甘肅對接新疆自貿試驗區的對策研究

摘要：2023年11月1日，中國（新疆）自由貿易試驗區揭牌，標志著我國西北地區首個自由貿易試驗區的建設全面啟動。中國（新疆）自由貿易試驗區的設立運行，為廣大西部地區尤其是為毗鄰的甘肅深度融入自貿區建設提供了重要的切入口。鑒于此，文章通過梳理中國（新疆）自由貿易試驗區設立的時代背景與戰略意義，基于SWOT模型綜合分析甘肅對接新疆自貿試驗區的優勢、劣勢、機遇和挑戰，圍繞提升融入質效、構建交流平臺、培育優勢產業、提升創新能力、提高服務效能、完善基礎設施和爭取政策支持等七個方面提出對策，以期為甘肅乃至更多地區主動服務自貿區戰略，深度融入自貿區建設提供參考和借鑒。

關鍵詞：新疆；自貿區；甘肅；SWOT分析；對策

2024年9月12日，習近平總書記在甘肅蘭州主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展的座談會上強調，甘肅要“加強與其他區域戰略的對接，促進自由貿易試驗區建設協調聯動。積極參與高質量共建‘一帶一路’，以高水平對外開放拓展發展空間”。伴隨著中國（新疆）自由貿易試驗區（以下簡稱“新疆自貿試驗區”）的設立運行，勢必會對甘肅經濟發展產生一定的“溢出效應”和“虹吸效應”，甘肅如何主動把握機遇、積極應對挑戰，已然成為當前亟須探索和解答的問題。

一、新疆自貿試驗區設立的時代背景與戰略意義

（一）新疆自貿試驗區設立的時代背景

一方面，從國際形勢看。當今世界正處于百年未有之大變局，并以前所未有的方式向縱深演進的動蕩變革時期，可以說“全球經濟和政治形勢正是二戰結束以來最為嚴峻的時刻”，其中既有與全球化進程背道而馳的“逆全球化”思潮的抬頭，又有單邊主義、保護主義的上升，還有局部沖突與動蕩頻發等全球性問題的日益加劇。因此，從廣義的角度來說，我國設立自貿區是面對世界政治、經濟動蕩的復雜局面，積極參與構建世界經濟政治新秩序，提供的“中國方案”；從狹義的角度來說，我國設立新疆自貿試驗區是基于服務“一帶一路”核心區建設，構建中國—中亞命運共同體的綜合考量，作出的“中國貢獻”。

另一方面，從國內環境看。經過40多年的改革開放，我國經濟社會取得了長足的發展，但是不平衡不充分的問題日益凸顯。因此，從國家宏觀層面而言，建設自貿區既是我國“立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展”，轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，充分運用國際國內兩個市場、兩種資源的“必然選擇”，又是我國改革開放進入“深水區”，探索以深度開放倒逼深化改革，破除體制機制障礙，從而形成可路演、可復制、可推廣經驗的“必然結果”。

（二）新疆自貿試驗區設立的戰略意義

一是國家戰略層面，搭建了中國向西開放的新平臺。伴隨著新疆自貿試驗區的設立與深入運行，新疆連接中亞、西亞、南亞、北非、歐洲的陸路通道、交通樞紐、貨物集散、投資合作的作用將會得到進一步發揮，我國與上述各地區的經貿合作和文化交流范圍勢必會得到進一步擴大。同時，《中國（新疆）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱“《方案》”）中提出的8個方面、25條、129項主要任務和措施，為發揮深化經濟體制改革牽引作用，實現以開放促改革、促發展、促創新，探索首創性、集成化、差別化的發展模式，自貿區作為改革開放綜合試驗平臺的效用將會進一步體現。

二是西部地區層面，帶來了西部經濟發展的新機遇。目前，我國在西部地區先后設立了重慶、四川、陜西、云南、廣西和新疆6個自貿區，設立自貿區的西部省份已經達到西部地區的50%，近年各自貿區對標國際經貿新規則，立足區域優勢資源，大力培育特色主導新興產業，形成了多個帶動西部地區發展的增長極和經濟的增長點。同時，得益于“西部大開發”戰略、“一帶一路”倡議有序推進的疊加效應的綜合影響，廣大西部地區已經成為我國深化改革、擴大開放重要的前沿陣地和試驗平臺。

三是新疆發展層面，注入了新疆高質量發展的新動能。自貿區建設的一系列利好政策，為新疆社會穩定和長治久安帶來了前所未有的機遇。烏魯木齊海關統計數據顯示，2024年上半年，新疆外貿進出口總值達到2206.3億元人民幣，較上年同期（同比）增長48.4%。其中，出口1889.7億元，增長51.4%；進口316.6億元，增長32.6%。呈現出南北疆地區協同發展的態勢。

二、甘肅對接新疆自貿試驗區的綜合考量——基于SWOT模型分析

（一）優勢

一是區位通達優勢。習近平總書記視察甘肅時強調“甘肅最大的機遇在于‘一帶一路’”，地處我國西北內陸地區的甘肅，既是連南通北、承東啟西的重要戰略路徑，又是連接中亞、西亞乃至歐洲的重要交通樞紐。特別是伴隨著“一帶一路”倡議的深度實施和新疆自貿試驗區建設的深入推進，甘肅“座中聯六、暢通內外”的區位優勢進一步彰顯，甘肅或可成為“國內重要戰略基地與物流集散地”。

二是地緣毗鄰優勢。甘肅與新疆地緣關系緊密，占據著與新疆開展合作的先決條件。近年來，兩省扎實推進設施互通、產業互促、開放互濟、人文互動，特別是位于河西走廊的武威、金昌、張掖、酒泉、嘉峪關五市與新疆的交流溝通更為緊密。

三是外貿集中優勢。甘肅的外貿優勢，主要體現在對外貿易伙伴主要集中在“一帶一路”沿線國家、東盟和RCEP成員國，主要為分布在亞洲、歐洲和大洋洲的十余個國家和地區。可以說，新疆自貿試驗區為甘肅進一步加強與上述地區的外貿合作搭建了重要的合作平臺。

（二）劣勢

一是外貿結構有待進一步優化。在進口貿易中，依賴于金昌的金川集團股份有限公司、白銀的白銀有色集團股份有限公司、嘉峪關的酒泉鋼鐵（集團）有限責任公司等重點骨干企業，而上述三家企業更多的是對資源型產品的進口；在出口貿易中，除半導體和新材料占有一定優勢外，總體產品附加值略低，勞動密集型和資源密集型產品相對集中，而資本密集型和技術密集型產品較少，導致產品搶占國際市場時的優勢略顯不足。

二是創新能力有待進一步提高。甘肅在國家級和省級科技創新平臺建設方面發展相對較好，但是也存在可用于轉化的科技成果數量較少、科技成果的輸出和吸納能力不強、科技成果轉化動力欠缺，論文從“紙上”到“地上”，“好技術”到“新應用”還存在一定距離的問題。

三是基礎設施有待進一步完善。目前甘肅省境內綜合交通路網建設已經初具規模，但與“絲綢之路經濟帶”黃金段的建設要求還有一定差距，與“座中聯六、暢通內外”的區位優勢不相匹配。

（三）機遇

一是帶來了制度創新的示范效應。新疆自貿試驗區的設立是以制度創新為核心，以可復制、可推廣為基本要求，著力打造促進中西部地區高質量發展的示范樣板。因此，可以說推動制度創新與推廣，打造中西部地區示范樣板是新疆自貿試驗區的重要的歷史使命。新疆自貿試驗區建設過程中形成的制度和實踐成果等創新紅利，可以為同是西部地區的甘肅充分借鑒和吸收，有利于甘肅打破原有思維定式，突破發展瓶頸，從而助力經濟質的有效提升和量的合理增長。

二是擴大了向西開放的發展空間。新疆自貿試驗區的設立與運行，勢必會吸引大量資本、人才、技術和企業等國際資源，這也為毗鄰的甘肅進一步擴大開放，特別是向西開放帶來了更為廣闊的發展空間和多元的資源支持，成為甘肅進一步發展外向型經濟，深度融入共建“一帶一路”大格局，積極拓展中亞市場，實現自身追趕進位的重要催化劑。

三是搭建了區域合作的重要平臺。甘肅與新疆地緣相近、人緣相親、業緣相融，新疆自貿試驗區的設立為地處絲綢之路經濟帶“黃金段”的甘肅與地處絲綢之路經濟帶“核心區”的新疆，實現兩省產業協作發展、設施互聯互通、向西開放共享，進而促進區域經濟協調發展，強化區域內部疊加聯動，特別是為加強國家戰略腹地建設搭建了重要區域合作平臺。

（四）挑戰

一是海關監管面臨擠壓。《方案》中提出要推動綜合保稅區與自貿試驗區統籌發展，通關會進一步便捷和自由，進出口甘肅的貨物會選擇從新疆通關，這一定程度上給甘肅海關監管帶來不小的壓力和挑戰。因此，可以預計蘭州新區綜合保稅區、武威保稅物流中心的進出口貨物通關率將會受到影響，甘肅如若要繼續占有優勢，就不得不對原有的制度和政策進行適當調整，以壓縮和減少保稅空間。

二是省內優質企業流失。伴隨著新疆自貿試驗區的運行，在新疆自貿試驗區內設立的企業在參與國際貿易、制度對接、金融服務、投資融資等諸多方面享受更為優惠的政策、便捷的服務和有利的條件，進而會吸引更多有海外業務的企業將總部或部分職能部門設置在烏魯木齊、喀什和霍爾果斯等地，在一定時期內這種“虹吸”效應勢必會造成甘肅省內優質企業的流失。

三是增加招商引資難度。外商投資“負面清單”，是上海自貿試驗區成立后推出的一項重大改革措施。伴隨著自貿區“負面清單”整體性的不斷瘦身，勢必會降低外資進入新疆市場的標準，激發外資在新疆投資熱情，進而吸引大量外資在新疆自貿試驗區內聚集，導致甘肅招商引資，尤其是吸引外資更為困難。

三、甘肅對接新疆自貿試驗區的策略

（一）以強化對接意識為切入點，提升融入質效

一是強化對接政策研究。要充分發揮屬地高校、科研院所和各級黨校（行政學院）的科學研究功能，強化對自貿區的相關政策、貿易規則、發展理念的研究和闡釋。深刻把握新疆自貿試驗區的政策走向及對周邊地區的影響，針對融入路徑、對接思路開展具體化和前瞻性研究，從而破除對接瓶頸，力爭為各級黨委和政府提供具有針對性、實用性和可操作性的決策參考和研究成果。

二是強化主動融入意識。要增強對接新疆自貿試驗區的力量和體量，建議在相關部門的主導下，盡快組織相關人員成立工作小組，與新疆自貿試驗區相關部門建立工作聯系，密切關注、及時跟蹤新疆自貿試驗區的最新動態，科學評估新疆自貿試驗區對甘肅經濟發展和產業結構的影響，詳細制定能夠發揮甘肅相對優勢，適用于各地市（州）深入參與的自貿區對接戰略，保證對接工作符合甘肅發展要求，能夠擴大甘肅向西開放的效應。

三是強化規則層面銜接。截至目前，我國自貿區先后發布7批改革試點經驗、5批最佳實踐案例，各地各部門積極致力于自貿區制度創新成果的復制和推廣工作，這為甘肅接下來立足區位優勢、突出特色亮點、開展差異化探索提供了重要的實踐經驗和制度成果，甘肅應該做好相關制度和規則復制推廣工作，強化制度和規則層面的銜接。

（二）以強化向西開放為著眼點，構建交流平臺

一是推動新疆甘肅平臺共享共建。堅持以節會為媒，立足兩省外事資源優勢，推動新疆甘肅外事活動場所、平臺等共建共享，聯合或輪值開展重大外事活動和國際交流活動，實現相互賦能、相向發展、優勢互補、各展其長，為兩省擴大開放注入更加充沛的動能，拓展更為廣闊的空間。

二是探索經濟圈建設。黨的二十屆三中全會提出要“推動成渝地區雙城經濟圈建設走深走實”。為此，建議參考成渝地區的協同發展模式和相關經驗，在蘭州以西烏魯木齊以東之間的重要節點城市著手構建新疆甘肅經濟圈，著手構建兩省經濟合作、政策溝通、人文交流的平臺，助力兩省經濟發展。

三是打造中國西部國際交流合作高能級平臺。完善國際合作交流機制和平臺，加強與“一帶一路”沿線國家對話及合作，提升與中亞國家的交流合作水平。建議繼續辦好中國蘭州投資貿易洽談會、絲綢之路（敦煌）國際文化論壇等重大節會，積極爭取在蘭州新區舉辦國家級重大節會和賽事，擴大甘肅國際影響力。

（三）以強化甘肅特色為著力點，培育優勢產業

一是立足產業基礎，積極鞏固原有市場。甘肅未來積極對接新疆自貿試驗區建設，就要立足產業基礎，實現錯峰發展，鞏固有色冶金、石油化工、生物制藥等支柱產業的市場主體地位，強化企業的人才、土地、資金、政策等方面的優惠力度，有效避免相關企業的外流、外遷現象。助力核心企業轉型升級，鼓勵引導龍頭企業開展國際化經營，強化在全球范圍內配置創新資源和開拓市場的能力，帶動產業鏈上下游和大中小企業深度融合發展。

二是立足甘肅特色，積極開拓新的市場。大力發展現代絲路寒旱農業，培育建設旱作農業生態示范區，規模化發展戈壁蔬菜生產，做大做強“牛羊菜果蔬藥”特色產業，在擴規模、提質量、育龍頭、強品牌、拓市場上下功夫，不斷增強農特產品附加值，持續擴大甘肅農特色產品的全球影響力。

（四）以強化數字賦能為增長點，提升創新能力

一是加快打造數字貿易示范區。堅持以落實《甘肅省“十四五”數字經濟創新發展規劃》為契機，以推動數字產業化、產業數字化和全要素數字化為主線，充分發揮甘肅“東數西算”工程的重要支點、西部“上云用數賦智”第一梯隊省份的區位和資源優勢，不斷強化數字基建與數字產業的聯動，持續深化產業貿易數字化轉型，力求在數字服務市場準入、國際規則對接、跨境數據流動、數據規范化采集和分級分類監管等方面積極開展試點，為加快建設數字自貿區、賦能產業發展不斷注入數字動能。

二是大力發展跨境電子商務。近年來，跨境電子商務憑借其質量、價格、便捷等諸多方面的優勢，在互聯網上實現了“買”全球和“賣”全球，吸引了大量的商家和消費者。因此，甘肅應積極培育跨境電商經營主體，鼓勵相關企業聚焦產業優勢，建立線上線下融合、境內境外聯動的營銷服務體系，支持企業積極布局建設海外倉，開展有針對性的“走出去”戰略，積極推動“甘肅制造”、“甘味產品”走向全球、叫響全球。同時，深化與阿里巴巴、京東等電商的磋商，以期重點推出甘肅產品，積極拓展銷售渠道。

（五）以強化營商環境為關鍵點，提高服務效能

一是加強定點招商引資。充分運用新疆自貿試驗區對甘肅的輻射和帶動作用，借助與新疆自貿試驗區的毗鄰優勢，積極推介甘肅產業發展環境、區位發展優勢，有效降低外資準入門檻限制，不斷提高外商投資的自由化水平，提高配套服務能力和綜合承載能級，打造良好的投資環境，爭取“一帶一路”沿線國家的相關企業及新疆自貿試驗區設立后外溢的與甘肅關聯度較強的企業到甘肅開展投資合作。

二是創優營商服務環境。借鑒吸收自貿區投資負面清單制度及國家營商環境具體要求，盡快出臺甘肅投資負面清單相關制度，著力營造市場化、法治化、國際化的一流營商環境。如前所述，負面清單制度，作為上海自貿試驗區成立后推出的一項重大改革措施，已經從最初的190條，縮減到現在全國版的31條、自貿區版的27條，該制度的實施勢必會為外資企業投資合作創造良好的營商條件。

（六）以強化物流樞紐為突破點，完善基礎設施

一是積極拓展物流樞紐服務能級。充分發揮“一區三港六園”作用，構建“一體兩翼”的甘肅物流樞紐網絡，有效整合陸港空港和物流基礎設施，打造“路、鐵、空”聯運物流模式，提升甘肅物流樞紐服務能級。所謂“一體”是指打造以蘭白都市圈為核心，以蘭州保稅物流區為依托，以定西、臨夏、白銀為支撐，積極籌備建設蘭州物流集散中心；所謂“兩翼”是指，依托河西走廊經濟帶的嘉峪關，建設酒泉－嘉峪關物流樞紐服務中心，輻射新疆自貿試驗區，以帶動清潔能源及新材料和特色高效農業發展的“西翼”，依托隴東經濟帶的天水，建設天水－平涼－慶陽物流樞紐服務中心，以帶動綜合能源和先進裝備制造發展的“東翼”，輻射陜西、四川、重慶自貿試驗區，進而讓甘肅“座中聯六、暢通內外、聯絡四域、襟帶萬里”的區位優勢轉變為“輻射西北、溝通西南、連接中西亞、聯通東南亞”市場競爭優勢。

二是加快構建內聯外通交通體系。一方面，就甘肅省內而言，要積極構建以蘭州都市圈為中心，輻射各地市（州）縣的高效銜接、內外暢通的多層次、立體化交通網絡體系，構建以點帶線、由線到面、從面到圈的交通發展空間，實現蘭州與周邊地市的雙向聯動；另一方面，積極構建“東出”、“西進”、“南耕”、“北拓”的“十”字形對外國際交通運輸走廊通道，積極拓展對外通道，提升互聯互通的交通運輸能力，強化“絲綢之路”東出快捷雙通道、貫通“絲綢之路”西進通道、拓展“西部陸海新通道”南向通道、開辟“中蒙北拓通道”，充分發揮甘肅的區位優勢和國家綜合運輸通道資源優勢。

（七）以強化申報工作為立足點，爭取政策支持

目前，甘肅周邊可以說是標桿林立，東有陜西自貿試驗區、西有新疆自貿試驗區、南有重慶自貿試驗區和四川自貿試驗區，以及我國先后分7批設立的22個自貿區，為甘肅探索自貿區建設提供了重要的參考范本。甘肅若要實現自身發展的追趕進位，就要擴大向西開放意識，積極走出去，積極對接新疆自貿試驗區的同時，還應立足優勢、合理規劃、重點部署，強化申請自貿區意識，主動爭取政策支持，將內陸腹地打造成向西開放的前沿陣地，著手推動甘肅自貿區落地。為此，要明確參與自貿區建設的主導部門，在組織領導、制度建設、資金支持、人才保障等方面提供必要的支持，規劃參與自貿區建設的主要區域，厘定自貿區戰略定位、發展目標、主要任務等相關內容，適時著手建設具有甘肅特色、時代特色的甘肅自貿區，進而將甘肅對接新疆自貿試驗區的歷史機遇轉變為甘肅擴大向西開放、積極申報自貿區的重要引擎，爭取甘肅自貿區早日落地開花，打造拉動西部地區經濟增長的增長極。

四、結語

甘肅在對接新疆自貿試驗區建設過程中，應該立足甘肅看世界、站在當下看未來，積極對接、主動融入、強化申報，把國家所需、甘肅所能、群眾所盼和未來所向統一起來，把服務國家戰略、提高開放水平、拓展發展空間結合起來，進而實現經濟社會發展的追趕進位！

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＊本文系2024年度甘肅省黨校（行政學院）系統調研項目“服務國家戰略助力經濟發展——甘肅對接新疆自貿區建設的機遇、挑戰與策略研究”的階段性成果（項目編號：QSDX202422）。

（作者單位：中共天水市秦州區委黨校）