“雙碳”目標背景下碳保險的法律困境與治理對策研究

摘 要：碳保險制度系以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為前提，基于這兩個國際條約對碳排放的安排而存在，或是保護在非京都規(guī)則中模擬京都規(guī)則而產(chǎn)生的碳金融活動的保險，是激發(fā)碳市場活力、保障碳排放權(quán)順利交易的重要制度。由于立法缺位、定性不明和監(jiān)管缺失，碳保險難以發(fā)揮其應有作用。如今，我國全面開啟實現(xiàn)“碳中和”的新征程，為實現(xiàn)“雙碳”目標，首先應明確碳保險的本質(zhì)為信用保險，在明確碳保險法本質(zhì)的基礎上，一方面，應當以信用保險相關理論為基礎，建立健全碳保險法律體系；另一方面，政府機關可與中國保險行業(yè)協(xié)會互相配合，積極履行保險監(jiān)管職能。

關鍵詞：碳保險；信用保險；碳排放權(quán)交易

一、問題的提出

工業(yè)革命以來，全球經(jīng)濟高速發(fā)展，隨之而來的溫室效應及其引發(fā)的一系列氣候問題引起全球關注。為限制溫室氣體排放、應對溫室效應，聯(lián)合國大會于1992年通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，下文簡稱為《公約》），1997年，《公約》締約國于日本京都通過《京都議定書》。《京都議定書》規(guī)定了全球碳排放總量目標并建立了包括聯(lián)合履約機制（JI）、國際排放交易機制（IET）和清潔發(fā)展機制（CMD）在內(nèi)的幾種低碳經(jīng)濟發(fā)展機制，碳排放總量及低碳經(jīng)濟發(fā)展機制的設定催生了國際碳排放權(quán)交易市場，因此《京都議定書》可視為碳市場的肇始。2011年，我國啟動有體系的控排行動，在北京、上海、廣東等7地進行地方碳排放權(quán)交易市場（后文簡稱為碳市場）試點。2020年，習近平主席正式提出我國的“雙碳”目標，全面開啟實現(xiàn)“碳中和”的新征程。2021年，全國碳市場依托上海環(huán)境能源交易所開市交易，但在全國碳市場第一個履約周期中，交易不活躍、碳價不穩(wěn)定的問題愈發(fā)凸顯［1］，為保障碳排放權(quán)交易的順利履行，管控碳交易中的交付風險，為碳市場注入活力，應大力發(fā)展碳保險。

我國對碳保險和碳市場的研究尚處于起步階段，在對碳保險的描述中，仍存在很多模糊的概念，這直接影響了碳保險法律制度的構(gòu)建和發(fā)展。分析我國碳保險發(fā)展的法律困境，最為突出的就是立法缺位、定性不明和監(jiān)管缺失。有鑒于此，本文將從碳保險的定性出發(fā)，即厘清碳保險的法本質(zhì)，在此基礎上，探討政府應如何立法和監(jiān)管。解決碳保險的法律困境，不能僅依靠政府的力量，作為保障碳交易順利進行、激發(fā)碳市場活力的金融產(chǎn)品，碳保險的實踐與規(guī)制還需中國保險行業(yè)協(xié)會的加入。政府和民間自律組織互通有無、相互協(xié)作，共同完善碳保險法律體系，助力我國“雙碳”目標的實現(xiàn)和綠色金融的長遠發(fā)展。

二、碳保險的法律困境

當下，碳保險的法律困境主要包括立法缺位、定性不明和監(jiān)管缺失。其中，立法缺位又著重體現(xiàn)在頂層立法缺位和立法模式不清兩方面。

（一）碳保險立法缺位

1. 頂層立法缺位。全國碳市場第一個履約周期于2021年12月31日順利收官，這個履約周期內(nèi)，調(diào)整碳市場運行的文件主要有生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等，2022年4月，證監(jiān)會發(fā)布了《碳金融產(chǎn)品》行業(yè)標準，該金融行業(yè)標準制定了具體的碳金融產(chǎn)品實施要求，進而為碳金融產(chǎn)品提供規(guī)范。2024年1月5日，國務院通過了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，該條例將于2024年5月1日起施行。綜上可見，規(guī)制碳市場的主要是一些位階較低的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，高位階的法律是缺失的。部門規(guī)章固然可作為臨時性文件應急，但終究不是長久之計。作為一種新興保險產(chǎn)品，碳保險所包含的新的保險標的、風險種類和諸多利益相關方都給監(jiān)管部門提出了更高的要求，亟需較為完善的配套法律制度作為支撐。頂層立法的長期缺位，使得現(xiàn)有部門規(guī)章缺乏高位階法律的統(tǒng)領，隨著碳市場的發(fā)展，這些部門規(guī)章越來越難以解決日漸復雜的碳保險合同糾紛，對碳保險的規(guī)制效果將大打折扣，不利于碳市場長期穩(wěn)定發(fā)展和“雙碳”目標的實現(xiàn)。

2. 立法模式不清。碳保險的立法模式主要是指碳保險與我國《保險法》的關系，即應通過修法把碳保險納入《保險法》體系中，作為財產(chǎn)保險的一種，抑或是獨立出來，單獨立法。有學者認為應當單獨立法，理由有二：一方面，碳保險所保障的風險大多為非傳統(tǒng)風險，難以適用依傳統(tǒng)風險而設計的《保險法》。另一方面，采用修改現(xiàn)行法的方式需要諸多保險領域特別法和其他金融法的配合，難度較大，直接單獨立法是更為簡便的方式，這一觀點并非通說，同樣存在爭議。碳保險的立法模式不清晰會導致碳保險的定位模糊，游離于我國保險法律體系之外，不利于我國保險法律體系的建設與完善。

（二）碳保險定性不明

碳保險的本質(zhì)系指碳保險的法的根本屬性，法的根本屬性又能決定其設立目的，進而，法的目的指導構(gòu)建法律規(guī)范，根據(jù)不同目的建立的法律規(guī)范在調(diào)整對象、適用范圍等法律效果方面都大相徑庭［2］。碳保險的法本質(zhì)不僅決定了碳保險適用的法律規(guī)范，還影響著實際法律效果，這將影響碳保險的立法模式。現(xiàn)今，我國碳保險定位模糊，由此延伸出來的保險合同的訂立、形式、責任設置和承擔方式、保費計算、保險利益等均無定論，例如，碳保險是否與傳統(tǒng)保險一樣適用損失補償原則。鑒于此，厘清碳保險的法本質(zhì)具有重要意義。

（三）碳保險監(jiān)管缺失

保險業(yè)的性質(zhì)、經(jīng)營特點和社會職能決定了保險監(jiān)管的必要性，具體而言，主要體現(xiàn)在保險交易的復雜性、保險經(jīng)營的負債性與效益性和保險的公共性三方面。保險監(jiān)管的作用體現(xiàn)在保險監(jiān)管制度的制定和執(zhí)行上。首先，立法機關負責制定相關的保險法律法規(guī)，這些法律法規(guī)是保險監(jiān)管的重要依據(jù)，監(jiān)管機構(gòu)依照法律法規(guī)對本國保險業(yè)進行宏觀指導與管理，然后由專門的保險監(jiān)管職能部門根據(jù)法律或行政授權(quán)對保險業(yè)實施行政管理，以確保保險法規(guī)得到有效執(zhí)行。其目的是維護被保險人的合法權(quán)益，促進保險行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，維護公平競爭的市場秩序，保障保險體系的整體安全與穩(wěn)定［3］。碳保險的健康快速發(fā)展同樣需要保險監(jiān)管機構(gòu)的引導和推動，監(jiān)管部門也認識到了碳保險監(jiān)管的重要性。銀保監(jiān)會于2022年提出，鼓勵保險機構(gòu)積極穩(wěn)妥參與碳市場建設，加強前瞻性研究和碳金融業(yè)務模式研究，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的第六章也專門規(guī)定了對碳排放權(quán)交易的監(jiān)管條款。但是，該辦法并未涉及對保障碳排放權(quán)交易的碳保險的監(jiān)管，國家金融監(jiān)督管理總局以及中國保險行業(yè)協(xié)會也暫無碳保險監(jiān)督案例。也就是說，不論是立法層面還是實踐層面，對碳保險的監(jiān)管都是缺位的。

三、碳保險的法律定性及證成

本文認為，碳保險的法本質(zhì)應定性為信用保險，信用保險系保險人對被保險人因其債務人無法清償債務而遭受的損失承擔賠償責任的財產(chǎn)保險。由于碳保險的承保風險、保險當事人等保險要素并不明確，有必要分析碳保險的保險要素，并將其與信用保險進行比較。

（一）碳保險要素分析

碳保險是以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為前提，基于這兩個國際條約對碳排放的安排而存在，或是保護在非京都規(guī)則中模擬京都規(guī)則而產(chǎn)生的碳金融活動的保險［4］。以承保風險是否屬于交付風險為分類依據(jù)，可將碳保險分為兩類，即交付風險與非交付風險［5］。國內(nèi)外現(xiàn)有的絕大多數(shù)碳保險產(chǎn)品承保的是交付風險，包括碳排放信用擔保、清潔發(fā)展機制支付風險保險、碳信用保險等，國內(nèi)外現(xiàn)有的碳保險產(chǎn)品主要針對交付風險；另一類針對除交付風險以外的其他風險，如2022 年人保財險簽發(fā)的CCS或CCUS項目碳資產(chǎn)損失保險（簡稱為碳捕集保險），這類碳保險的發(fā)展尚處于初始階段，投保人、被保險人與保險人的權(quán)利義務尚待明確。碳保險所承保的交付風險，包括碳排放權(quán)交易過程中可能發(fā)生的價格波動、信用危機、項目運營風險、CERS核證風險、森林減排量不足、企業(yè)信用風險和森林碳吸收量損失風險，碳排放權(quán)交易主體自身出現(xiàn)財務、信用問題或市場波動、不可抗力都可引發(fā)交付風險。例如，2004年瑞士再保險公司推出的碳交易信用保險主要針對合同簽訂后由于不可抗力導致的“合同落空”情形，如政治風險、營業(yè)中斷等［6］。分析現(xiàn)有碳保險產(chǎn)品可知，碳保險的主要目的是保障碳市場中的碳排放權(quán)順利交易，也就是保障碳排放權(quán)交易所遵循的碳排放權(quán)交易合同的順利實現(xiàn)，所以，碳保險所承保的交付風險即為碳排放權(quán)交易合同中的一方當事人未能依約履行交易造成違約而給另一方當事人帶來的風險。

（二）碳保險定性為信用保險及證成

信用保險因國際貿(mào)易風險而生，起源于出口信用保險，1919年，英國在全世界首次建立了出口信用保險制度。信用保險系保險人對被保險人因其債務人無法清償債務而遭受的損失承擔賠償責任的財產(chǎn)保險［7］。在信用保險合同中，投保人與被保險人均為債權(quán)人一人，債務人并非合同當事人，但由于信用保險合同的保險標的為債務人的償債能力即債務人的信用，債務人與信用保險合同聯(lián)系緊密。我國信用保險合同包括國內(nèi)商業(yè)信用保險合同、出口信用保險合同以及投資信用保險合同三種。相較于普通財產(chǎn)保險，信用保險具有如下特征：（1）主體特殊。投保人與被保險人均為債權(quán)人，債務人不得作為投保人。（2）承保風險特殊。信用保險承保的是信用風險，即債務人未能如期履行債務造成違約而給債權(quán)人帶來的風險。作為一種無形風險，信用風險具有很強的敏感性、關聯(lián)性和動態(tài)性，對其評估和把控的難度遠高于普通財產(chǎn)保險，所以需要更慎重地識別和管控風險。（3）保險人身份特殊。由于信用保險人承保的不僅包括商業(yè)信用風險，還有政治風險，因此一般由政府專門機構(gòu)或受政府補貼、與政府聯(lián)系密切的保險機構(gòu)經(jīng)營信用保險業(yè)務。

從信用保險的承保風險、保險主體、功能屬性和遵循的補償原則等方面可以看出，信用保險與碳保險本質(zhì)相同，碳保險應定性為信用保險，具體而言：

第一，碳保險和信用保險的承保風險都是信用風險。碳保險的承保風險是交付風險，即碳排放權(quán)交易合同中的一方當事人未能依約履行交易造成違約而給另一方當事人帶來的風險，信用保險承保的是信用風險，即債務人未能如期履行債務造成違約而給債權(quán)人帶來的風險。交付風險中，因故無法履行交易義務的賣方實際上就是債務人，購買碳排放權(quán)的買方即為債權(quán)人，債務不履行的原因有可能是債務人自身出現(xiàn)問題，如財務問題、信用危機、市場價格波動，也有可能是債務人遭遇不可抗力，如政治風險，所以，交付風險和信用風險本質(zhì)上是一致的。

第二，碳保險和信用保險的主體相同，且保險人身份特殊。對碳保險合同而言，簽訂雙方為推出碳保險產(chǎn)品的保險公司和碳排放權(quán)交易合同中的債權(quán)人，債務人對保險標的并無法律上承認的利益，自然不能作為投保人。信用保險合同中，投保人與被保險人均為債權(quán)人，債務人不得作為投保人，這一點上兩者是一致的。保險人身份的特殊來源于承保風險的特殊，碳保險中的交付風險信用保險中的信用風險不僅包括商業(yè)信用風險，還有政治風險，因此經(jīng)營這兩種保險業(yè)務往往需要雄厚的資金，所以碳保險業(yè)務一般由大型保險集團經(jīng)營或參與經(jīng)營，如瑞士再保險公司、世界銀行集團成員國際金融公司等，而信用保險業(yè)務的經(jīng)營者一般是政府專門機構(gòu)或受政府補貼的保險機構(gòu)。

第三，碳保險和信用保險都具有顯著的金融屬性和功能。根據(jù)2022年4月中國證監(jiān)會發(fā)布的金融行業(yè)標準《碳金融產(chǎn)品》（JR/T0244—2022），碳保險是為了規(guī)避減排項目開發(fā)過程中的風險，確保項目減排量按期足額交付的擔保工具，所以碳保險可以被界定為與碳信用、碳配額交易直接相關的金融產(chǎn)品。基于保險的風險管理功能，碳保險可作為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型路徑中的風險管理工具，進而有效地降低碳市場風險，促進碳金融發(fā)展。信用保險的投保目的是，債權(quán)人為保障交易安全，對合同的履行進行事前的保障。借助信用保險，由擁有強大資源的專業(yè)保險人對交易相對人進行調(diào)查、風險預估和管理，同時在債務人違約時補償信用損失，解決企業(yè)的融資問題，緩解企業(yè)資金缺乏困境，同樣具有顯著的金融屬性和功能。

第四，碳保險和信用保險都遵循損失補償原則。分析國內(nèi)外現(xiàn)有的主要碳保險產(chǎn)品，碳清繳類保險保障的是控排企業(yè)的碳清繳風險，當控排企業(yè)發(fā)生超額排放時，保險公司可從市場購入所需碳配額或提供等額經(jīng)濟賠償，被保險人所獲補償即為其實際損失，并無通過碳清繳類保險獲益之可能。碳信用類保險保障的是投資者的碳信用投資風險，當投資者獲得的碳信用因碳信用核證或發(fā)放問題等原因低于預期時，保險公司將提供投資者預期獲得的碳信用或等值的賠償，被保險人并無獲益可能，符合損失補償原則的要求。碳損失類保險以碳信用持有者的碳信用發(fā)生損失作為保險觸發(fā)條件，碳信用持有者的碳信用因意外事故發(fā)生損失，保險公司將為投保者賠償?shù)攘康奶夹庞茫槐ｋU人所獲補償即為其實際損失，并無通過碳損失類保險獲益之可能；碳融資類保險對碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款進行增信，以碳價波動不足以覆蓋貸款額度為保險觸發(fā)條件，對超出碳資產(chǎn)價格的貸款部分進行賠付，被保險人所獲補償為對超出碳資產(chǎn)價格的貸款部分，并無獲益可能，符合損失補償原則的要求。綜上可知，在碳保險實踐中，被保險人所獲補償均為其實際損失，并無通過碳保險獲益的可能，因而符合損失補償原則對補償額度的限制。信用保險要求保險人在保險金額范圍內(nèi)補償被保險人的損失，符合損失補償原則對補償額度的限制，其遵循損失填補原則應無疑義。

由上觀之，碳保險和信用保險的承保風險、保險主體、承保人身份、功能和補償原則高度一致，因此，可將碳保險定性為信用保險。信用保險又可被劃分為國內(nèi)商業(yè)信用保險、出口信用保險和投資信用保險三類。根據(jù)碳保險合同的主體、交易背景和交付風險，碳保險可被定性為國內(nèi)商業(yè)信用保險。作為一種新興金融產(chǎn)品，碳保險還有很大的發(fā)展空間，信用保險的相關理論亦有助于碳保險的完善。

四、對策與建議

對于當下碳保險中存在的立法缺位、定性不明和監(jiān)管缺失三項立法困境，行政機關一方面需完善立法，另一方面，監(jiān)管機關也要積極履行監(jiān)督職能。中國保險行業(yè)協(xié)會則可利用專業(yè)知識優(yōu)勢，協(xié)助政府機關立法；利用平臺優(yōu)勢，通過組織培訓、搭建平臺、積極宣傳等方式推動碳保險的發(fā)展。

（一）以信用保險相關理論為基礎，建立健全碳保險法律體系

經(jīng)前文分析，本文將碳保險定性為信用保險，應以信用保險的保險構(gòu)成為完善碳保險的理論指導。因此，在立法模式上，應修改現(xiàn)有《保險法》，將碳保險納入我國現(xiàn)有保險法律體系。以《保險法》為頂層立法，從宏觀層面調(diào)控碳保險行業(yè)，同時，依據(jù)我國碳市場和碳保險實踐情況，逐步完善低位階的部門規(guī)章和行政法規(guī)，從微觀層面對碳保險涉及的各個方面予以規(guī)制。

傳統(tǒng)財產(chǎn)保險對風險的管控主要基于大數(shù)法則，不同于傳統(tǒng)財產(chǎn)保險，信用風險屬無形風險，更易受人性因素影響，信用風險的發(fā)生與人的品德操守、道德水平密切相關，與風險單位數(shù)量的多少不存在必然聯(lián)系［8］。這增加了保險人控制風險的重要性和難度。在經(jīng)營方式上，可采用額度管理制度，即保險人依據(jù)債務人的信用狀況和評級確定信用額度，并據(jù)此設定責任限額。此外，為方便確定信用額度，可設立債務人信用狀況資料庫，定期更新信用變化情況并建立黑名單制度，扣減經(jīng)常違約債務人的信用額度。風險承擔方式上，應堅持風險共擔原則。由于投保人的交易相對人會直接影響到保險人最終保險責任的承擔，且債務人未履行合同的風險不僅取決于其主動履約，還與債權(quán)人的積極主張密切相關，若信用風險隨著保險合同的簽訂而全部轉(zhuǎn)移給保險人，可能導致債權(quán)人失去行使債權(quán)的積極性，尤其是當行使債權(quán)的成本較高時。因此，為促使投保人勤勉行權(quán)、防止其濫用貸款或賒銷制度，應采用共保或約定絕對免賠額的方式與信用保險的投保人共同承擔風險。信用保險實務中，保險人的賠償比例一般在70%～90%，被保險人承擔比例依據(jù)信用風險質(zhì)量的差異在10%～30%不等。

（二）行政機關與中國保險行業(yè)協(xié)會互相配合，積極履行保險監(jiān)管職能

除完善立法外，行政機關還應履行監(jiān)督職能，這里的監(jiān)督機關一般指國家金融監(jiān)督管理總局。在2023年的政府機構(gòu)改革中，國務院成立了國家金融監(jiān)督管理總局，負責統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)之外的金融行業(yè)。碳保險的監(jiān)管大體上可參考普通財產(chǎn)保險的監(jiān)管模式，針對碳保險所承保的信用風險，在監(jiān)管過程中要特別注意精算監(jiān)管，建立以產(chǎn)品經(jīng)營狀況為依據(jù)的公司精算能力評估體系，以期提升保險公司的償付能力。此外，還應建立審慎干預機制。當保險公司的碳保險產(chǎn)品賠付率快速上升或持續(xù)惡化時，監(jiān)管部門應以審慎規(guī)則為依據(jù)采取干預措施，督促公司調(diào)整產(chǎn)品策略，提高穩(wěn)健性［9］。

除行政機關外，中保協(xié)亦可參與到制定法律法規(guī)的過程中，一方面，基于對行業(yè)的了解，中保協(xié)可以為行政機關立法提出專業(yè)性建議；另一方面，作為自愿結(jié)成的非營利性社會團體法人，中保協(xié)可將碳保險主體的建議反映給行政機關，使最終立法也能體現(xiàn)保險公司和監(jiān)管企業(yè)的意志。經(jīng)行政機關有關部門授權(quán)，中保協(xié)還有權(quán)依據(jù)有關法律法規(guī)和保險業(yè)發(fā)展情況，組織制定行業(yè)標準、技術(shù)和服務規(guī)范、行規(guī)行約，作為行政機關立法的補充。行政機關立法與中保協(xié)的行業(yè)自律性規(guī)定互相結(jié)合，共同規(guī)制碳保險的發(fā)展與運行。

五、結(jié)語

我國碳保險法律制度建設尚在起步階段，分析當下碳保險法律實踐和法律制度，碳保險的法律困境主要反映在立法上，頂層立法的缺位、立法模式的模糊導致碳保險的法律定性不明，碳保險模糊的定性反過來又成為確定立法模式的阻礙。碳保險被歸入財產(chǎn)保險應無疑義，它到底屬于哪種財產(chǎn)保險抑或是自成一類，當下尚無定論。立法缺位加之碳市場交易不活躍，共同導致對碳保險監(jiān)管的缺位。立法缺位、定性不明和監(jiān)管缺失即為當下碳保險主要的法律困境。要解決碳保險的法律困境，首先應明確碳保險的定性，即碳保險的法本質(zhì)。碳保險在承保風險、合同主體、功能和屬性、損失補償原則上與信用保險高度相似，因此，可認為碳保險和信用保險在本質(zhì)上高度趨同。分析信用保險所包含的國內(nèi)商業(yè)信用保險、出口信用保險和投資信用保險和內(nèi)容和適用情形，可將碳保險定性為信用保險中的國內(nèi)商業(yè)信用保險。針對前述法律困境，在已明確碳保險定性的前提下，行政機關可從立法和監(jiān)管兩方面著手解決問題，在立法層面，可通過修改《保險法》的立法模式，將碳保險作為一種信用保險納入我國保險法律體系，這樣既明確了立法模式，又解決了頂層立法缺位的問題。在監(jiān)管層面，大體上可采取普通財產(chǎn)保險的監(jiān)管模式，但應針對碳保險特殊的交易風險著重精算監(jiān)管，將產(chǎn)品管理能力與償付能力掛鉤；構(gòu)建以審慎規(guī)則為基礎的干預機制，督促公司優(yōu)化產(chǎn)品策略，提高產(chǎn)品的穩(wěn)健性。除政府外，中國保險行業(yè)協(xié)會亦可積極發(fā)揮自律組織的平臺優(yōu)勢和專業(yè)知識優(yōu)勢，積極參與到政府制定法律法規(guī)的過程中，同時，還可依據(jù)政府授權(quán)，組織制定行業(yè)標準、技術(shù)和服務規(guī)范、行規(guī)行約，作為政府立法的補充。此外，中保協(xié)還可通過組織培訓、搭建平臺、積極宣傳等方式響應國家發(fā)展綠色金融政策，助力“雙碳”目標的實現(xiàn)。

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