零基預(yù)算背景下事業(yè)單位的預(yù)算管理探析

隨著我國(guó)事業(yè)單位管理體制改革的持續(xù)深入，可以看到預(yù)算管理發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，其中事業(yè)單位預(yù)算改革的重點(diǎn)是零基預(yù)算。當(dāng)一些預(yù)算項(xiàng)目并非周期性重復(fù)出現(xiàn)，又時(shí)常發(fā)生變化時(shí)，就需要運(yùn)用零基預(yù)算。近些年，零基預(yù)算開(kāi)始逐步應(yīng)用到事業(yè)單位中，使得財(cái)政資金的使用更加日趨規(guī)范，預(yù)算管理的水平逐步提升。

一、零基預(yù)算概述

（一）零基預(yù)算的基本內(nèi)容

零基預(yù)算是指不依賴(lài)歷史數(shù)據(jù)，從“零”開(kāi)始，以當(dāng)前項(xiàng)目的實(shí)際情況為基礎(chǔ)編制預(yù)算。一般情況下，零基預(yù)算編制分五步走：一是確定預(yù)算單位，像具體事業(yè)單位中的各業(yè)務(wù)項(xiàng)目、各部門(mén)等；二是制訂可實(shí)行的預(yù)算計(jì)劃，確定整體目標(biāo)后，各預(yù)算單位結(jié)合自身崗位職責(zé)對(duì)其進(jìn)行分解，編制可行的費(fèi)用預(yù)算，詳細(xì)列明目的、性質(zhì)以及費(fèi)用金額等；三是成本效益分析，確定好預(yù)算項(xiàng)目和具體的開(kāi)支外，需要對(duì)項(xiàng)目所需支出和預(yù)期收益進(jìn)行對(duì)比，權(quán)衡輕重，提高項(xiàng)目預(yù)算支出的合理安排；四是審核分配資金，這就要求預(yù)算單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的重要程度進(jìn)行排序，確定預(yù)算需求，并合理分配資金，形成預(yù)算計(jì)劃，確保預(yù)算資金滿(mǎn)足預(yù)算項(xiàng)目；五是嚴(yán)肅執(zhí)行預(yù)算，根據(jù)各預(yù)算單位提交的預(yù)算計(jì)劃，匯總后形成零基預(yù)算方案，要求各部門(mén)、各業(yè)務(wù)單元如實(shí)執(zhí)行。

（二）零基預(yù)算的特點(diǎn)

零基預(yù)算出發(fā)點(diǎn)不同，其出發(fā)點(diǎn)是“零”，不是參考過(guò)往的數(shù)據(jù)，完全以現(xiàn)在的年度工作計(jì)劃為指導(dǎo)，再結(jié)合部門(mén)分工和任務(wù)要求，進(jìn)而分配預(yù)算資金；零基預(yù)算的使用對(duì)象不同，傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算法多面向新增預(yù)算項(xiàng)目，與以前年度重復(fù)的項(xiàng)目則直接引用預(yù)算數(shù)據(jù)，導(dǎo)致忽視可能產(chǎn)生變化的部分，使得預(yù)算編制脫離實(shí)際，而零基預(yù)算則全部重新開(kāi)始，對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目一視同仁，確保其應(yīng)有的財(cái)力保障；零基預(yù)算的側(cè)重點(diǎn)不同，基數(shù)預(yù)算法更側(cè)重控制預(yù)算總規(guī)模，沒(méi)有區(qū)分優(yōu)先級(jí)，這就導(dǎo)致項(xiàng)目資金的使用沒(méi)有輕重緩急，使用效率不高，而零基預(yù)算按照重要性級(jí)別對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，約束預(yù)算規(guī)模的同時(shí)也保證了預(yù)算金額的使用質(zhì)量。

二、事業(yè)單位運(yùn)用零基預(yù)算進(jìn)行預(yù)算管理的必要性

（一）釋放區(qū)域政府財(cái)政壓力，提高財(cái)政資金使用效率

事業(yè)單位的剛性支出越來(lái)越多，政府負(fù)債加劇，但財(cái)政資金總量是固定的，這就加大了財(cái)政撥款的壓力，再用傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算法，只會(huì)導(dǎo)致預(yù)算金額一增再增，且在這種方法主導(dǎo)下，預(yù)算規(guī)模一經(jīng)確認(rèn)，很難變更，長(zhǎng)此下去導(dǎo)致財(cái)政收支很難維持平衡。而零基預(yù)算據(jù)實(shí)確定預(yù)算總數(shù)，打破了傳統(tǒng)預(yù)算編制中的固定分配，柔性調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，減少了資金浪費(fèi)，緩解財(cái)政壓力的同時(shí)維護(hù)了財(cái)政收支的平衡性。

（二）提高財(cái)政資金流轉(zhuǎn)的透明度，便于對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政監(jiān)督

在零基預(yù)算編制過(guò)程中，事業(yè)單位必須對(duì)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目資金的構(gòu)成作出詳盡的說(shuō)明并對(duì)其可行性進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估，方便預(yù)算執(zhí)行，也便于后續(xù)進(jìn)行審查。此外，在零基預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，事業(yè)單位應(yīng)該堅(jiān)持政府統(tǒng)一采購(gòu)的原則，這不僅有助于提高公共資源的配置效率，而且能夠提高預(yù)算的透明度。通過(guò)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)估的全面監(jiān)管，能夠有效避免效益不高的項(xiàng)目，可以提高財(cái)政資金的使用效率，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)透明，也經(jīng)得起群眾和政府的考驗(yàn)。這種全方位的監(jiān)督機(jī)制，不僅提高了公共資金的使用效率，也促進(jìn)了公共資源的合理分配，最終實(shí)現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政資金使用的效益最大化。

（三）有利于提升預(yù)算編制與執(zhí)行的規(guī)范性

零基預(yù)算使得預(yù)算編制與事業(yè)單位的根本訴求、實(shí)際情況更加契合，有很強(qiáng)的目的性。每一次預(yù)算分配都需要證明其必要性和效率，而不假設(shè)現(xiàn)有的預(yù)算分配是合理的。換言之，零基預(yù)算摒棄了傳統(tǒng)預(yù)算方法中基于前期支出進(jìn)行調(diào)整的做法，要求管理者對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行重新評(píng)估和選擇。零基預(yù)算的優(yōu)勢(shì)在于每個(gè)預(yù)算周期都需要從“零”開(kāi)始審視，管理層需要承受更大的壓力去審視并優(yōu)化現(xiàn)有流程，考量各項(xiàng)支出的成本效益比，以確保資源被分配到最能體現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的項(xiàng)目上，當(dāng)管理層不受過(guò)去固有數(shù)據(jù)和思維限制時(shí)，投入更多的精力和專(zhuān)注度，預(yù)算編制和執(zhí)行都會(huì)更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提升精確度。

三、事業(yè)單位運(yùn)用零基預(yù)算進(jìn)行預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)人員的重視和理解不夠

由于我國(guó)事業(yè)單位一直使用增量預(yù)算法，已經(jīng)很久沒(méi)有發(fā)生改進(jìn)和變化，財(cái)務(wù)人員一直以來(lái)也是按照增量預(yù)算法進(jìn)行培訓(xùn)并工作，在做預(yù)算時(shí)認(rèn)為只要總預(yù)算涵蓋了所有需求即可，即便總預(yù)算可能超出實(shí)際需求很多，從心理上還是認(rèn)為零基預(yù)算難度過(guò)大，并沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)并接受零基預(yù)算。對(duì)零基預(yù)算僅僅知其基本概念與內(nèi)容，很難在實(shí)際工作中進(jìn)行操作，再加上一些事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)薄弱，相關(guān)操作技能也并未完全掌握，使得想把零基預(yù)算真正運(yùn)用至工作中時(shí)難上加難，改革流于形式。

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)依據(jù)缺乏

零基預(yù)算要求事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的優(yōu)先等級(jí)進(jìn)行排序，但在實(shí)踐操作上，受有關(guān)人員的主觀(guān)因素影響，其在驗(yàn)證過(guò)程中缺乏數(shù)據(jù)支撐，存在決策粗放行為，此外，在實(shí)際編制過(guò)程中仍會(huì)不自覺(jué)套用基數(shù)編制的方法，使得零基預(yù)算未真正落實(shí)。我國(guó)事業(yè)單位的預(yù)算編制一般要經(jīng)過(guò)“兩上兩下”，但在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算編制時(shí)，時(shí)間非常緊迫，再加上財(cái)務(wù)科室主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制，而基礎(chǔ)數(shù)據(jù)多為業(yè)務(wù)科室所掌握，在溝通過(guò)程中信息難免產(chǎn)生出入，這就導(dǎo)致財(cái)務(wù)科室在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法真正全面了解真實(shí)的測(cè)算依據(jù)，仍會(huì)參考?xì)v史數(shù)據(jù)在有限的規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算編制，這不符合零基預(yù)算的根本性質(zhì)，其本質(zhì)上仍為基數(shù)預(yù)算。

（三）未與績(jī)效考核和監(jiān)督反饋機(jī)制相結(jié)合

一方面，大多數(shù)事業(yè)單位績(jī)效考核和監(jiān)督反饋制度是由財(cái)務(wù)部門(mén)依據(jù)財(cái)務(wù)方面的可行性進(jìn)行制定的，雖然有其合理性，但從事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，其忽視了對(duì)非財(cái)務(wù)指標(biāo)的綜合考量，對(duì)于一些特殊的、新興預(yù)算項(xiàng)目難以進(jìn)行有效考核，更無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，零基預(yù)算難以做到客觀(guān)、透明和全面。另一方面，財(cái)務(wù)人員對(duì)數(shù)據(jù)的天然敏感性，使得財(cái)務(wù)人員往往重視財(cái)務(wù)指標(biāo)更多，而忽視了業(yè)務(wù)部門(mén)的工作實(shí)際，由此導(dǎo)致績(jī)效考核數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出重財(cái)務(wù)而輕業(yè)務(wù)的情況，零基預(yù)算編制停留于財(cái)務(wù)層面，無(wú)法深入業(yè)務(wù)工作中。這導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以真實(shí)反映事業(yè)單位的運(yùn)作情況，甚至可能出現(xiàn)績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際工作脫節(jié)，監(jiān)督反饋機(jī)制流于形式的情況。

（四）零基預(yù)算的編制具有滯后性

零基預(yù)算在事業(yè)單位預(yù)算管理改革中扮演著不可或缺的角色，其實(shí)踐價(jià)值不容忽視。零基預(yù)算由于是從“零”開(kāi)始進(jìn)行編制，相較傳統(tǒng)的基數(shù)編制方法難度更大，需要對(duì)實(shí)際項(xiàng)目有更專(zhuān)業(yè)的理解和更細(xì)致的評(píng)估才可以完成零基預(yù)算，因此需要耗費(fèi)更多人員，投入更多精力，但實(shí)際情況是，部分事業(yè)單位本身就存在配備人員不夠的情況，這使得零基預(yù)算的編制變得困難重重。此外，事業(yè)單位的內(nèi)部管理問(wèn)題和一些主觀(guān)因素都有可能對(duì)零基預(yù)算編制和執(zhí)行造成負(fù)面影響，以上因素疊加容易導(dǎo)致零基預(yù)算的編制滯后。

（五）零基預(yù)算的編制與具體項(xiàng)目相脫節(jié)

事業(yè)單位大部分為財(cái)政撥款單位，經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源為財(cái)政資金。財(cái)政經(jīng)費(fèi)核撥單位在經(jīng)費(fèi)審批過(guò)程中，主要依靠對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)估并據(jù)此審批各單位的財(cái)政預(yù)算。然而，事業(yè)單位編制預(yù)算的目的主要是向財(cái)政申請(qǐng)資金以及資金的使用，對(duì)于預(yù)算資金申請(qǐng)的合理性缺乏自我監(jiān)督意識(shí)。此外，全面預(yù)算管理并未得到有效執(zhí)行，預(yù)算編制被視為財(cái)務(wù)部門(mén)獨(dú)立完成的工作，其他相關(guān)部門(mén)未積極配合，并且負(fù)責(zé)編制預(yù)算的人員本身能力也參差不齊。這些因素都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目的實(shí)際需求相脫節(jié)，進(jìn)而造成零基預(yù)算的編制與具體項(xiàng)目相脫離。

四、零基預(yù)算背景下事業(yè)單位預(yù)算管理的策略

（一）強(qiáng)化培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的零基預(yù)算編制人才隊(duì)伍

一是廣泛促進(jìn)專(zhuān)業(yè)零基預(yù)算編制人才的儲(chǔ)備。首要便是真正需要完成這項(xiàng)工作的事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員，聘請(qǐng)對(duì)零基預(yù)算有相關(guān)研究的專(zhuān)家和有成功實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的工作人員來(lái)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，系統(tǒng)性地提升財(cái)務(wù)人員對(duì)零基預(yù)算的重視程度和實(shí)際操作技能，零基預(yù)算真正從規(guī)章制度中的文字?jǐn)⑹鲎呦驅(qū)崒?shí)在在的操作執(zhí)行，需要大量有零基預(yù)算技能的人員逐步推進(jìn)。二是需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)計(jì)崗位。對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要引起高度重視，統(tǒng)計(jì)人員要定期匯總統(tǒng)計(jì)單位現(xiàn)狀、人員類(lèi)別、人員數(shù)量、車(chē)輛報(bào)廢及使用情況、日常活動(dòng)經(jīng)費(fèi)消耗情況、項(xiàng)目實(shí)際情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)其他部門(mén)的相關(guān)數(shù)據(jù)也要定期匯總，有較大變動(dòng)要及時(shí)上報(bào)，保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（二）做好零基預(yù)算數(shù)據(jù)支撐工作

做好預(yù)算支出分類(lèi)工作，并形成相應(yīng)的管理體系，力求精確到具體的人、事上，為零基預(yù)算編制提供依據(jù)。比如人員經(jīng)費(fèi)，一定要查詢(xún)?nèi)肆Y源和社會(huì)保障人員系統(tǒng)，掌握最新最準(zhǔn)確的人員數(shù)據(jù)再進(jìn)行編制，公用經(jīng)費(fèi)需按照一般公用經(jīng)費(fèi)定額加其余單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)確定，并建立分類(lèi)項(xiàng)目庫(kù)體系，按常年性支出、延續(xù)性支出以及一次性支出進(jìn)行分類(lèi)，分別進(jìn)行項(xiàng)目管理，并及時(shí)更新項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)容，剔除一次性項(xiàng)目，科學(xué)控制一級(jí)項(xiàng)目數(shù)量，做好二級(jí)項(xiàng)目申報(bào)工作，并對(duì)服務(wù)內(nèi)容類(lèi)似的一些項(xiàng)目做合并。事業(yè)單位可以一邊編制一邊審查，隨時(shí)查漏補(bǔ)缺，提高準(zhǔn)確度。一是由財(cái)務(wù)科室牽頭，成立預(yù)算編制組織，以零基預(yù)算為手段，對(duì)單位資金進(jìn)行整合，并按以收定支的理念確定預(yù)算支出；二是要完善制度內(nèi)容，細(xì)化具體細(xì)則，規(guī)范預(yù)算編制行為，形成科學(xué)合理的預(yù)算編報(bào)程序，在制度的約束下，潛移默化地提高零基預(yù)算的管理效能。

（三）創(chuàng)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與長(zhǎng)效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系

一是建立科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既要注重整體的適用性，也要考慮各項(xiàng)目、各部門(mén)之間的差異。在建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)需要對(duì)比資金的實(shí)際使用效能，首先可以從微觀(guān)層面兼顧本單位的發(fā)展，其次要從更宏觀(guān)的角度考慮社會(huì)層面的績(jī)效目標(biāo)，在兼顧重點(diǎn)的同時(shí)系統(tǒng)地建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是結(jié)合實(shí)際情況因地制宜地建立合適的監(jiān)督模式。由于互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，信息的傳遞與溝通渠道增多，行政事業(yè)單位的相關(guān)信息可以以更加多樣化的形式呈現(xiàn)，也可以更好地接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（四）建立統(tǒng)一的零基預(yù)算管理信息系統(tǒng)

目前越來(lái)越多的信息和資料都逐步電子化、數(shù)字化，相關(guān)信息也變得更加零碎而難以收集進(jìn)行統(tǒng)籌分析，在這樣的情況下，專(zhuān)門(mén)投入人力物力財(cái)力去建立統(tǒng)一信息集成平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享中心變得非常有必要。這樣的信息系統(tǒng)可以在更短的時(shí)間內(nèi)收集更多更有效的數(shù)據(jù)信息，自動(dòng)科學(xué)歸納，有效提升數(shù)據(jù)信息處理的精確度和速度。數(shù)據(jù)信息的集合整理也可以更好地促進(jìn)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的融合，打破信息不對(duì)稱(chēng)的壁壘，使得在執(zhí)行預(yù)算編制時(shí)金額更準(zhǔn)確，更符合業(yè)務(wù)需求。

五、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，事業(yè)單位零基預(yù)算改革已刻不容緩，事業(yè)單位應(yīng)對(duì)零基預(yù)算改革給予足夠的重視，逐步應(yīng)用在實(shí)際的預(yù)算編制工作中，并時(shí)常總結(jié)反思，不斷完善預(yù)算編制工作。但在改革和應(yīng)用過(guò)程中，仍然存在零基預(yù)算編制工作延遲，編制與具體項(xiàng)目相脫離，未與績(jī)效考核和監(jiān)督反饋機(jī)制相結(jié)合等問(wèn)題。因此，相關(guān)事業(yè)單位需結(jié)合自身特點(diǎn)建立健全零基預(yù)算編制制度體系，科學(xué)統(tǒng)籌事業(yè)單位的資金規(guī)劃，形成績(jī)效考核、監(jiān)督與反饋的正向生態(tài)循環(huán)，從而為事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算申報(bào)和使用提供更優(yōu)質(zhì)的平臺(tái)。

作者單位：上海市港航事業(yè)發(fā)展中心