統一開放的交通運輸市場，怎么建？

2024年12月23日，新華社受權發布《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加快建設統一開放的交通運輸市場的意見》（下稱《意見》），其中涉及鐵路、公路、航運等重點領域，對市場化改革、減碳等多項重點議題提出具體指示要求。

針對鐵路發展，《意見》重申要明確自然壟斷環節和競爭性環節范圍，加快推進鐵路等行業競爭性環節市場化改革；公路方面，明確提出要推進公路收費制度和養護體制改革，推動收費公路政策優化。

針對鐵路和公路領域現存問題，體制機制改革的加速破局必不可少；面向全行業綠色化與智能化的未來發展趨勢，眼下也要持續轉型升級。《意見》提出，要積極推動中重型卡車、船舶等運輸工具應用新能源、清潔能源，推動交通運輸綠色智慧轉型升級。

一個統一開放的交通運輸市場要怎么建？《意見》一一給出指引。

鐵路：明確范圍、加快改革

截至2024年底，全國鐵路營業里程達到16.2萬公里，其中高鐵4.8萬公里，中國高鐵運營里程再創新紀錄。

中國鐵路的基建、技術裝備都較為領先，高鐵更是中國名片，但是長期以來鐵路運輸并沒有完全市場化，盈利能力弱。

對此，《意見》中明確提出要穩步推進交通運輸領域自然壟斷環節改革。以深入推進政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容，加快推進鐵路等行業競爭性環節市場化改革，明確自然壟斷環節和競爭性環節范圍。

《財經》了解到，這被認為是黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）關于水陸空等交通形式的相關政策信號的延展和落實。

2013年鐵路政企分開之后，市場化改革持續深化。《決定》給出了指引，要求“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革”。在兩辦的《意見》里，也提出要“明確自然壟斷環節和競爭性環節范圍”。

西南交通大學交通運輸與物流學院副教授、交通公共政策研究中心研究員左大杰對《財經》表示：“鐵路改革，首要在于界定哪些是自然壟斷環節、哪些是競爭性環節。”

左大杰認為，按照公益性與商業性分類，把鐵路基礎設施視為壟斷性、公益性環節，把運輸服務視為競爭性、商業性環節。二者由不同的市場主體經營，自然壟斷環節保障基礎設施的供給質量，競爭性環節市場化改革，客運票價和貨運運價與市場接軌，有升有降，各種供給多樣化，全方位滿足市場需求，加快推進網運分離是當前鐵路改革首要任務。

同時《意見》明確指出，鼓勵和引導社會資本依法依規參與鐵路建設運營。促進鐵路運輸業務經營主體多元化和適度競爭，支持符合條件的企業自主運營城際鐵路和市域（郊）鐵路。支持地方控股鐵路企業自主選擇運營管理模式。

《決定》出來之后，很多業內人士表示，網運分離是鐵路改革的一種重要嘗試路徑，鐵路網基建是重資產，應由國家繼續投入和把控，鐵路運營權可以適當放開給多元主體，并用合理的股權比例引導民資進入。

2022年1月，復星牽頭民營聯合體投資控股的中國首條民營控股高鐵——杭臺高鐵（杭紹臺鐵路）正式開通，這是一個比較典型的鐵路投融資示范項目。復星基礎設施產業發展集團董事長溫曉東告訴《財經》，復星希望繼續控股更多高鐵項目，放大杭臺高鐵的示范效應。

《財經》了解到，部分地區的鐵路局開始進行有限的民資試點，主要集中在運營層面。“民營企業在運營和營銷上更加靈活，更貼合目標用戶的需求。”多位業內人士告訴《財經》。

在珠三角和長三角這兩個中國經濟最發達的區域，對于鐵路建設運營模式的探索率先展開。

從2020年開始，廣州地鐵集團取代廣鐵集團（國鐵集團全資子公司），開始獨立運營大灣區多條城際鐵路，并預計在2025年之前，將獨立運營范圍擴大到區域內全部14條、700公里城際鐵路。

在粵港澳大灣區，跨城出行越來越像坐地鐵，無需提前買票，隨買隨走，“實現一張網、一張票、一串城”。未來城際鐵路的設計、規劃、建設、運營、管理權，也將全部由廣州地鐵集團接管。

中國鐵路仍然保持高速發展。2024年，全國鐵路完成固定資產投資8506億元，同比增長11.3%，持續保持高位運行；投產新線3113公里，其中高鐵2457公里。

公路：加速立法、延長收費

無論是養護現有高速公路，還是投資成本高昂的西部公路建設，推動收費公路政策優化、依法延長收費期限，已勢在必行。如今，這一討論了十年的議題，正在加速落地。

2024年12月23日，交通運輸部召開2025年全國交通運輸工作會議，明確將收費公路政策優化等重大改革列入2025年重點工作當中，并直言會加快《收費公路管理條例》立法進程。

上述法規修訂已討論十年，調整公路收費時限正是其中關鍵，如今有望加速落地。

公路按其在公路路網中的地位，分為國道、省道、縣道和鄉道，按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。從運營主體分類來看，收費公路分為政府還貸公路和經營性公路。

1988年，財政部、交通部、物價局聯合發布了《貸款修建高等級公路大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》。現行條例規定，經營性公路最長收費年限不超過30年。如今，36年過去，根據相關標準，不少收費公路的時限臨期。

比如廣深高速地處粵港澳大灣區的核心地帶，由于經濟發達、人口流動頻繁，日均車流量超過60萬輛，常年是國內交通最繁忙的高速公路之一。這條高速公路自1997年通車，至今已有20多年，30年的收費期限即將在2027年到期。

如果高速公路進行改擴建，則可以延長收費期限。就此，廣深高速改擴建項目在2023年取得廣東省發改委核準，預計從現有的雙向6車道在不同路段擴建成8至12車道，耗時約五年，費用超過人民幣400億元。

東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松對《財經》分析稱，畢竟公路建成后，客觀上需要相關投入管理和養護。而現有的公路收費模式相對陳舊，伴隨公路年限到期，管養費用的征收亟待法理依據。如何讓公路收費有法可依，乃至高質量發展，這都需要《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》的制度完善。

交通基建不僅有助于提升物流效率和推動城市化進程，還可作為政府應對逆經濟周期的重要政策工具。現有的收費政策不僅事關存量公路，還在一定程度上制約了后續高速公路建設的發展。

從2012年以來，中國高速公路行業一直入不敷出，且收支缺口逐年擴大。據統計公報，2021年全國收費公路車輛通行費收入6630.5億元、支出12909.3億元，收支缺口為6278.8億元。

支出遠大于收入，因為要還的債務太多。在2021年超1.2萬億元的支出總額中，超82%都用于還本付息。由于存續債務規模大，高速公路行業年度通行費收入無法覆蓋當年還本付息支出，只能覆蓋利息支出。

華東地區一家交投集團的專家告訴《財經》，一些建設較早、資質較好的高速公路公司路產剩余經營期也就還有十余年；而且建設高速公路是一個資金密集型工程，建設資金大多源于資本金和銀行貸款，債務負擔不輕。

雖然乍看之下，有些建設單位已經回收了建設成本。但是，管養單位同樣需要一筆穩定的收入，以管理和養護道路，保障道路的健康及通行質量。

上述專家補充稱，東部沿海地區的高速公路建設早、造價低、債務規模小；相比之下中西部地區作為近年來新增高速公路的重點區域，債務規模較大。對于一些投資回報周期長、收益有限的公路，企業投資積極性低。如果收費公路期限不延長，財政補貼受限，地方高速公路建設挑戰不小。

因此《意見》中明確提出，要推進公路收費制度和養護體制改革，推動收費公路政策優化。交通運輸部也表態稱，要將收費公路政策優化等重大改革列入2025年重點工作當中，并直言會推動《收費公路管理條例》立法進程。

船舶：清潔替代、綠色升級

《意見》明確提出，推動交通運輸綠色智慧轉型升級。要完善交通運輸裝備能源清潔替代政策，推動中重型卡車、船舶等運輸工具應用新能源、清潔能源。

航運業是碳排放大戶，每年排放約10億噸二氧化碳，約占全球總量的3%。

“船舶動力能源的降碳主要有三個路徑，分別是純電動驅動船舶、綠色燃料船舶以及傳統燃料結合CCS（碳捕集與封存）技術。”中國工程院院士黃震對《財經》表示，從應用場景來說，純電驅動模式適用于內河沿海短途船舶，另外兩種模式更適合遠洋船舶，而CCS并非終極目標，因此，綠色燃料船舶尤其受到關注。

對于承擔國際貿易的遠洋船舶來說，像汽車一樣直接使用電池作為動力有點遙遠，更清潔的化石燃料是當前可行的過渡之法。

雙燃料船是一種務實的選擇。它既能使用諸如重油等傳統海事燃料，也能使用液化天然氣（LNG）等低碳環保的替代燃料，展現出其出色的兼容性。航運咨詢機構VesonNautical提供給《財經》的數據顯示，從2018年到2024年的六年里，雙燃料船舶的訂單量實現了驚人的增長。

與此同時，LNG船隊也在保持指數級增長。根據航運咨詢機構VesselsValue的數據，全球LNG船隊的運載能力在過去十年間激增約142%，從4710萬立方米增加至1.139億立方米。不論是貨運里程和現役船舶數量，都在不斷攀升。

除了雙燃料船和LNG船，綠色航運技術未來還有多個發展路線。黃震表示，航運業的綠色替代燃料中，綠色甲醇走在最前面，緊跟著的是綠氨，未來發展問題主要在于價格而不是技術。

“未來是個無人區，哪種燃料能勝出，應該從五個方面來評價，包括發動機可用性、可控性、安全性、法規標準完備性和大規模制備經濟性。”黃震說。

對于那些仍需使用石油產品如柴油和重油的船舶，CCS技術是實現脫碳的另一種途徑。通過在船舶上安裝碳捕集系統，可以捕獲和存儲船舶尾氣中的二氧化碳，從而減少排放到大氣中的溫室氣體量。

根據全球航運業監管機構國際海事組織（IMO）的規劃，到2030年，國際海運溫室氣體年度排放總量比2008年至少降低20%，并力爭降低30%；到2040年，國際海運溫室氣體年度排放總量比2008年至少降低70%，并力爭降低80%。

在航運脫碳領域，中國意志堅定。2023年12月工信部、發改委等五部委聯合印發的《船舶制造業綠色發展行動綱要（2024—2030年）》（下稱《綱要》）提出，要加快形成綠色船舶譜系化供給能力，優化提升大型遠洋船舶LNG動力船型，加快甲醇、氨動力船型研發，探索開發燃料電池等新型動力船型，形成系列化綠色船型品牌產品。

根據《綱要》的規劃，到2025年，中國的船舶制造業綠色發展體系初步構建，綠色船舶產品供應能力進一步提升，船用替代燃料和新能源技術應用與國際同步，液化天然氣、甲醇等綠色動力船舶國際市場份額超過50%。

挪威船級社高級副總裁兼大中國區總經理科萊（NorbertKray）對《財經》感慨，中國在脫碳領域的意志非常堅決，提出到2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和。當前所有歐盟國家基本上都在關注脫碳，但一些國家或多或少在掙扎，有些地方最近已經主動放棄了脫碳目標，認為目標無法實現。要讓環境更清潔當然需要更多投入，而中國對此的動力非常強大。

卡車：綠色貨運、擴大推廣

《意見》除了要求船舶應用新能源、清潔能源，清潔替代政策的另一個重點是中重型卡車，明確提出推動中重型卡車要加快調整優化交通運輸結構，深入推進城市綠色貨運配送發展。

當前新能源商用車銷量正快速增長。中國汽車工業協會數據顯示，2024年1月-11月，新能源商用車累計銷量為46.2萬輛，同比增長31.1%，占商用車整體銷量的17.2%。

羅蘭貝格全球高級合伙人、亞洲區汽車業務負責人鄭赟對《財經》表示，新能源商用車分為純電、插電混動、燃料電池、甲醇、氫氣等形式。繼2022年實現爆發式增長后，新能源商用車市場就處于持續穩步向好階段。

中國重汽、中國一汽等傳統重卡企業積極轉型外，宇通客車、比亞迪、徐工集團、中聯重科等紛紛跨界進入新能源重卡領域。

新能源商用車滲透率的逐步提高，離不開政策的推動。2023年11月，國家發展改革委發布《國家碳達峰試點建設方案》，明確在全國范圍內選擇100個具有典型代表性的城市和園區開展碳達峰試點建設，提出加快推動交通運輸工具裝備低碳轉型，大力推廣新能源汽車。

同時新能源商用車生產、運營的利好政策，進一步推動了整體市場新能源化。2024年7月，交通運輸部、財政部發布了《關于實施老舊營運貨車報廢更新的通知》，提出將對老舊營運貨車報廢更新給予資金補貼，購置新能源重卡最高補14萬元（報廢補貼+新購補貼），僅新購新能源重卡運營就最高可補貼9.5萬元。

福田汽車副總經理、新聞發言人鞏海東預測，當前在商用車領域，新能源已加速進入主賽道，到2025年中國新能源商用車有望突破100萬輛，市場滲透率超過30%。

不過電動重卡經濟性問題仍然待解，這直接決定了企業是否更加愿意將油車換成電車。

據了解，一些企業在購買了電動重卡后還需要配套建設換電站或充電樁，致使資金成本投入較高。一輛電動重卡的投入大概是70萬-80萬元，而換電站和充電樁的建設并不只是場景建設，還需要考慮變壓器、電力增容等問題。

同時，對于電動重卡而言，電池本身的自重會擠壓貨物的運輸重量，這也是部分車隊或車主在意的問題。據了解，電動重卡的一組電池有2噸左右，而按照交通部門的規定，車貨總重不能超49噸，這樣算下來，電動重卡相當于少拉了2噸左右的貨物。

全國新能源商用車市場信息聯席會秘書長盧華平表示，工信部工作會議明確2024年要支持新能源汽車換電模式發展，抓好公共領域車輛全面電動化先行區試點；政策將持續驅動電動重卡發展。此外，交通運輸部明確提出，到2026年累計在全國范圍內推廣換電重卡不少于2萬輛。

當前換電重卡和換電設施仍面臨著各自為戰、換電方式各異、設施不通用、重復建設等問題，影響市場規模的擴大。盧華平進一步表示，不同換電重卡車型的電池布局、尺寸、安裝位置與接口并不統一，產業鏈協同少。要解決電動重卡的經濟性，要協同車企、電池、換電站投資方、運營方各方利益，考慮產業鏈全過程。

根據咨詢公司羅蘭貝格估算，2030年，中國新能源商用車滲透率預計可達34%，實現約140萬輛的銷量水平。麥肯錫更是給出積極預測，到2040年，新能源重卡將實現對燃油車的替代，成為市場主力。

政策東風下，產業分析人士告訴《財經》，新能源已經成為中國商用車另一大增量市場，并有望成為推動行業發展的重要驅動力。憑借低碳環保、使用成本低等優勢，新能源商用車適用范圍有望進一步拓寬，應用規模與市場占有率仍有很大提升空間。