論以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系

摘要：因環境污染或生態損害造成的環境問題具有二元性，環境侵權表現為對私主體的人身或財產侵害，生態環境損害表現為對生態環境自然平衡性的危害。環境侵權通過《民法典》私法體系救濟，生態環境損害通過公法責任來規制，在傳統法律理念與部門法的影響下，環境法律責任在私法與公法中都以重罰主義為基本路徑，且通過轉引致的責任形式。重罰主義與轉引致的責任形式并不能促成環境規制目的的達成。建立以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系是實現有效環境治理、達成“人與自然和諧”的重要理念與制度創新，也是以“生態環境法典”創制為集中表征的環境法律體系化的重要命題。

關鍵詞：環境損害二元性；重罰主義；修復生態環境；環境法律責任體系；環境法典

中圖分類號：Ｄ９２２．２９" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2025）01-0056-010

一、問題的提出

改革開放以來，中國的環境法治取得了巨大的成就。僅從環境立法來看，我國已然形成了以“環境憲法”為統領的環境法制體系，經過三次憲法變遷，形成了“以國家義務為內容的國家任務驅動型的環境憲法立法模式”。［1］在“環境憲法”統領之下，綜合性的《環境保護法》在2014年修訂之后，對管理體制、基本原則、基本制度等都進行了比較完善的規定；在《土壤污染防治法》補齊單個環境要素的污染防治缺口之后，單行性的污染防治立法體系也趨于完備。從生態環境保護與治理的總體格局看來，我國的“環境保護立法體系基本形成，環境管理體制機制初步建立……環境法治健康發展”［2］。《民法典》頒布，開啟了中國法典化的宏大敘事，“我國已經進入了一個法典化時代”［3］。全國人大常委會2021年度立法工作計劃明確“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。”［4］2023 年 9 月 7 日發布《十四屆全國人大常委會立法規劃》，在第一類立法項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”中，明確“積極研究推進環境（生態環境）法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作。適時啟動法律清理工作。”［5］在這樣的背景下，學者認為，“環境法典編纂不僅條件成熟，而且恰逢其時。”［6］圍繞環境法典的研究與討論占據了近幾年環境法學研究的主要版面，一些共識正在形成，但分歧仍然存在，中國環境法治正處在十字路口，嚴肅認真對待當下中國環境法律體系與環境法典化問題可能是決定未來中國環境法治的關鍵。一般認為，法典化是一種具有延續性和統一性的過程，法學的方法論、法學的知識體系、法律所發展的社會的有序性等呈現出“由淺入深”的階梯性特征。因此，環境法律的體系化是環境法典化首先要解決的問題，“在立、改、廢、釋、纂等各種方式中，法典編纂從形式到內容都具有統領性，如何充分認識法典編纂的價值重塑、體系重整立法革新功能，在法典編纂啟動之時進行合理的立法選擇，決定著法典編纂的目標與方向。”［7］環境法律體系化從外觀上表現為立法位階的有序性、環境要素規制的完整性、原則－規則系統的邏輯性等；環境法律體系化從內在上表現為法律價值的融貫性、規制結構的合理性、規制目的的達成性等方面。

環境法律責任體系化是環境法律體系化的內在要求與必然內容。縱觀我國現行環境立法中的法律責任設置，轉致或引致的規定較多，“現有法律責任體系下與生態環境保護相關的法律責任種類繁多，且零散地分布于不同領域、各部門的多個層級規范性文件中。”［8］《環境保護法》第64條，更是將污染環境和破壞生態的損害責任全部引致到《侵權責任法》，《民法典》第七編第七章規定“環境污染和生態破壞責任”，其中，第1229—1233條規定的是侵害私益的生態環境侵權責任，第1234—1235規定的是侵害公益的生態環境損害責任［9］，從對環境公共利益保護的角度可以看出作為私法的《民法典》的努力。環境污染或者生態損害往往是二元損害結果，即環境侵權和生態環境損害。生態環境損害涉及更廣泛的公共利益問題，私法的規范邏輯不足以作出有效地解釋。更為重要的是，梳理現有環境法律責任設置，歷經規范變遷，從民事責任到刑事責任，都有重罰主義的傾向，認為通過增大違法成本即可以有效遏制環境違法行為。顯然，環境問題以及環境問題的解決相對于其他社會問題來說有其特殊性，“環境治理是一個各方主體在規則的保障之下為了實現環保目標而互動的過程 ”［10］，環境法承載如此重要的使命，通過邏輯一貫與結構完整的環境法律體系因應環境問題，然而，在私法都回應環境損害問題，并且對環境公共利益這種傳統認為應當由公法作出規定的領域都作出如此努力的情況下，環境法還未形成以環境問題解決為導向的獨具特色的環境法律責任體系，無論對于環境治理，還是對于環境法律體系化來說，都是一個遺憾甚至是缺陷。［11］因此，以環境法典化為集中表征的環境法律體系化為背景，針對環境問題和環境治理的特殊性，以及目前環境法律責任設置的現狀，探索符合環境法律目的的環境法律責任體系應當是重要的課題。

二、二元損害：環境規制的邏輯起點

環境問題可概括性地分為環境污染和生態破壞。環境污染是指向環境要素中大量排放污染物質，超出環境容量，主要以環境侵權的形態表現出來；生態破壞是指從自然生態中大量獲取生態資源，超出自然再生能力，打破生態平衡，以生態破壞的形式表現出來。環境侵權和生態破壞要解決的問題不同，侵權一般意義上指的是對私權的侵犯，適用私法規范，而生態破壞更多地指向對環境公共利益的侵害。因此，對不同環境問題的因應對策與法律責任也應不同。

（一）環境侵權的私法規范路徑

《環境保護法》第64條將污染環境和破壞生態的損害責任引致到《侵權責任法》，在《民法典》通過后，即適用《民法典》的規定，其第1229條明確規定，侵權責任承擔的前提是“污染環境、破壞生態造成他人損害的”，即“他人損害”的后果是侵權責任，第1230條規定的是侵權責任的舉證責任倒置，第1231條規定的是共同侵權的責任承擔，第1232條規定的是侵權責任中的懲罰性賠償，第1233條規定的是侵權責任中的第三人過錯責任。從1229—1233條，環境侵權的私法規范路徑邏輯是清晰的，從《環境保護法》和《民法典》的規定來看，對環境侵權采取的是民事糾紛的解決思路，其他環境污染的單行法也基本循此路徑展開。這源于傳統上我們對于環境污染的理解，即以“環境侵權”為中心構建環境損害救濟法律體系［12］，《民法典》沿襲了《民法通則》第124條、《侵權責任法》第八章的思維與基本規定。從綜合性的《環境保護法》到單行性的污染防治法和自然資源生態保護法，都是基于“環境污染”的私益保護救濟思想，《大氣污染防治法》第125條直接規定“排放大氣污染物造成損害的，應當依法承擔侵權責任。”《水污染防治法》第96條規定“因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。”《土壤污染防治法》第96條規定“污染土壤造成他人人身或者財產損害的，應當依法承擔侵權責任。”

這一規制思路有兩個問題沒有被揭示出來。第一，環境污染并不只是侵犯私益，環境污染更主要的是損害公益，即不特定的多數人的利益，典型的如大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物等，由于空氣和水具有流動性，污染物隨環境要素的流動導致對環境的不利改變或生態系統的服務功能下降，土壤與固體廢物污染范圍很廣，會影響到不特定的多數人的利益，甚至可能導致大規模的人群健康損害，相較于私益，這種對公益的損害規模更大、范圍更廣、影響更為深遠。因此，環境侵權與傳統侵權有很大的不同，對環境侵權的規制也應當有別于傳統侵權的規制路徑。環境損害的法律救濟不僅要考慮對私益的救濟，更要考慮對公益的救濟。立法機關在解釋“環境污染與生態破壞責任”時，也對私益損害與生態環境損害作了區分，認為生態損害是一種公害，不同于私益損害，因損害生態環境而承擔的責任應當是一種有別于私益損害的責任。［13］

第二，生態環境損害及修復的特殊性并不能通過民事一般責任來完成救濟。《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《生態環境損害賠償制度改革方案》《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第１部分：總綱》定義了“生態環境損害”包括兩種情形：一是因污染環境或破壞生態行為直接導致的生態環境物理、化學或生物特性的不利改變；二是因污染環境或破壞生態行為導致的對生態系統服務功能的破壞或損傷，即生態系統功能退化。因此，生態環境損害不同于民法上對于“損害”的判斷與評價，民法上財產的損害主要是對于財產的外在形態與內在的物理結構的改變，而生態環境損害是以環境要素、生物要素以及各要素構成的生態系統功能的變化，其標志是“不利改變”“功能退化”“服務減少”，且以規范的生態環境損害鑒定評估為基礎。［9］生態環境修復不同于民法上的“恢復原狀”，是以“基線”為基礎，通過必要的、合理的措施恢復，且補償生態環境從損害到恢復期間生態環境原本應該提供的資源或生態系統服務功能。總體來看，通過具體的規則建構，私法規范在對私益保護的同時，在客觀上會對環境公共利益起到一定的保護作用。但是，基于生態環境損害的特殊性，對于“生態環境損害”這種公益性的損害問題，私法在多大程度上能給予合理的救濟，民事侵權規范是否能妥當地解決環境公益損害問題仍值得探討。

（二）環境損害的公法規制路徑

環境損害的公法規制路徑主要體現為行政命令、行政處罰、行政處分，以及環境刑事法律責任。行政命令以責令停止違法行為、責令改正、責令恢復原狀和限期治理為主要內容；行政處罰以行政罰款、責令停產停業、吊銷許可資質證件、行政拘留為主要內容；行政處分則是針對行政機關及其工作人員的一種責任承擔形式。《環境保護法》將情節嚴重的環境損害行為轉致到刑法，以“污染環境罪”等罪名對責任主體作出懲罰，展示法律對環境損害的最嚴厲規制效果。這些傳統的公法規制路徑在現行的法律體系中都有系統性與制度性的規定，在傳統規制基礎之上，也規定了諸如“按日連續處罰”“環評區域限批”等制度，以此實現公法規制的懲罰、救濟和預防的法律目的。

但是，就環境規制的特殊性來說，有以下兩個問題需要重新思考。第一，懲罰不法行為并不能必然使得環境質量改善，傳統的行政規制模式與生態環境保護和治理之間有落差。環境規制的效果應當是以環境質量的改善為衡量標準，即所有環境規制的措施都應指向“環境質量目標”主義［14］，“無論個體不法行為是否被懲罰、如何被懲罰，只要總行為的結果被控制在標準以內（目標達標），則結果就必然符合預設的環境質量目標。”［15］傳統的行政規制以懲罰為核心的制度與規則雖然能在一定程度上對包括政府和企業在內的責任主體產生威懾效果，達到懲罰和一定程度上的預防目的，但與生態環境的質量改善與環境質量目標尚有一定的距離。這些規制措施主要是對人身、財產的限制，這些事后的救濟方式和遭受損害的環境之間沒有直接關聯，只對人而不對環境，有一些針對環境的規制措施也不足以起到“救濟”受到損害的環境。

第二，強化處罰的規制方式造成環境公法責任的體系性偏移。傳統的行政規制是建立在行政的秩序管理與刑法的懲戒規訓理念上，以行政違法和刑事不法為基本的公法責任架構，這種規制架構與生態環境治理的邏輯相互抵牾，也使得環境法自身的獨立性價值喪失。［16］環境法律責任的承擔應當在遵循生態環境自然演進的規律下，以法律為控制手段，通過主體行為改變，促進生態環境向好改變，以建立人與自然和諧的環境秩序為最終追求。因此，環境法律責任應當超越傳統基于人身或財產的損害填補與懲罰規訓，走向生態環境向好改變與環境秩序建立的責任形式。

三、目的偏離：重罰性傾向與轉引致的責任體系

自環境規制進入國家治理體系并成為重要的法律事項以來，環境法律責任沿私法賠償路徑和公法秩序管理路徑展開。從1979 年《環境保護法》（試行）頒行以來，至 2018 年《憲法》（修正案）中關于環境保護的規定，再到“生態環境法典”被列入十四屆全國人大常委會立法規劃一類立法項目，還有學界深入開展“法典化”研究的軌跡來看，對環境規制采取的是一種重罰性的傾向。同時，對環境法律責任構設了轉引致的責任體系。就回應環境問題與環境法律目的達成來說，有必要反思重罰性規制模式和轉引致的責任體系。

（一）以環境法律責任實現環境立法目的

環境法的使命是通過法律型塑人與自然的和諧關系，環境法以調整人的行為使之以符合自然規律為圭臬，這也是環境法立法目的所在。作為一個法律部門，或是所謂的領域法體系，環境法承載的功能只能是規范人的行為以促使人與自然關系改善為基本導向。［17］以此觀之，現行《環境保護法》及一系列單行性環境法對立法目的的設定都存在一些偏差。《環境保護法》第一條，“保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。可以看出，這里設定了五重目的，分別是“保護和改善環境”“防治污染和其他公害”“保障公眾健康”“推進生態文明建設”和“促進經濟社會可持續發展”，都使用動詞開頭，表明本部法律是以積極主動的姿態來實現這些目的。從我國立法以及行文表述的習慣上理解這五重目的，五重目的不是并列的，越置于后面的表述越具有更高層次，或是導向終極目的。按照這樣理解，“促進經濟社會可持續發展”就成了《環境保護法》的終極目的，這顯然和前述環境法的使命相去甚遠。“經濟社會可持續發展”是我國法律體系及所有社會規范制度所欲達成的目的，環境法只是社會規范體系中的一個組成部分而已，只能規范基于其自身邏輯而規范的環境事務，其他諸多事務分屬不同的社會規范體系，如果將不屬于其規范體系的內容加之其身，將導致其不可承受之重。作為對比，《民法典》《刑法》等的立法目的都更具有針對性。因此，環境法的立法目的應當且只能是“防治環境污染和生態損害，保護和改善生態環境，促進人與自然和諧。”將人與自然和諧作為環境法終極目的，并且這一目的的實現是以環境質量改善為基礎，而環境質量改善以預防環境污染和生態損害為基礎，三重目的是遞進的關系。

在環境法律體系內，基于立法的邏輯一貫與結構完整性要求，立法目的是整部法律的邏輯起點，而法律責任則是整部法律的歸宿，因此，法律責任是實現立法目的的保障。在以環境質量改善為基礎的人與自然和諧的環境法立法目的之下，環境法律責任應當是為實現這一目的而設定的，即通過讓責任主體承擔法律責任這一否定性評價而促進環境質量的改善，并最終服務于人與自然和諧關系的營造。基于這樣的理解，以總量控制為基礎的生態環境閾值限制制度就是環境法律規范的基礎。［14］污染防治中以納污總量為基礎，資源保護中以資源開采總量閾限為基礎，生態保護中以生態平衡與生態承受力為基礎，這是良好生態環境維系人類生存的最低條件，也是衡量人與自然和諧的標準，是環境法的基本功能。具體來說，通過環境法律責任對人的行為作出評價，在環境容量與生態平衡的總約束之下，圍繞環境污染治理、自然資源保護、生物多樣性及生態保育等方面發揮作用。對于環境侵權來說，環境法律責任承擔應當使得受侵害的私權利得到救濟，但是在私權利得到救濟的同時，在客觀上卻使得環境公共利益得到保護，對于生態損害來說，環境法律責任的承擔應當以維護環境公共利益為要旨，但在客觀上卻可能使私權利受到保護。［9］很明顯，環境法律責任對人的行為作出評價，這種評價是以生態環境資源為中心，最終也反饋于生態環境資源之上。從這一點也可以看出，相比傳統法學部門與規制理念，環境法學對環境問題的回應有其特殊的學理解釋與回歸路徑。

（二）重罰傾向下的環境法律責任設置

無論是私法上的環境侵權賠償法律責任，還是公法上的環境公共利益保護法律責任，都有走向重罰主義的傾向。《民法典》第1232條規定了環境私法中的懲罰性賠償責任，表現了私法中“懲罰性賠償適用范圍的擴張”［18］。2014 年修訂《環境保護法》，法律責任是修改的重點，通過按日計罰、查封扣押、移送行政拘留、連帶責任等提高違法成本。《刑法修正案（八）》將原“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”，將犯罪的既遂形態從重大環境污染事故罪的結果犯調整為污染環境罪的行為犯，增加了13種入罪方式；《刑法修正案（十一）》，將污染環境罪的法定最高刑從原來的七年有期徒刑提高到十五年有期徒刑，且增設“破壞自然保護地罪”，增設“非法引進、釋放、丟棄外來物種罪”，將環境影響評價造假、偽造環境監測數據的行為明確規定為犯罪行為，致使制裁范圍擴大、入罪門檻降低、量刑標準加重。可以看到，從私法責任到公法責任，從責任的類型，到責任的嚴厲程度，都趨向嚴厲化。法律責任是為實現法律目的而來，環境法律目的應當是“防治環境污染和生態損害，保護和改善生態環境，促進人與自然和諧”。如果在重罰傾向之下，環境污染和環境損害得到控制，環境質量得到改善，人與自然更加和諧，那么就可以得出結論，重罰是有效的，重罰傾向的環境法律責任能夠實現環境法律目的。但是，有研究指出，“社會實踐效果存疑，重罰并未從根本上消除違法的驅動力”［19］。

回到法律責任設置的原點，重罰并不完全保證環境法律目的的實現。首先，無論是私法上的重罰，還是公法上的重罰，其實都是以報復為理論基礎的，是對行為人財產或自由的剝奪，同時，通過重罰，對社會產生警示作用，制止潛在違法者可能產生的違法行為，以此維護社會秩序。私法的賠償和公法的規制都應當在比例原則與公平原則的框架內設置種類與幅度［20］；其次，以實現法律目的為指向的法律責任應當根據不同類型和程度的違法行為，設置相應的責任形式和內容，以達到預防、教育、補償、恢復等多種功能。［21］重罰傾向下的環境法律責任欠缺體系的整體性和制衡性思維，使得環境法律責任在功能配置上不當與法律體系融貫性欠缺，從而忽視了其他責任形式對于法律目的達成的價值和作用，造成環境法律責任體系的失衡；最后，在重罰的立法傾向與現實壓力之下，現行環境法律責任列舉式規制條款無法囊括全部環境不法行為，對個人環境致害行為的規范也還存在疏漏。同時，懲罰主義忽視了以環境風險為代表的不確定法律責任的規制以及圍繞環境客體作為整體性的責任體系設置，也即缺乏預防性的責任形式，而預防性的責任能夠具有以許多行為者參與的合作活動為導向的事先規制性，達到對風險的預防和對生態系統平衡的恢復。

（三）轉引致路徑下的環境法律責任體系

觀察環境法制歷程，環境法律責任采取了轉引致的設置路徑，將環境法律責任轉引到傳統部門法的責任體系之中。根據環境二元損害的特征，環境侵權法律責任是沿私法路徑引致到“侵權責任法”，即《民法典》的“侵權責任編”，生態環境損害涉及公法規制的法律責任以“行政法”和“刑法”為方向。在環境問題成為社會治理的事項，并將環境問題轉換為法律問題之初，尤其在對環境治理的特殊性還沒有足夠深刻認識的情況下，轉引致的法律責任可以以傳統部門法的經驗和成熟的制度設計提高環境法律責任體系的效率和可操作性。藉由成熟的部門法分類將復雜的環境侵害行為拆解成不同類型和程度的環境侵害行為，選擇適當的責任形式和標準，實現對違法者的懲罰和對受害者的賠償。

我國環境保護走過了四十多年的歷程，對環境問題以及對環境規制的特殊性有了更深入的認識。環境問題非常復雜，環境侵害行為通常涉及多方主體、多種利益、多重影響等。環境問題具有跨界性和延續性，難以用傳統的私法證明規則來確定因果關系、損害程度，也很難通過公法路徑分析其危害行為、客觀衡定其危害結果，針對環境損害通常需要綜合運用預防、控制、修復等多種手段來解決。在環境法制日益成熟的當下，特別是在“生態環境法典化”的背景下，“轉引致”法律責任在實現環境立法目的、提升環境治理效能方面捉襟見肘。“侵權責任”是以填補私權損害為基礎建構的私法責任體系，當環境問題引發環境侵權時，以《民法典》“侵權責任編”第 1229－1233 條作為裁判規則，《民法典》對環境侵權的規定很完備，環境法中將環境侵權的法律責任引致到《民法典》也是基于此考慮。針對環境損害造成環境秩序的失范，以行政法中的懲罰與刑法中的報復為基礎，公法從自身邏輯自洽與理論演繹的角度作了諸多的規定。但是，私法的填補與公法的懲罰都沒有關照到環境自身的損害，以及基于損害根據自然規律來修復生態環境的責任問題，傳統私法與公法的責任體系沒有建構起以環境損害為基礎的生態環境修復制度。顯而易見的是，在環境法的發展歷程中，囿于自身基礎理論的局限以及與傳統部門法學的邏輯與體系關系處理，環境法一直沒有形成一個完整、獨立與專門的環境法律責任體系，甚至連最基本的符合環境規制自身的特色責任形式也未建立。“轉引致”的責任形式在一定程度上，就法院裁判環境問題減少了法律適用的困難，便宜裁判規則的統一，也在一定程度上解決了大量積累的環境問題。但是，從環境立法和人與自然和諧發展的長期制度規制目的來看，這樣設置的責任體系并不能從根本上解決環境問題，生態環境修復是環境規制中非常重要的考量因素。因此，急需環境法律責任理論研究的深入，環境法律責任理論也是環境法在整體法律體系中最有可能作出理論貢獻與實踐效果的部分。

四、規則之治：環境法律責任的體系化建構

法律責任作為第二性的義務，必須與第一性義務構成合理的邏輯關系，在環境保護與治理的框架內，第一性義務的基礎就是環境質量的改善與生態系統的平衡。因此，環境法律責任應當“依據生態自然規律來確定其行為模式和法律后果模式”［22］，通過法律責任促進環境質量改善和生態系統平衡，最終指向人與自然關系的和諧，這樣設置的法律責任符合環境法理并且能有效達成環境法治目標。

（一）環境法律責任的正本清源

環境法律責任重罰傾向主要是為了回應我國在經濟快速發展中出現的大量環境問題，以外部性內化來闡釋環境規制相比傳統部門法體系的特殊性。在環境治理起步之時，環境違法成本太低，輔之執法監管不力，面對嚴峻的環境形勢與普遍的社會期待，加重懲罰便是最便宜的手段。在這樣的背景之下，環境法律制度基本上偏向于重罰規則，進而影響司法裁判的實踐。

環境規制的手段有多種，包括強制性的標準、許可、監測、處罰等，也包括激勵性的稅收、補貼、市場化交易等。懲罰責任是環境規制中常用的一種手段，設置懲罰責任可以有效提高環境違法成本。然而隨著環境問題的復雜化和多元化，承載負外部性糾正和控制的懲罰環境規制本身成本巨大，也可能存在規制失靈，因為“有唯利是圖的違法者，也有力不從心的違法者”［23］。這需要在不同的環境規制工具之間進行選擇和優化，超越環境規制的懲罰性傾向需要考慮不同規制工具的效果和協調性。因此，在不同的環境治理階段，懲罰、修復、預防等多種工具使用，整體性的生態治理成為一種必然。還需要結合修復和預防等手段，實現生態系統的恢復和提升，按照“風險預防—過程控制—損害救濟”的規制邏輯［24］，構建人與自然和諧共生的關系。

環境法律責任應當滿足：（1）一致性。環境法責任體系應該與國家憲法中生態文明、可持續發展等國家戰略不存在矛盾或沖突；（2）完備性。環境法責任對環境污染和生態損害的責任體系規定應有順序邏輯、相互協調；（3）正當性。環境法責任體系設定的目的應該符合環境正義的基本原則，不損害各群體享有的環境權益和環境利益；（4）適應性與有效性。環境法責任體系中的各個法律規范應該符合環境法治理論，契合權力治理與公民環境自覺的需要。

環境法律責任超越重罰的趨勢與行政法領域謙抑行政、刑法領域寬緩刑罰思想同步，是現代法律責任體系發展的方向，這需要在環境法律責任的設置和實施中，不僅要考慮對環境違法行為的懲罰，還要考慮對環境損害的填補和對環境風險的預防，形成一個功能協調、目標一致的環境法律責任體系。同時，在環境法律體系化討論的背景之下，呈現出在法律責任體系中將否定性評價不作為主要責任形式認識的特征，而從自然生態的系統性、整體性，以及人與自然關系和諧的角度來重新認識法律責任的趨勢。“把推進單個環境要素立法與生態保護的系統性立法的協同發展，作為促進人與自然和諧共生的生態利益法律表達制度創新的重點。”［25］這就意味著環境法律責任是對責任主體必要且合理的懲罰，對受害者充分且及時的救濟，更為重要的是，通過法律責任預防環境損害和環境風險，提升環境治理能力。

（二）建立以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系

法律責任以實現立法目的為圭臬，建立以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系是應當且能夠達成的選擇。從技術角度而言，生態環境修復是“在生態學原理的指導下，以生物修復為基礎，結合各種物理修復、化學修復以及工程技術措施，通過優化組合，使之達到最佳效果和最低耗費的一種綜合的環境污染修復方法”［26］。從功能的角度而言，生態環境修復是“在人為輔助控制下，利用生態系統演替和自我恢復能力，使被擾動和損害的生態系統（土壤、植物和野生動物等）恢復到接近于它受干擾前的自然狀態，即重建該系統干擾前的結構與功能有關的物理、化學和生物學特征”［27］。生態修復不僅是一種技術方法，也是一種哲學思想，“以生態系統功能、價值、內部關系的恢復及再造為目標，以整體方式應對環境退化，以自然之道回應自然問題”［28］。它反映了人類作為自然的成員在和自然相處中對自然的共識、態度和責任，也是達致人與自然和諧的一種路徑選擇。

以“環境質量改善”為基礎實現“人與自然和諧”為主線來思考環境法律體系，所有環境立法中遇到的難題似乎都變容易了，“環境質量改善”體現于環境法律責任部分就是構建以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系。這就意味著基本的環境法律責任只有一個，即“修復生態環境”，其他所有責任形式都應當圍繞“修復生態環境”來展開，這是具有環境法特色且符合環境法目的的環境法律責任體系。這樣建立的法律責任體系超越了一般意義上的“命令－控制”規制模式，普通的環境侵權歸屬私法調整，環境犯罪歸屬刑法調整，以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系將整合原來環境民事法律責任中的屬于生態環境損害的部分，也整合原來環境行政法律責任，設置獨立性的“環境責任”。這無論對于環境治理，還是對于“環境法學理論發展、學科體系完善”［29］等都具有重大的意義，“環境法是法律大家庭中最復雜的法律部門”［30］，“應以生態利益為基礎，以充分闡明環境法生成緣起及獨特價值取向為前提，確認環境法的獨立性”［31］。

在“修復生態環境”的環境法律責任體系下，以往環境行政法律責任中的諸如“行政處罰”，環境民事法律責任中諸如“停止侵害、排除妨礙”等都將圍繞“修復生態環境”來設置。因為，環境法歸責的目的是在環境憲法目標下通過“環境質量改善”達到“人與自然和諧”，并不是以責難違法者為第一考慮，基于這樣的思考，要求違法者“修復生態環境”是最為重要的事項，其他法律責任輔助實現“修復生態環境”這一目的，這也要求如果私主體在修復不能的時候，公權主體有修復的義務，符合環境憲法國家義務的要求。［1］這會直接改變在公私二元環境損害與公私區分的立法思維下，對于環境損害的以責難違法者為基礎的重罰化傾向，以及私法規范中對于私主體利益的保護與補償，滿足環境治理的基本價值、人類財產的環境利益，以及憲法目的下人的尊嚴和人的目的。法律責任部分是法律之所以為法律的基本保證，其守護法律價值，體現基本原則，落實基本制度，如果法律責任設置不合理，甚至沒有屬于部門體系下的法律責任，部門法律的獨立性也就存疑。部門法的獨立與否其實并不重要，重要的是作為社會控制工具的法律，能否真正實現不同部門不同領域下不同法律體系價值合力下的社會控制，導向憲法設定的國家目的。

首先，“修復生態環境”是獨立的環境法律責任形式。在“環境法律體系化”與“生態環境法典”的背景下，討論作為法律體系完整鏈條中的法律責任具有非常重要的意義，對于環境法學理論自恰具有重要的價值，可以擺脫環境法特別是法律責任依附于民法、行政法與刑法等傳統學科的固有印象。環境法有其獨立的以實現環境法立法目的而依歸的法律責任體系，價值一貫、邏輯閉環，這“有助于改善我們認知環境法律如何運行并對其進行改進”［32］。其次，以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系創新了法律責任體系。傳統公私二分的法律責任體系無法有效應對環境問題、實現環境立法目的，“修復生態環境”法律責任統合了私法中涉及生態損害的部分和公法中的環境規制。環境侵權在《民法典》第 179 條的原則下適用，以“侵權責任編”為具體規則，環境犯罪受《刑法》中“環境資源犯罪”調整。以環境質量改善為基礎的環境責任在傳統規則之外建立了以“生態環境”為中心的責任體系，通過“修復生態環境”，實現了環境公共利益維護并在客觀上起到了對私益的救濟，連接了公法和私法的責任規范，“一同成為實現社會公益整體結構的有機組成部分之一”［33］。最后，以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系是以生態系統的整體主義思維來理解環境治理，并以此建構環境治理的制度框架。因此，在環境責任體系中，有“修復生態環境”責任形式，有“污染治理”責任形式，有“生態環境損害賠償”責任形式，還有一系列的諸如“認購碳匯”“技改抵扣”“勞務代償”“補植復綠”“增殖放流”等替代性的責任形式，“通過其他環境要素補償被破壞要素的對應功能，進而實現區域內環境對應生態功能的整體平衡”［34］，以“重建生態系統的功能、自組織性、彈性以及可持續性”［35］，但是這些責任形式都圍繞“修復生態環境”來設置，都是基于“修復”的理念。在“生態環境法典”編纂的背景下，以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系觀照了環境法立法目的的實現，是環境法律體系化重要的形式要件與邏輯演進，更進一步體現了對法律責任體系的創新與補充。以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系對于生態環境損害的救濟是環境治理的核心議題，蘊含于生態環境的自身價值，具有重要的概念界定、原則統合、體系發掘和司法說理等功能。

（三）環境法律責任體系化適用

在當前的環境法律責任中，沒有嚴格區分環境侵權私法責任和生態環境損害的公法責任。圍繞《民法典》第七編第七章“環境污染和生態破壞責任”的基本規定，結合《環境侵權司法解釋》《環境民事公益訴訟司法解釋》和《生態環境損害賠償若干規定》，預防性的責任形式有“停止侵害、排除妨礙、消除危險”，補救性的責任形式有“修復生態環境、賠償損失”以及“賠禮道歉”，共六種責任形式。顯然，預防性的責任形式既可以適用于私法侵權，也可以適用于生態環境損害，因為無論對于私權來說，還是對于環境公共利益來說，預防性的責任形式都是必須且是第一順位，補救性責任形式中的“賠償損失”是侵權的私法責任，“損失”是受害人人身財產總額的消極變化，更多的是私權主體的人身或財產損失，在《民法典·侵權責任編》里，“一類是針對侵害人身造成損害的賠償（第1179條至 1183條第1款）；另一類則是針對侵害財產造成損害的賠償（第1183 條第 2 款至 1184 條）”［36］。如果放置于環境損害中，則應當是“生態環境損害賠償”，況且這種賠償是基于“修復生態環境”而設置的，賠償的目的是用于生態環境修復。而“賠禮道歉”主要用于“侵害自然人的姓名權、名譽權、肖像權以及侵害法人的名稱權、名譽權等”，是“一項與現代精神損害賠償制度不同的、真正的非財產之責任方式”［37］，并不具有實現環境法目的之功能，不宜將其設置為環境法律責任的形式。顯然，一些傳統私法責任形式對于環境損害的救濟來說實際意義不大，只有以推進生態平衡和恢復生態功能為導向的責任形式，對于環境改善來說才具有實質意義。換言之，無論對于環境侵權來說，還是對于生態環境損害來說，其法律責任的承擔都應當以恢復生態環境、推進環境治理為目標。

因此，環境侵權私法責任以《民法典》第 1229—1233 條為規范體系，且可請求“懲罰性賠償”。生態環境損害的法律責任體系圍繞“修復生態環境”來設置，位于環境法律責任體系前端的是預防性的法律責任形式，居于核心位置的是補救性的責任形式，處于后端的是替代性的責任形式。

首先，如果預防性的責任形式適用之后，環境損害的危險已被消除，則意味著法律目的已實現，法律程序因此也終止。其次，如果危險還未被消除，則需要推進至實質性的補救性的責任形式，以“修復”來實現法律目的，即采取合理且有效的措施使生態環境系統及其服務功能恢復至基線狀態，“協助已經退化、損害或者被破壞的生態系統進行恢復”，使“生態系統回復到其歷史軌跡”。［38］當然，對于生態環境系統來說，歷史軌跡與狀態不能完全恢復，只是盡可能地去接近到相對理想的狀態。如果責任人不愿意修復或者無能力修復，則應當承擔“生態環境損害賠償”的責任形式，通過“賠償”，籌措資金，讓專業機構去修復，生態環境損害賠償也不是私法上的賠償經濟損失，而是賠償生態環境恢復至基線期間的生態功能服務損失，“將生態環境的物理、化學或生物特性及其提供的生態系統服務恢復至基線狀態”，是“將環境污染導致的人體健康風險或生態風險降至可接受風險水平開展的必要的、合理的行動或措施 ”［39］，是以生態系統平衡與環境改善為基礎來認定，并非原私法意義上的損失填平，是通過“賠償”實現“修復”。最后，如果損害造成生態環境功能永久性損失，生態環境存在修復不能的情形，則預防性的責任形式和補救性的責任形式都失去了意義，應當通過替代性的責任形式來承擔責任，如根據生態環境損害及實地情形，采用“同地區異地點、同功能異種類、同質量異數量、同價值異等級等多種方式”［40］，這是生態環境法律責任的創新，也是法律責任體系的擴展與補充。

五、結 語

聯合國將 2021—2030 年定為“聯合國生態系統恢復十年” （the UN Decade on Ecosystem Restoration）［41］，致力于推動世界各地對生態系統的保護和修復，阻止并扭轉陸地和海洋生態系統的退化，實現可持續發展、應對氣候變化、保護生物多樣性等全球性目標。《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》［42］作為當前和今后一段時期推進全國重要生態系統保護和修復重大工程的指導性規劃，提出到2035年推進森林、草原、荒漠、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態系統保護和修復工作的主要目標，以及統籌山水林田湖草一體化保護和修復的總體布局、重點任務、重大工程和政策舉措。環境法的使命是“幫助人類實現自身行為與自然環境之間關系的改善”，經由調整人的行為，實現“人與自然和諧”。在這一方向的指引下，所有環境法律原則、制度與責任都應當朝向實現環境法目的和傳統法律責任的預防、救濟和懲戒等功能，更多的是對人的行為產生威懾，是建立在對人身權或財產權的限制之上，但這些“救濟”方式對受到損害的生態環境來說意義不大。因此，基于環境損害的二元性，在區分環境侵權與生態環境損害的基礎上，環境法律責任體系應當有不同于傳統部門法律責任的考慮。環境侵權以私法規范為準則，而對于生態環境損害，應當從對人身與財產的限制上轉向對生態環境的修復上，建立以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系，并且規范環境責任的適用位序，創新法律責任承擔方式及其責任追究程序，這也正體現了環境法的自治性與開放性。［43］以“修復生態環境”為中心的環境法律責任體系是環境法律體系化的重要方面，更是“生態環境法典”的重要命題與制度創新，從規范與現實的層面回答了環境時代的社會之問和實踐之需。

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（責任編輯 曹樹青）