干部激勵制度變遷的邏輯闡釋與新時代趨向探論

摘要：健全和完善激勵制度是激發干部隊伍整體活力的重要基礎，也是黨和國家在推進干部隊伍建設過程中歷來重視的主題之一。新中國成立以來，干部激勵方式與側重點在經濟社會發展的不同歷史時期具有一定差異性。從演進軌跡來看，先后經歷了政治榮譽型激勵階段、物質刺激型激勵階段、績效引導型激勵階段和嚴管厚愛型激勵階段。從制度變遷理論的視角來看，干部激勵方式與側重點的演進過程具有其制度變遷的內在動因、推進主體及模式特征。完善干部激勵制度需從提高次級行動團體參與度、促進制度協同發力、約束公共部門中的關系資本、培育健康行政生態等方面著力。

關鍵詞：干部激勵；制度變遷；激勵機制

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2025）01-0004-08

基金項目：陜西省社會科學基金項目“鄉村振興中秦巴山區干部引領致富的資源困境及對策研究”（2022R062）。

作者簡介：李莉（1989—），女，湖南益陽人，西北大學公共管理學院講師，碩士生導師，管理學博士，研究方向：公共部門人力資源管理；廖志豪（1972—），男，湖北襄陽人，上海對外經貿大學公共管理學系副主任，講師，管理學博士，研究方向：公共部門人力資源管理。

一、問題的提出

健全和完善激勵制度是激發干部隊伍整體活力的重要基礎，也是黨和國家在推進干部隊伍建設過程中歷來重視的主題之一。《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》將“完善干部管理制度，增強干部隊伍的生機和活力”[1]作為深化人事制度改革的基本目標之一，并提出應完善激勵措施，健全保障體系，形成有利于充分調動干部積極性、鼓勵干事創業的有效機制。2018年5月，中共中央辦公廳發布《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》，要求“充分發揮干部考核評價的激勵鞭策作用”[2]，激發領導干部干事創業、勇于擔當的積極性和主動性。黨的二十大報告指出，要“建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍……堅持嚴管和厚愛相結合，加強對干部全方位管理和經常性監督，落實‘三個區分開來’，激勵干部敢于擔當、積極作為”[3]。在以上指導精神推動下，近年來干部激勵制度建設取得顯著進展。但與此同時，當前的干部管理實踐仍然存在由于對晉升的過度追求所導致的晉升“獨木橋”之困，以及考核制度不夠科學而引發的干部管理“軟約束”等若干激勵失靈現象[4]。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，如何激勵干部干事創業、擔當作為是干部管理工作中一項亟待探索的重要議題。

目前，相關領域的學者主要從激勵政策、影響因素、實踐運行等維度對干部激勵問題進行了研究。在激勵政策研究方面，有學者采用詞頻分析或政策文本分析對政策內容進行解讀與挖掘[5][6]。在影響因素研究方面，有學者指出制度環境是干部激勵最重要的因素[7]，其中包括制度規則環境、制度規范環境和制度認知環境等[8]。同時，領導風格、考核制度、監督機制、管理機制等因素對干部激勵亦具有重要影響[9]。在實踐運行研究方面，部分研究對干部激勵的地方經驗進行歸納總結，如針對遵化[10]、長沙[11]等城市的調查研究；部分研究著眼于從機制運行角度分析干部激勵面臨的困境[9][12]；還有部分研究聚焦干部激勵制度的優化，從建立健全干部容錯糾錯機制、科學合理考評機制、政府績效問責機制等多元角度提出改進建議[13][14][15]。總體而言，這些研究主要從橫向維度分析了干部激勵政策的內容與制度運行情況，對于豐富干部激勵的理論內容、助力實踐層面改革發展具有重要價值。然而，干部激勵的基本點在于制度本身，從制度變遷的縱向維度出發對其演進軌跡、邏輯進行梳理和詮釋，并對其進一步變革的趨向進行探討，不僅可在一定程度上補充現有研究的空白，而且對于新時代完善干部激勵制度、鍛造忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍具有重要現實意義。基于此，本文以制度變遷理論為分析框架，對新中國成立以來干部激勵制度的變遷歷程進行梳理，對影響其制度變遷的邏輯動因進行剖析，并在此基礎上對其未來的改革趨向進行預測。

二、干部激勵制度變遷的演進軌跡

新中國成立以來，隨著不同歷史時期治理目標的變化，以實現國家治理目標為重要使命的干部激勵的基本導向以及具體形式與手段都在發生相應變化[16]。從激勵的基本導向來看，大致經歷了以下四個階段。

（一）新中國成立至改革開放之前：政治榮譽型激勵階段

新中國成立初期，我國在完成新民主主義向社會主義過渡之后著力進行社會主義公有制建設。在探索初期，干部人事管理方法帶有濃厚的黨組織化和軍隊化色彩，人事管理實行一攬子管理，即干部人事管理實行黨政軍三位一體，無論是行政機關、司法機關還是企事業單位或者群眾組織，都按照一種模式進行統一管理，人事如同其他資源一樣，按照國家的行政計劃實行“統包統配”式調配[17]。換言之，干部由國家按計劃統一配置，新入職黨政干部按照國家計劃統一派遣，一般來源于大中專院校、軍隊、企業，所有在職干部由當地和上級組織統一調動。同時，各級政權的建立、政府機構的完善、經濟社會事業的發展迫切需要大量干部[18]99，對干部隊伍素質提出了新要求。

這個時期的干部激勵制度與國家管理目標與建設任務相一致，并結合干部人事制度黨政軍三位一體的特點，以及要求廣大干部投身社會主義建設事業，典型地表現為以政治榮譽激勵為主要激勵手段。一方面，軍隊系統逐步建立軍勛獎章制度。新中國成立后，黨和國家給中國人民解放軍頒發了戰功獎章、榮譽獎章、英雄紀念章、模范紀念章等多種獎章，并對各軍區、軍兵種也頒發了許多榮譽獎章，如軍政治部保衛南沙獎章、空軍飛行人員金質榮譽獎章等。這些榮譽獎章是黨和國家對軍隊干部的認可與激勵。另一方面，黨和國家為各行各業的勞動者和先進集體設立多種榮譽稱號。1950年，中共中央和中華全國總工會倡導“要獎勵勞動模范”后，全國各地紛紛舉行工農兵勞動模范表彰大會。1956年4月召開的全國先進生產者代表會議，對4730名個人、853個集體分別授予全國先進生產者和全國先進生產集體榮譽稱號。此外，共青團組織設立了“青年社會主義建設積極分子”“模范共青團員”等榮譽稱號；全國婦聯也于1960年開啟在“三八婦女節”大規模表彰先進個人和先進集體的活動[19]。這些榮譽表彰制度在增強干部政治榮譽感的同時，也激發了其為社會主義建設貢獻力量的熱情。

（二）改革開放至20世紀末：物質刺激型激勵階段

黨的十一屆三中全會召開后，國家將重心轉移到經濟建設上來。黨的十一屆三中全會公報提出“我國經濟建設必將重新高速度地、穩定地向前發展”[20]，經濟發展追求增長速度，分配上堅持“效率優先”，提高效率被納入國家治理目標。其后，黨的十五大報告和十六大報告分別提出并重申“堅持效率優先、兼顧公平”的原則。黨的十七大報告進一步調整了分配政策，要求“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”[21]，但“效率優先”的實質沒有發生變化。為回應中央“改革一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”的要求，國家的干部人事制度改革穩步推進。鄧小平提出干部隊伍建設“革命化、年輕化、知識化、專業化”方針。在此方針指引下，中共中央及中共中央組織部先后制定了《關于建立老干部退休制度的決定》（1982年）、《關于領導干部管理體制若干問題的規定》（1983年）、《關于建立省部級后備干部制度的意見》（1983年）、《關于修訂中共中央管理的干部職務名稱表的通知》（1984年）等改革文件，推動了干部管理體制和管理模式的轉變。20世紀80年代中后期至90年代末，干部管理制度改革確立了分類管理的目標和“政企分開、政事分開”的指導原則。因此，國家以科學化、民主化、法制化為導向，全面推進干部人事制度改革，陸續建立了國家公務員制度、現代企業人事制度，并推動了事業單位干部人事制度改革[22]21，初步實現對各類干部的分類管理。

這一時期，干部激勵機制逐漸完善，干部激勵的形式以物質激勵為主，主要體現在以下三個方面：其一，探索實行干部離退休制度。黨的十一屆五中全會首次明確提出廢止干部職務終身制。1982年8月，中共中央提出“建立老干部離休退休和退居二線的制度”“老干部離休退休以后，一定要很好地安排照顧，基本政治待遇不變，生活待遇還要略為從優”[18]210。這一舉措旨在通過保證物質利益免除老干部后顧之憂。由此，順利實現新老干部隊伍交替，對廣大干部踏實工作具有激勵作用。其二，推進干部工資制度結構化改革。改革開放后，經濟的復蘇為干部工資制度改革創造了良好條件。1985年工資制度改革推行之后，國家機關與事業單位干部工資由基礎工資、職務工資、工齡津貼與獎勵工資四個部分構成[23]，大力推進干部工資貨幣化進程。1993年，一些福利性補貼被納入工資范疇，進一步豐富了干部物質激勵形式。其三，推進干部福利制度與市場接軌。這一時期的干部福利特點表現為逐漸轉向市場經濟階段的市場準入、結構種類多樣。城鎮職工養老保險制度、住房公積金制度、城鎮職工醫療保險制度等多項福利政策紛紛出臺。這些措施保障了干部的養老、住房、醫療等切身利益，具有較強的激勵效果。

（三）20世紀末至黨的十八大之前：績效引導型激勵階段

這一階段干部激勵的特點主要受政府績效管理實踐影響。受20世紀70年代以來西方企業績效管理理論與實踐蓬勃發展的影響，我國政府績效管理萌芽于20世紀80年代的目標管理，成形于90年代中后期的政府效能建設，在實踐探索中逐漸形成一些代表性的模式，如基于目標責任制的“青島模式”、重視效能提升的“福建模式”、強調社會服務承諾制的“煙臺模式”等[24]。20世紀90年代后期是中國政府績效管理蓬勃發展的時期，以調查問卷與電話回訪等為手段的公眾評議政府、公眾滿意度評估等被引入政府績效管理。進入21世紀后，我國更加重視政府績效評估，并使其逐漸走向完善。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》提出“抓緊制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準”。2005年，中央政府工作報告首次強調政府績效評估的重要性，明確提出要建立科學的政府績效評估體系。2006年，中央組織部制定《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，推動了政府績效管理的發展。2011年6月，政府績效管理工作部際聯席會議成立并開展試點。與此同時，地方政府層面的實踐探索與學術界的理論研究工作也均有序開展。

這一階段的干部激勵表現出強烈的績效目標導向。一方面，干部考核多通過設定目標責任、績效管理目標等形式進行，干部鼓勵、獎勵與政績掛鉤；另一方面，中央要求建立基于政績觀的干部激勵機制。胡錦濤在慶祝中國共產黨成立85周年暨總結保持共產黨員先進性教育活動大會的講話中指出，要“建立體現科學發展觀和正確政績觀的干部考核、評價、激勵機制”。在此精神指導下，2006年7月，中央組織部印發《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。該辦法規定地方黨政領導班子民意調查的綜合績效指標涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等多個方面，群眾直接對“群眾物質生活改善情況”“依法辦事、政務公開情況”等要點進行評價，體現了績效管理的思路。2007年，中央組織部研究制定體現科學發展觀的黨政工作部門領導班子與干部評價方法，并開始試點工作。在此基礎上，2009年10月，中共中央辦公廳印發《關于建立促進科學發展觀的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。為落實好該意見，中央組織部制定了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》等文件[18]310-311。上述“一個意見、三個辦法”為干部績效管理提供了具體的評價標準與辦法，且注重擴大考核民主，對激勵干部產生了重要作用。

（四）黨的十八大以來：嚴管厚愛型激勵階段

黨的十八大明確了我國開創中國特色社會主義事業新局面的前進方向，指出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”[25]。由此，干部人事制度改革持續推進，取得的主要成果包括以下三個方面：一是實施公務員職務與職級并行制度。該制度從2015年提出、2016年試點推行到2019年3月中共中央辦公廳印發《公務員職務與職級并行規定》，公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度逐步推行，有效回應了基層公務員職務晉升天花板和工資福利相對較低等問題。二是進一步推進干部人事制度分類管理。黨的十八大以來，《事業單位人事管理條例》（2014年）、《行政執法類公務員管理規定》（2016年）、《專業技術類公務員管理規定》（2016年）、《中華人民共和國法官法》（2019年）、《中華人民共和國檢察官法》（2019年）等文件與法律法規先后出臺，公務員內部人事分類管理、公務員與事業單位人事分類管理得以進一步推進。三是干部監察與監督制度進一步完善。主要體現在：成立國家監察委員會，使監察權上升至與立法權、行政權、司法權并行的高度；頒布《中華人民共和國監察法》，對國家監察工作起統領性和基礎性作用[26]；推動巡視巡察制度的落實與完善，頒布、修訂《中國共產黨巡視工作條例》；完善干部問責制度，頒布、修訂《中國共產黨問責條例》等政策性法規。

這一階段干部激勵的特點表現為：既加強干部監督，又關心干部工作生活與職業發展，將“嚴管”與“厚愛”結合起來。具體來講：其一，倡導包容性政績考核。黨的十八大以來的政績考核指標設置更加多元與包容。2013年12月，中央組織部發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，強調要完善政績考核指標并對政績進行綜合分析，兼顧經濟、政治、文化、社會、生態、黨的建設等“發展性”和資源消耗、環境保護等“約束性”考核。考核指標與方式設置更加科學合理，符合干部期待。這一指標變化顯然對干部具有激勵作用。其二，注重多種激勵形式相結合。一方面，通過優化晉升制度給予干部關愛。公務員職務與職級并行制度推出職務與職級兩個并行的晉升通道，并將職級與待遇掛鉤，從待遇與晉升兩個方面健全公務員激勵保障機制，綜合運用晉升激勵與物質激勵，激發干部工作的積極性。另一方面，運用情感激勵，號召廣大干部擔當作為，將干部擔當作為視為職業發展的重要依據。2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，對進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為提出明確要求。其三，建立健全容錯糾錯制度，激發干部干事創業的積極性。近年來，各地在探索實施該制度的實踐中積累了一些寶貴經驗，如制定地方性法規、采取嘉獎等激勵措施，直接適用容錯免責規定、建立容錯免責配套機制等[27]。

三、干部激勵制度變遷的邏輯闡釋

20世紀70年代，美國經濟學家道格拉斯·諾斯和蘭斯·戴維斯等學者提出制度變遷理論，強調了制度因素對于解釋經濟增長的重要作用，并對其進行系統闡述。該理論認為，作為一種公共產品，制度是由個人或組織生產的，即制度的供給。然而，制度供給卻是有限且稀缺的，這在很大程度上是因為人們的有限理性和資源稀缺。不過，當外界環境發生一定變化或者自身理性程度提高時，人們會表現出對新制度的需求。當制度供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當制度供給不足時，就會發生制度的變遷。簡言之，制度變遷是指一種制度框架的創新和被打破，也可以理解為一種效益更高的制度對另外一種制度的揚棄、替代、轉換和交易過程[22]144。制度變遷理論的邏輯架構包括制度變遷的條件、動因、主體、過程、模式以及路徑依賴等內容，干部激勵制度的變遷也包含著這一邏輯體系（如圖1所示）。

（一）干部激勵制度變遷的動因

諾斯認為，制度環境影響一系列的制度安排，也不容忽視地影響著經濟體系運行，并指出制度變遷發生的邏輯：在稀缺性經濟和競爭性組織環境下，人們會隨著對外界認知的改變進行理性的邊際選擇以謀求更多潛在利益，而制度安排則會因此在相關集團的推動下發生變遷[28]1-15。為此，諾斯認為，“稀缺性、競爭、認知、選擇”是導致制度變遷的直接動因[29]270-271。從干部激勵的制度生成與發展的基本脈絡來看，這些基本的邏輯要素蘊含其中。其一，基于經濟社會發展對于稀缺性干部資源需求的推動。從新中國成立之初的經濟恢復、社會秩序重建，到改革開放之后的經濟加速發展，再到黨的十八大以來實現偉大復興的中國夢，不同時期經濟社會發展的重點有所差異，也對干部的能力素質以及行為提出了不同的標準和要求，正是這種需求推動了干部激勵制度的變遷。其二，基于干部激勵自帶競爭性特征的推動。在黨中央的宏觀指導下，各地激勵干部擔當作為的實施辦法也有所差異，從而形成生動活潑的競爭性局面。其三，基于黨和政府對于提高干部能力理性認知的推動。從“三反”“五反”到“四化”方針選人，到一系列干部教育專題活動，再到新時代好干部標準，黨一直重視干部的培養。其四，基于國外激勵理論與理念借鑒性引入的推動。國外激勵理論歷經內容型激勵、過程型激勵、強化型激勵和綜合型激勵的發展脈絡，具體涉及馬斯洛需要層次理論、ERG理論、雙因素理論、期望理論、公平理論、目標設置理論、斯納強化理論、布朗VIE理論等。干部激勵制度的完善從這些理論中有選擇性地獲取了一定的啟示。總之，從動因來看，干部激勵具備制度變遷邏輯。

（二）干部激勵制度變遷的推進主體

制度變遷主體可以分為“初級行動團體”和“次級行動團體”。前者指在制度變遷過程中最先意識到制度變遷預期收益大于預期成本，并且在相當程度上啟動、支配制度創新進程的利益團體和決策單位；后者是幫助初級行動團體獲取收入而參與推動制度變遷、以通過社會的收入再分配方式來實現利潤目標的團體[29]270-271。就干部激勵而言，黨中央、各級地方黨委與政府、廣大干部、相關領域的知識精英等多個利益相關者在制度變遷中扮演著主體角色。其中，黨中央是干部激勵制度變遷的核心主體，提供干部激勵的制度供給與總體性規劃部署并營造積極的制度環境，一般是初級行動團體。各級地方黨委與政府在干部激勵制度變遷中兼具雙重角色。既可以在中央設定的框架與原則內以初級行動團體的身份進行職權范圍內的制度創新，又能以次級行動團體的身份為本級區域內微觀主體的創新活動提供輔助與幫助。廣大干部可以通過評議、溝通等方式表達對制度的內容需求與創新性想法，是重要的推動主體。知識精英既可存在于公共部門內部，也可存在于其他社會組織之中，其所擁有的豐富理論知識與對實踐的洞察力能夠為干部激勵制度改革提供決策咨詢，是不可或缺的主體。

（三）干部激勵制度變遷的模式特征

根據不同主體，制度變遷一般可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者的改革主體來自基層，通過自下而上的程序完成制度變遷；后者由政府充當第一行動集團，以政府文件和法律形式采用自上而下的方式進行制度變遷。根據制度變遷的力度和速度，制度變遷一般可分為漸進性制度變遷和激進性制度變遷。前者主要是對制度進行邊際上、細節上的調整，是一個漸進性的和連續的演變過程；后者則相對地指向突發性的和非連續性的劇烈變革[22]147。整體而言，干部激勵的制度變遷多表現為由點到線到面的漸進式演變。同時，干部激勵在漸進式變遷過程中也存在著激進式變遷，由黨中央提供權威的制度供給。例如，2018年中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，對各地如何激勵廣大干部作出明確要求與具體化規定。從發生機制來看，誘致性變遷與強制性變遷在干部激勵的制度變遷上均有所體現。其中，誘致性變遷主要體現為各地對干部激勵進行的改革探索，如20世紀80年代萌芽并不斷發展的競爭性干部選拔方式、部分省（自治區、直轄市）從優秀的鄉鎮黨委書記中選調干部進入省直機關工作，這些都是對基層干部重要的激勵方式。干部激勵的強制性變遷則體現在黨中央在晉升、紀律等方面宏觀政策上的整體把握。

（四）干部激勵制度變遷的路徑依賴

諾斯將制度變遷的路徑依賴解釋為“過去對現在和未來的強大影響”，“歷史確實是起作用的，我們今天的各種決定、各種選擇實際上受到歷史因素的影響”[28]1-15。干部激勵經過不斷發展已經形成了一定的良性路徑依賴效應，在我國，中央層面和各地推出的有關干部激勵的措施與制度安排相對明確，因而形成相對完善的“市場環境”，有助于廣大干部對于激勵效果與前景作出相對客觀的判斷與預期，加之激勵政策效應不斷增強，助推形成報酬遞增效應。沿此路徑，干部激勵的制度變遷進入良性循環。但是，仍然存在一些阻礙制度運行和發展的因素，使得干部激勵的深化與優化面臨挑戰。這些因素主要來源于：其一，制度自身障礙，即干部激勵的開放性不足，次級行動團體參與度不夠。其二，制度協同困境，即干部激勵與干部選拔、晉升、考核等其他并行制度之間存在邊界模糊、協同不力等現象。其三，非正式制度供給不足，即公共部門中的關系資本釋放出的巨大能量使得非制度手段與正式制度形成較量與博弈，而非制度手段缺乏規制與引導既易挑戰組織公平，又易導致權力濫用。其四，觀念障礙，即官僚主義、利己主義等難以規避的觀念“滯緩”部分干部積極作為、主動作為的步伐。

四、新時代干部激勵制度發展的趨向

在邁向全面建設社會主義現代化國家、實現第二個百年奮斗目標的新征程中，激勵廣大干部擔當作為、踔厲奮發、勇毅前行，為全面推進中華民族偉大復興而團結奮斗顯得尤為重要，這也是完善干部激勵制度的落腳點。根據制度變遷理論，路徑依賴對制度變遷具有極強的制約作用[30]，是影響制度有序運行與發展的關鍵因素。針對干部激勵的路徑依賴障礙因素，進一步完善干部激勵制度應重視以下幾個方面。

（一）擴大干部激勵制度的開放性，提高次級行動團體參與度

針對干部激勵制度次級行政團體參與不足而造成干部激勵制度落實不到位問題，需要著重關注制度設計的開放性和包容性。一是拓展各類次級行動團體有效參與的渠道，提高參與的可行性。各級地方黨委與政府應結合當地實際創新性地探索干部激勵的實施細則，為推動實施中央干部激勵制度頂層設計積累地方經驗。增加干部激勵制度完善與實施中意見征求、民主座談、專題調研等機會，鼓勵廣大干部表達訴求、建言獻策，暢通知識精英群體與組織人事部門的溝通渠道。二是進一步推動干部激勵信息公開制度，增加次級行動主體的信息量。這些信息既包括干部激勵既有制度與政策精神，也包括實踐中榜樣干部的實績與事跡，還應公開干部激勵的操作規則信息。這不僅可以提高廣大干部與知識精英團體的參與度，也能產生一定的示范與激勵效應。三是在干部晉升、考核、交流、問責等環節增加互動渠道，充分保證廣大干部在其中的參與度。這主要是指增加被激勵對象在干部人力資源管理中的話語權，鼓勵其對激勵方式、激勵結果表達看法與意愿，從而增強干部激勵制度的包容性。

（二）加強干部激勵與其他相關制度的銜接，促進制度協同發力

針對干部激勵制度與晉升、考核等其他相關制度銜接不暢問題，應加強干部激勵制度與其他相關制度的融合貫通，以產生協同效應。一方面，廣泛意義層面的干部激勵制度包括干部晉升、考核、交流、紀律與懲罰等環節，這些環節既需要組織部門和政府機構人事部門發揮主導作用，又需要干部所在部門積極參與。另一方面，實踐中干部激勵制度實施起來相對復雜，不同激勵形式的主導部門不同，且需要多個部門協同實施。例如，物質激勵、精神激勵由干部所在部門主導，而晉升、問責等制度激勵則主要由組織人事部部門主導。可見，干部激勵的有效實施不僅要求干部人事管理各子制度之間的有效銜接，也要求干部所在部門與組織人事部門的協同配合。首先，要厘清制度體系供給中各職能部門職權的邊界。這就要求科學定位組織人事部門與部門各級領導在干部激勵中的角色與作用，推動政府機構深化改革中崗位說明書制度的建立與實施，細化職能部門工作與管理章程。其次，建立各部門各機構之間的協作對話機制。要深化大部門理念，提升干部視野與格局，在干部選任、交流等動議前召開聯席會議，為相關部門與機構提供交流信息。最后，開發相應的技術支持系統，提供協同技術支持。要建立資料完善、實時更新的干部檔案數字化系統。這就要求以組織人事部門為中樞、以各部門及時報送干部履職信息為抓手，建設各級各類干部數據庫。

（三）加大非正式制度供給力度，約束公共部門中的關系資本

針對非正式制度因供給不足造成與正式制度博弈的問題，需要加大非正式制度供給，全面規范職務行為。制度的順利實施與收益獲得既需要實體性制度的約束，也需要程序性制度的規制。然而，如果干部激勵制度供應中存在程序設置約定泛化和隨意化等問題，就會導致公共部門中關系資本與制度規章角力爭奪激勵資源。因此，應盡可能增加程序性制度供給，針對干部各種激勵形式的應用情形、激勵標準、激勵流程等關鍵節點進行詳細規定，并提供與其相對應的配套制度，以有效壓縮激勵標準與程序的自由設定空間。同時，相關程序性制度應通過“試點—推廣”，為全國性、整體性的干部激勵工作提供指導性的實施細則和操作規范。

（四）著力加強科學制度文化建設，培育健康行政生態

在實踐中，應重視價值理念在制度優化中的特殊作用，增強制度文化培育的內驅力。其一，繼續豐富干部擔當作為理念內涵。要結合習近平提出的好干部標準，以及《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（2018年）等相關制度文件提出的擔當作為原則性要求，進一步挖掘和細化干部擔當作為在素質結構、行為特征、工作實績等方面的內涵與外延，形成新時代擔當作為的勝任素質認定標準，以供廣大干部對照檢查和自我激勵。其二，在堅持黨管干部的原則下引導干部形成科學的政績觀、升遷觀，增強干部的權力理性與行為自覺。科學的政績觀能夠回答“政績為誰而樹、樹什么樣的政績、靠什么樹政績”[31]等問題，并堅守黨性、以實現社會價值和人民利益為重、講求實事求是、堅持群眾路線。這不僅要求干部時刻保持“權為民所用、利為民所謀”的權力理性，還要求其不斷增強公共責任意識。其三，著力培育與干部擔當作為相適配的制度文化，使其成為制度變遷的正向力場。制度文化強調干部擔當作為及相關制度的社會心理、思想觀念、倫理道德、行為習慣等深層次因素的影響。這不僅要求積極營造激勵干部擔當的制度環境，特別是探索建立創新容錯的科學機制，還要求鼓勵各級地方政府創造性地進行擔當作為的激勵探索，積累地方經驗，從而為制度創新與完善打好基礎。

參考文獻：

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【責任編輯：何妮】