督制度和管理規范不斷得以完善和發展。鄧小平在1957年西安干部會上所作的報告《共產黨要接受監督》中曾提及“主席最近特別強調要有一套章程，就是為了監督”[14] 270。同時提出“既有自上而下的黨委領導下的廠長負責制，又有自下而上的黨委領導下的群眾監督制”[14] 270-271。1980年鄧小平在中共中央政治局擴大會議上的講話再一次強調，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部”[15] 332。1986年黨的十二屆六中全會通過了《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，其中明確提出“建立和健全黨內監督制度和人民監督制度，使各級領導干部得到有效的監督”[16] 23。面對世紀之交的新挑戰，江澤民指出要“拓寬監督渠道，充分發揮人民群眾監督的作用”[17] 613。這一時期，建設重點在黨內，一系列有關黨內監督體制、機制、政策、法規和管理的措施相繼出臺。2006年，在中共中央召開的黨外人士座談會上，胡錦濤在各級人民代表大會常務委員會監督法草案征求意見時指出：“制定監督法，有利于堅持和完善人民代表大會制度、更好地發揮這一制度的特點和優勢……也有利于推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。”[18] 142007年1月1日《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》正式施行。胡錦濤在十七屆中央紀委二次全會上再次強調“必須受到人民監督，以保證人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”[19] 54。權力和責任如影隨形，隨著中心治理工作的日益增多和繁重，相關職能機構資源配置能力和影響力也隨之俱增，對國家機關和公職人員履職情況的監督也要適時調整和強化。習近平在黨的十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，……實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”[20] 552018年，國家、省、市、縣四級監察委員會全部組建產生。除了對職能監督的重視，習近平也高度重視群眾監督，他指出“群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見是我們最好的鏡子。只有織密群眾監督之網，開啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無處藏身”[21] 394。

中國共產黨不論執政前還是執政后都一貫提倡和高度重視人民監督，將人民監督作為治黨和治國的基本要求和重要方法。伴隨著現代化治理任務的集中和繁重，黨內監督和國家機關的監督不斷規范，科層組織賦能的職能監督和專業監督獲得了快速發展，呈現出了權力監督自我強化的趨勢。然而，不能忽視的是，群眾監督、社會監督等以他律形式存在的監督還不夠健全成熟，在監督載體保障、監督組織理論發展和職能監督系統接入機制以及內外監督有機互動上發展緩慢，尤其在人民監督程序設計、流程閉環銜接等方面尚未取得重大突破和顯著進展，急需優化、改革和提升。

二、增強人民監督治理效能的時代要求和監督治理的邏輯

人民監督是中國共產黨領導革命、建設和改革的重要經驗，更是中國特色社會主義發展的內在要求。當前，重要的歷史任務是如何在人民監督話語始終與中國特色社會主義事業相伴隨的歷史邏輯下，繼承性發展這一重要思想、創新性踐行這一科學理念，推動中國式現代化平穩縱深發展。在不同的歷史時期和發展階段，時代課題和主要任務是不同的，監督的內容和任務也要隨之變動。中國地域廣闊和人口規模龐大這一基本國情本身就意味著治理將始終充滿挑戰。尤其在改革開放40多年間，中國的社會結構不斷發生質的變遷，其中包括單位和個人關系的變遷、政府和單位關系的變遷，“中國社會在20世紀80年代轉型后，……以往的自然社區組織全面崩潰，被政府劃定的‘行政社區’取代。從此，涉及億萬個人的‘小事’都找政府科室解決”[22] 57。

社會結構變遷后，最直接的結果就是個人與政府有了更多的互動。個人與政府管理部門（科層組織）的互動和矛盾也就形成了國家治理最基本和最廣泛的事務。無數個人既成為政府直接治理的終端，也成為了反饋治理評價最基本的監督主體。同時不能忽視的是，廣泛的個人需求要求政府保障功能不斷增強，隨之發生的就是相應服務機構的增設，長此以往就出現了“治理負荷刺激了政府組織和權力的膨脹，而后者的膨脹又誘發了治理規模的擴大和縱深”[23]的不良循環。一方面資源配置的各項權力愈來愈向政府集中，另一方面，機構的臃腫也成為了治理新增的負擔。為了防止治理效能的邊際遞減，就要配置相應的監督權，抑制權力和組織的擴張，即監督權要始終“追隨”資源配置權。同時，因體制監督本身所依托的機構以及指令性的監督形式本身也面臨著膨脹和異化的風險，不能及時糾偏也將成為新的權力濫用的滋生點。因此，就需要充分發揮和利用科層制之外的廣大人民群眾參與的人民監督權。“十四五”規劃指出要加強監督治理效能，一方面表明監督尚有很大提升空間，另一方面也指明了今后監督的發力方向——服務治理。這體現了黨和國家在監督領域上的與時俱進和遠見，在治理日益成為國家可持續發展重要保障的要求下，必須力圖使監督成為提升治理水平的重要途徑和手段。

在國家權力全面介入人們生產生活、國家與個人和組織日益不可剝離的背景下，也意味著分散的個人面對集中的國家權力，將更多通過反饋式的方式、民主參與或民主監督的形式與國家互動。這種由現實格局型構的個人與國家的互動邏輯，既需要國家機構自身加強監督，提高治理水平，更需要人民監督的充分培育和發展，規范治理機構的權力使用和功能導向。

同時，針對治理機構的監督也要隨之跟上，也就是說擔負治理使命的同時也必然要面臨監督的約束。因此，調整和改革也應提上日程。一直以來，自上而下的監督被視作約束權力膨脹和制約權力鋌而走險的重要手段。然而不能忽視的是，在科層式的監督形式之下，當前部分地區和個別行業出現了監督極化和泛化的現象。要防止職能監督和專業監督等體制內監督的泛化和擴張，就需要發展人民監督來補充、平衡和制約。將以權力為核心的監督拓展為指向治理的監督，這無疑提升了監督本身的高度和時代價值，也要求更加充分地發展人民監督，以廣泛的人民監督配合和規范體制內監督，更好地促進治理效能的提高和治理目標的實現。

通常來說，人民參與國家治理可通過兩種方式，一種是以選舉、投票、協商等為實現方式的直接參與，一種是以監督為實現方式的間接參與。這兩種方式的運用都會受到實際歷史條件和社會結構的制約。當前，在偏重于政府治理的結構下，人民作為治理的直接終端可以直接回應，也可以通過中介性的組織進行回應。然而，目前的現狀是社會組織弱小、社會自我服務管理機制薄弱，這些都制約了以社會組織和社會機構為依托的社會性監督的開展。鑒于選舉、投票的周期性、階段性特點，因此在日常生活中，在有力和有效的社會自治組織缺失的背景下，人民監督在理論上幾乎承擔了大部分的反饋任務。從這一層面上來說，人民監督的良好實現也就成為了良好治理實現的重要依托。現代信息流的充沛也為反饋提供了條件。此外，人民監督與治理改進本身也有著重大關聯。人民以反饋和監督為手段將個人意志傳達給治理主體，也就促進了個人意愿與政府意志的協調發展。人民監督作為促進個人意愿與政府意志協調發展的重要媒介，將日益成為善治的重要支撐，而善治也需要人民監督得到充分的實現。社會在運行過程中總會遇到各類矛盾，社會意見和社會情緒需要有表達的渠道。人民監督的良好運轉能有效防止負面情緒的積累，降低社會矛盾發生的概率，有效減少影響社會穩定的“大民主”事件。鄧小平曾指出：“群眾把氣出了，問題盡可能解決了，怎么還會有大民主呢？”[14] 273此外，對監督意見和態勢的研判也是社會革新的動力和契機。總之，人民監督資源本身就是健康、活躍且富有韌性的社會資源，能夠激發并加強那些促進社會互助、合作與信任的積極因素。作為政府和民眾重要溝通機制的人民監督的過程，也是形成政策共識、整合利益共同體和價值共同體的過程。

人民監督是體現社會主義民主、實現全過程人民民主的必然要素和運行環節。黨的二十大報告把發展全過程人民民主作為中國式現代化本質要求的一項重要內容，對“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”[24] 30提出明確要求，指出要“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，要“健全吸納民意、匯集民智工作機制”[24] 141。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出“健全基層民主制度”[25] 28。也就是說，人民當家做主不僅體現在國體和政體的設定上，更要落實到基層日常、落實到人民群眾對于國家事業和社會事業一樁一件的實質參與中。人民民主落實到具體事務的過程必然不是單向接收信息和規劃的過程，而是經由不斷反饋和監督而形成的互動過程。人民監督廣泛、具體、及時糾錯和追責，與民主決策過程中注重各方廣泛參與、多元化表達、利益平衡一起，共同實現了內在的互補和統一，即二者都通過廣泛發動群眾參與事務的決策制定、限制權力的行使、確保政府行為符合公眾利益而完成了各自的目標任務，進而達到了統一。由此可見，人民監督是民主的基石、是民主實現的必然途徑，也是印證社會主義民主、標識社會主義制度不可缺少的要素。充分體現了只有監督才能“防止把人民民主與為民做主混同起來”[26] 354，而一旦缺失了人民監督，也就缺失了全過程人民民主的“全過程”。

三、增強人民監督治理效能的制約因素

如前文所述，人民監督與體制內監督構成了中國監督形態的兩大部分，其中，人民監督是理念基礎、價值依據，體制內監督是人民監督理念與科層組織相結合的監督方式。二者互動的形式和主導權的強弱體現了中國監督的狀貌和階段性特點。近年來，黨內監督體系和行政監督體系不斷細化和完善，在具體的專業監督和職能監督事務上取得了一定的進展。然而，相對于體制監督的強力約束，體制外的人民監督的約束顯得薄弱而分散，表現在人民監督渠道的多元建設不夠、獨立運作機制不足、制度層面上的配套發展緩慢等方面，諸種因素疊加阻滯了人民監督力量的整體發揮，制約了其對治理現代化的貢獻。究其原因，與人民監督理念挖掘、傳播不夠、快速反應和解決相關問題的的社會組織培育不足、制度研究進展緩慢等都有著內在的關聯。

從人民監督理念本身來說，尚需挖掘更多的思想和理論資源。群眾監督、社會監督、人民監督都是以廣大人民群眾為主體進行監督的大眾話語表達。“群眾”多含有身份指向，既在區別黨員身份和領導身份的范疇中使用，也在區別是否為國家公職人員的語境下使用。社會監督，包括來自人民群眾個人或群眾團體、社會組織、新聞媒體等非國家性專設的監督機構的監督，即非行政的、非監督監察職能部門的監督。相較于前兩者，“人民”代表并組成了國家的總體利益，人民監督反映的是國家性質和未來前途，強調其立于國家和政黨的超然主體地位。

在人民監督理論的立論和型構中，“人民”內涵的思想資源、政治資源是發展人民監督的內在理據，其思想理論資源來源于歷史唯物主義的基本觀點“人民群眾是歷史的創造者”，其權力依據來源于社會主義制度形態總體規定下的國體、政體的賦權。具有歷史唯物主義科學性的人民監督，其前途是共產主義，是專政職能國家的消亡，而與現代國家呼應的現代意義上的公民也必將消亡。由此可見，人民監督與群眾監督雖然經常同等使用，都指向人民的立場和價值，但人民監督有著自己獨特的內涵和意蘊。概念和話語的籠統使用雖然不影響國家的人民主體性表征和執政黨的人民立場，但也容易淡化、模糊人民監督本身的理論品質和實踐深度。如近年來民眾監督意識不斷得到提高，不敢監督、不愿監督、不會監督的問題有了一定程度的好轉，然而這更多受益于法律意識的普及以及公民意識的提升。由此可見，人民監督理論挖掘不夠、闡釋不足的問題需要首先解決。

缺乏完整的人民監督法律實施機制，也抑制了人民監督理念的弘揚和實踐轉化。目前，人民監督的體制內外組織資源和法律資源的保障嚴重不足。有效的權力監督和制約長期集中在體制內，體制外監督覆蓋寬度和監督深度又不夠，從而導致諸多問題只能在政府部門內部單向解決，社會透明度、認可度大打折扣，在內部解決辦法和資源不足的情況下矛盾更容易堆積發酵。此外，各種監督主體之間并未形成合力，體制外監督主體的廣泛性和彈性未與體制內監督的職能性和剛性結合在一起，零散自發、自覺監督并未與專業監督、職能監督結合在一起，阻礙了全過程監督閉環的運行和形成。在監督實踐中，諸多矛盾缺少職能部門和社會大眾協同處理，導致了人民監督的強大勢能并未形成。同時，人民監督與科層職能監督有機結合缺失，本身也容易滋生矛盾。目前，尚缺少支撐人民監督的社會自治組織，因此人民監督必然要更多依靠體制本身建立的職能機構發揮作用。在自身缺少組織資源支撐且在職能機構等常規渠道不暢的情況下，個人容易喪失捍衛自身利益的行動能力，從而產生消極服從或消極抵制的情緒，進而可能導致長期退出正當的政治參與過程。在這種情勢下，以監督促治理的預期就很難達成。

缺乏一個完善的社會機制保證社會自我服務、自我管理是人民監督發展緩慢的重要社會原因。在社會發育不足，民眾理性參與能力不夠的條件下，社會本身很難自主培育塑造出有力的監督群體和組織載體，也就很難形成能夠嵌入現有職能監督體系中的組織化和專業化的媒介。這也是外部監督行為在缺少組織支撐的情況下難免力量分散、持續性不足的原因。人民監督經驗不足以及并未形成優勢傳統抑制了監督的履行。人民監督經驗不足，將無法準確判斷問題的性質和影響，沒有形成監督的傳統也就很難將注意力和資源集中在自我服務機制的建立和鞏固中。社會組織機制是保障人民監督從始端到終端運行的基礎環境。成熟的社會機制可以彌補由于個人經驗不足帶來的監督盲目，反之，沒有完整的社會機制的托底和支撐，缺乏溝通和有機聯系的分散的個人，容易在分離的客觀環境中導致類似利益的爭取行為，正如有學者觀察到的“群眾監督的組織化程度較低，是目前群眾監督過程中一個比較普遍的現象。群眾開展監督時，對內部的意見差異和利益矛盾缺乏組織協調，導致群眾監督訴求指向莫衷一是，甚至自我矛盾”[27]。因為這樣無法有組織、有序地形成共享解決方案。總之，人民監督不僅需要監督經驗，更需要成本低廉、便于共享的社會組織機制。

上述制約因素，有的是長期未得到解決而疊加積累的結果，有的是沒有自覺適應社會轉變落后于時代要求而愈發凸顯的結果。對于這些隱藏的短板和問題，必然需要及時揭示并妥善處理。因而在國家發展中要充分發揮監督的監察督促功能，甚至要將監督嵌入全過程治理過程之中。換言之，監督不能落后于時代的發展，而更需適應乃至推動社會的發展，從根本上助力加快消除制約國家總體發展所面臨的治理動力不足、治理成本過高等問題。總之，人民監督充分發展的過程也是賦能治理、推動治理現代化的過程，人民監督在持久激發全體人民自主、自覺參與社會主義現代化建設中具有重大意義。

四、增強人民監督治理效能的解決方案

增強人民監督治理效能，保證人民監督在多領域、多層次治理中發揮積極作用，首先需要解決總體監督發展不均衡、人民監督薄弱等問題。就監督體系本身來說，解決上述問題也是監督體系適應性調整、完善甚至是改革的重要契機。以思想建設為導向、制度建設為關鍵、組織建設為基礎仍然是克服監督短板、增強監督治理效能的基本應對原則。要在這一總的原則指導下，著力挖掘、拓展人民監督的思想資源、理論資源，大力完善人民監督機制的制度空間和政策支持空間，深度培育和利用社會組織資源，全面加強人大在監督中的重要作用。以此為方向消解影響人民監督治理效能的制約因素，推進監督體系向適應治理需求的方向轉變。

思想理論關乎實踐的依據和原則。促使人民由被動反饋參與治理變為主動治理，從根本上需要重新審視和思考人民監督理念，并且要重點增強人民開展監督的理性自覺意識。人民監督的內涵和要求是蘊含于歷史邏輯之中并系于當代總體要求之下的。這就需要系統地闡明人民監督的歷史脈絡和時代內涵、現實要求，即在嚴密的邏輯分析和史實論證中揭示人民監督的理論價值和實踐價值。重新審視和思考人民監督離不開人民對監督的理性、自覺認識，而這種理性、自覺認識的形成又以人民意識的形成和內化為先決條件。也就是說，人民監督的認知、培育和傳播都首先需要人民群眾對“人民”這一角色的深刻自覺。“人民意指一切能夠促進革命發展和社會進步的推動力量”[28]，人民之中既蘊含著偉力，也具有歷史的責任，唯有群眾深刻領悟這一點，才能形成自覺而深刻的人民意識。培育人民意識，需要將人民意識同公民意識以及民主意識的培育貫通起來，才能培育出既有理性認知又有使命感的人民。還要發掘和夯實人民監督的有利因素，從行動實踐中強化人民意識和人民監督意識，形成利益理智表達、責任勇于擔當的行為品格。事實上，人民大眾在社會心理、文化觀念上對自身具有監督權、自身能夠形成有效監督的高度認同，就是人民意識成熟的重要表現。此外，人民監督的社會氛圍猶需營造和提升，因為在相互激勵中才能更好地挖掘和釋放人民蘊含的建設力量。總之，為了推動人民監督理念的廣泛生成和傳播，要繼續培育和儲備思想資源和相關的制度資源，促使以監督促治理、以監督促發展的觀念深入人心，進而使“‘個人’能夠變成‘人民’”[22] 58，個人監督升華為人民監督。

科學的理念、深刻的認知能夠創造更適切的制度規范，“而制度又能夠改造人民心理，變更國民理想”[29] 15。因此，在實踐中，不僅要夯實和發展人民監督理念，還要培育和構建有效的人民監督機制。構建監督機制涉及結構的調整和各個社會群體、階層的利益表達和協商。因此，在制度規范構建的過程中要以填補和貫通為抓手使制度規范與實際情況有機結合，促進個人、自組織力量與各級政府密切互動，著力破解監督難題，提升監督治理效能。從理想化的監督流程來說，監督鏈條應遵循“問題發現—問題反饋—改善或糾錯—執行”這一循環流程，然而在實際生活中也經常出現“問題發現—問題反饋—消極處理或對抗”這樣單向的、往往也是斷裂的鏈條流程，其結果必然是監督行為的中止或終止。這極大地傷害了人民參與治理的信心和熱情，阻礙了治理部門在抓住民情、民意基礎上自我革新治理體系的機遇。因此，必須建立有效的監督保障機制，保證監督主體和監督對象互動起來。這一問題也是體制內外監督貫通的問題，人民監督不僅要依托于體制內部上下層級的行政制約功能，也要與專業的監督機構和監督部門銜接起來，發揮協同監督的功能。總之，要以制度銜接為抓手整合體制內外監督資源，形成全方位貫通循環的監督機制，實現全過程糾偏和治理改進，使“監督”貫穿國家治理的各個領域、各個環節，更好地調動各行各業人民參與治理的積極性。

不僅要解決人民監督制度資源保障不夠的問題，還要解決人民監督組織資源尤其是社會組織資源缺乏的問題。面對目前社會自身服務能力弱小的現狀，提升社會自我服務和自我管理能力，已成為社會各界共識。社會自我服務和自我管理不僅有助于提升人民自主意識，也有助于重塑社會協調體系。監督意識是提升人民自主意識和建立社會自助組織的思想前提和重要動力。對完善的人民監督來說，不僅要在監督意識的引導下充分利用現有的職能監督機構，還要構建更專業的社會自我服務媒介和組織。只有建立堅實的社會組織，才能廣泛拓寬社會通道，賦予人民監督行為更多的便利性與可及性。建立和充分利用社會組織，不僅有利于減輕體制監督的壓力，也為構建共建共治共享的社會共同體提供了重要支持。在具體的實施方面，可以探索設立監督咨詢服務中心，為群眾提供各職能部門的專業信息，協助整理問題反饋資料，提供問題解決的導向性建議和問題解決實效的預先評估。同時，配套建立與行政部門有效對接的事務處理服務中心，幫助群眾與職能部門對接，降低群眾個人監督的時間成本和經濟成本。事實上，此類服務組織的設立為黨和國家最快掌握國情動態提供了第一手資料和最新信息，因此也就扮演了國家政策、決策反饋輻射源的重要角色。此外，分析投訴數據和投訴頻率也能夠及時反映職能不足、職能缺位、職能偏差以及職能重疊等體制機制問題，從而為行政體制改革提供意見參考。習近平指出，“做到老百姓關心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進什么”[30] 103。而此類機構正好發揮了這種作用。

人民代表大會作為人民監督的最堅實后盾，要在完善、發展人民監督制度中發揮引領和保障作用。除了完善原有的大事要事監督職能，對重大突出問題和群眾重點關切實施監督之外，還要增加人民監督權現實轉化情況的評價監督職能，即不僅要加強對行政機關履職情況的監督，還要實施對人民群眾權益實現情況和保障情況的常態化監督。為了確保人大監督不受其他行政機關的干擾，更好地履行全過程監督和總體監督，可考慮在監督機制、組織和經費來源上進行優化。探索由人大下轄派出日常監督事務處理的協調組織和專業組織的做法，該組織直接向人大負責，其經費可考慮單列或由社會資助。人大也要兼顧對職能監督部門和專業監督部門的監督，著重防止體制監督極化和虛化問題的發生，確保監督的公正和權威，并在主張、倡導體制監督和人民監督形成合力監督作用中發揮凝聚作用，主張監督體系化、科學化，始終圍繞人民需求使內外監督聯動運轉起來，共同承擔增強監督治理效能的時代任務。總之，人大要確保自身始終是人民監督的最堅實陣地，為制度化的人民參與和自主表達機制提供總體指導和全面支持。

五、結語

以人民為主體的監督反映了社會主義的監督理念，伴隨著黨和國家的發展而不斷獲得理念確認和制度實踐。近年來，制度化監督在黨和政府的職能層面不斷得到細化，這對于規范黨的組織和科層體系的執行效能，凈化公職人員隊伍發揮了重要作用。然而仍然需要正視的是，社會主義監督體系整體上還不夠健全，集中表現在體制內的職能監督體系發展很快，而外部的人民監督機制和監督路徑卻發展緩慢。這種不均衡的發展必然制約社會主義監督效能的發揮。

從目前面臨的國家之間的橫向競爭來講，國家之間軟實力競爭必然包括治理機制和治理效能的競爭。人民監督不論從民主理念層面還是社會治理動力源層面都具有先進性和歷史必然性。人民監督作為社會主義監督的核心理念，體現了體制自我省察和監管的能力，能在國家治理中發揮重要作用。新時期，我國在推進國家和社會治理持續改革的重要關頭如何行穩致遠，根本動力不僅在于已取得的經濟成就，更在于使人民廣泛受益于社會文明進步所帶來的積極成果。形成良好的共治結構和群策群力的局面既是文明進步的結果，也是推動文明創新的前提。當前，人民監督的深入發展還存在許多制約因素，需要集中力量予以解決。為了防止整體監督體系的頭重腳輕，在綜合監督中實現降低治理成本、維護社會穩定，實現以監督促治理的基本目標，要下大氣力深化發展人民監督理論、完善社會主義監督體系，使人民監督的理念與實踐不斷深化，以人民監督意識促進民眾政治素養和民主參與水平的提高。從指導理念來說，體制內監督要改變以監督本身（績效評估）為中心的思維慣性，要以國家治理的新階段與社會治理新需求為目標導向實施監督。人民監督要首先開展理念的挖掘和時代化闡釋。從行動重點來說，要在協同治理理念下，打通體制內外監督阻礙，在有機互動中增強總體監督效能。總之，良好的社會結構不是自然形成的，需要國家與人民長期的努力。人民監督的治理意蘊和實踐價值還有待深度挖掘，人民監督制度性建設和法治化水平還要深入提高。

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[責任編輯：胡 梁]