日本地方歷史建筑物保護利用條例的制定及啟示

摘要：建筑遺產的保護與利用在實踐中存在與一般建設活動的差異，使得眾多建筑遺產難以被有效利用。本文聚焦日本《京都市歷史建筑物保存活用條例》制定的前因后果，結合條例實施相關的各類政府文件，研究京都市政府為提高歷史建筑物的活化利用效率和社會公眾參與度所形成的制度創新。研究發現，日本基于登錄制度所形成的文化財保護利用計劃的編制方法在京都市條例所形成的管理制度中得到了沿用；同時京都市為同類型的傳統建筑京町家制定統一標準，以綜合控制的方法提高了計劃的審批效率，從而使條例的應用對象逐漸從公共建筑發展到居民住宅。相較于我國部分城市編制歷史建筑保護規劃，對建筑遺產的改造方案進行自上而下的約束，京都市在方案審批方面形成的經驗總結，更有利于回應自下而上的訴求，能夠解決歷史建筑物活化利用時價值保護和規范要求之間的沖突。

關鍵詞：京都；歷史建筑物；活化利用；地方法規

我國建筑遺產保護管理相關的制度以歷史文化名城保護制度建設為主線，名城制度自1982年首批國家歷史文化名城公布開始，經歷了40余年的發展，形成了極具中國特色的制度體系[1]。地方建筑遺產保護管理相關的法規相繼出臺，保護對象從文物建筑到歷史建筑，逐漸擴展到傳統風貌建筑等，不斷深入探索遺產保護的制度建設。目前對“歷史建筑”的管理方法源自文物保護的經驗，其管理要求比較嚴格，不太適應歷史建筑活化再生和合理化改建的需要[2]。在保護實踐中，存在歷史建筑和傳統風貌建筑的修繕改造實際需求與規范要求沖突，審批過于復雜等問題。

關于公共政策對建筑再利用影響的討論由來已久。史逸（2002）從登錄制度、鼓勵措施、多層次實施體制、專業合作與公眾參與等方面總結了國外建筑再利用的先進經驗[3]；王信（2007）認為政府對建筑再利用項目最重要的影響，是來自各級政府的各種獎勵和限制條件[4]；張杰等（2008）介紹了英國建筑遺產保護立法及管理的發展與制度構成[5]；陳蔚（2015）從保護機構與法律體系、企業合作、科研團隊及公眾參與等方面介紹了香港“保育與活化”的體系化措施[6]；高原（2019）介紹了美國遺產保護周轉基金的產生、發展、運營方式和成功案例[7]；吳曉暉（2020）從責任機制、公共參與、技術支撐、資金投入、保護宣傳等方面介紹德國歷史建筑活化利用的特點，并針對我國情況提出建議[8]。

遺產保護方面對日本經驗的引介以同濟大學張松教授為代表，從歷史環境[9]、歷史風致[10]到歷史景觀[11]，持續關注日本遺產保護管理制度的發展；此外，齊一聰等（2013）從制度、管理、教育、民眾參與等方面與國內遺產保護制度對比介紹了日本文化財制度[12]；佐藤禮華等（2015）通過對日本城市建筑遺產政策方針、應用事例等的分析，自上而下介紹了遺產保護相關法律制度、規劃建設要點及行動主體的作用[13]。在此基礎上，本文通過更加微觀的視角審視日本京都市的管理程序，提出有關遺產活化利用管理制度建設的建議。

作為千年古都，日本京都保存了豐富的文化遺產，京都的歷史環境立法保護和規劃建設始終走在全國前列，形成了眾多具有推廣意義的地方法規。在建筑遺產活化利用方面，針對改造方案部分內容難以滿足現行建筑規范的特殊情況，日本國土交通省于2018年制成的《以歷史建筑物活用為導向的相關條例整備指南》（歴史的建築物の活用に向けた條例整備ガイドライン，下稱《指南》） [14]，以統籌制定地方條例為導向，在全國范圍內推廣京都市為保護傳統民居京町家所形成的制度創新。

上述文件中的“歷史建筑物”與國內“建筑遺產”概念屬同一層次，國際語境中一般使用“歷史建筑”（historic building，monument）表述[15]。國內的“歷史建筑”一詞在2008年頒布的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》中確立了明確的法律地位和定義，其保護等級高于一般建筑而低于各級文物建筑和登記的不可移動文物建筑[16]（圖1）。在適用范圍方面，《京都市歷史建筑物保存活用條例》（京都市歴史的建築物の保存及び活用に関する條例，下稱《條例》）作為地方自主制定的條例，其目標對象不涉及由國家指定的、作為國寶及重要文化財的建筑遺產，因而《條例》可為我國的歷史建筑等建筑遺產保護利用管理提供借鑒。

一、《京都市歷史建筑物保存活用條例》制定的法律背景

（一）日本歷史建筑物相關法律體系

日本涉及歷史建筑物的法律，主要以1950年《文化財保護法》、1966年《關于位于古都的歷史風土保存的特別措施法》（簡稱《古都保存法》）、2004年《景觀法》、2008年《關于地域的歷史風致維護及改善的法律》（簡稱《歷史風致法》）為基礎，在與時俱進的修訂中與地方法規形成不斷擴充、逐級細化的建筑遺產保護相關法律法規體系。

隨著國際建筑遺產保護實踐的發展，日本相關法律所關注的保護對象逐漸拓展。1975年對《文化財保護法》的修訂中，增設“傳統建造物群”作為新的一類文化財，定義為“與周圍的環境一同構成歷史風致的傳統建造物群中價值高的一類”，同時設立“傳統建造物群保存地區制度”，將其納入城市規劃工作中，保護傳統建造物群及周邊環境[17]。1996年《文化財保護法》導入登錄制度，登錄制度與重要文化財指定制度并存，進一步拓展建筑遺產保護的范圍[18]。2004年的《景觀法》和2008年的《歷史風致法》分別以塑造美好城鄉景觀，保護、改善地方“歷史風致”為目標，針對重要景觀建造物和與歷史風致形成相關建造物進行指定和保護。

（二）《京都市歷史建筑物保存活用條例》制定依據

日本法律有著明確的層級關系，以法律為基礎，通過行政命令補充法律條文的細節。命令包括由內閣制定的“政令”、由各省（部）制定的“省令”，統稱為“法令”，與法律構成國家法制體系的基本[19]。以建筑工程相關的法律法規為例，《建筑基準法》（下稱《基準法》）基礎上，政令層級有《建筑基準法施行令》，省令層級有《建筑基準法施行規則》，此外還有國土交通省制定的相關告示進行補充。各法普遍存在“施行令”和“施行規則”文件，與法律原文構成一體（圖2）。

地方公共團體可根據法律相關條文制定自治法規，同時發布地方命令，用以補充法規內容細節。《京都市歷史建筑物保存活用條例》基于《基準法》[20]第3條第1款第3項的規定，以《基準法》的適用除外制度為出發點制定，目的是促進歷史建筑物活化利用（圖3）。《基準法》第3條第1款規定了不適用于《基準法》的多種類型，該款第3項規定：根據相關條例，由建筑審查會同意后，采取了現狀改造限制及保護措施的建筑，不受《基準法》的約束。所謂的“相關條例”包括地方文化財保護條例及其他地方根據自身情況制定的條例。

二、《京都市歷史建筑物保存活用條例》的制定與發展

（一）京都市歷史建筑物管理的背景

1.法規體系

京都市保存了全日本最多的重要文化財，建立了十分完善的法規體系，建筑遺產保護立法和規劃管理相當細致。其中根據文化財保護相關法律確立各類保護對象的條例有《京都市文化財保護條例》《京都市傳統建造物群保存地區條例》《京都市市街地景觀整備條例》《京都市京町家保全與繼承條例》等；為對象主體采取相關的輔助措施而形成的條例有《京都市歷史建筑物保存活用條例》《京都市文化財建造物保存技術研修中心條例》《京都市傳統景觀保護相關防火措施條例》等。

2.傳統民居京町家的保護行動及《條例》的出臺

京都傳統民居京町家的數量隨社會發展迅速消減，京都市政府為此制定專項計劃，形成促進傳統民居再利用的眾多相關舉措（見表1）。從1998年開始，政府大約每5年組織一次殘存京町家狀況的調查（京町家まちづくり調査），根據調查制定計劃，在下一次調查中進行評價與反思。市政府于2012出臺了《京都市傳統木造建筑物保存活用條例》（京都市伝統的な木造建築物の保存及び活用に関する條例），2013年對該條例進行修訂，擴大其適用范圍至非木造建筑物，名稱變更為現行的《京都市歷史建筑物保存活用條例》。為了使眾多標準規模的京町家能夠適用于《條例》，市政府于2017年4月制定了統一審批標準（包括同意基準）。

日本國土交通省于2018年3月制成《指南》，旨在全國范圍內推廣京都市的制度經驗[22]。文件中總結了京都制度創新的亮點，包括相關建筑物保護利用計劃的編制內容、審查時的統一審批標準、清晰的流程設計等。同時附有各城市已經形成的活用項目案例集，作為計劃編制的參考。根據日本地方自治研究機構的統計，截至2023年6月，已有25個地方自治體形成了相似的條例文件[23]。

（二）《條例》內容

1.《條例》的適用對象

《京都市歷史建筑物保存活用條例》的適用對象中，部分是京都市根據《文化財保護法》《景觀法》等法律要求制定的地方條例中的相關建筑，部分屬于京都市特有的制度下認定并登錄的建筑。《條例》針對《基準法》施行之前的建成建筑，涉及有形文化財、重要景觀建造物、歷史風致形成建造物、歷史意匠建造物、地方文化財等日本歷史保護相關概念。《條例》的目標建筑包括：1）《文化財保護法》規定登錄的有形文化財；2）《景觀法》規定的重要景觀建造物；3）《歷史風致法》規定的歷史風致形成建造物（歴史的風致形成建造物）；4）《京都市市街地景觀整備條例》規定的歷史意匠建造物（歷史的意匠建造物）；5）《京都府文化財保護條例》規定登錄的文化財；6）《京都市文化財保護條例》規定登錄的文化財；7）市長指定的符合條例宗旨的其他建筑（圖4）。

衍生于文化財登錄制度，京都市地方條例中產生了眾多特定保護對象。《京都市市街地景觀整備條例》中的歷史意匠建造物和區域景觀建造物回應了《歷史風致法》和《景觀法》對歷史景觀的保護要求。而根據《京都市京町家保全與繼承條例》指定的重要京町家，是京都市實施的京町家專項保護長期實踐的結果。“為京都增彩的建筑和庭園”制度則著重于社會推薦，在政府與專家認定后形成補充保護對象。

2.適用對象到保存建筑物的認定程序及輔助措施

目標建筑物經由《條例》的認證程序，通過制定計劃，確定改造的限制條件及相應保護措施，獲得建筑審查會的認可后，其后續改造工程便不再受到《基準法》中相關條文的約束（圖5）。《條例》第2章第3條規定，目標建筑物在改造過程中遇到困難，認為有必要指定為“保存建筑物”時，可向市長提出申請，提交相應建筑的保護利用計劃。計劃的內容包括建筑的基本信息、工程內容、特殊事項的處理辦法及管理措施等。為保證計劃順利實施，第3章中規定了建設許可、建設過程中計劃的改動，相關負責人的變動、失責行為的處理辦法，以及階段性施工完成后的檢查、臨時使用的申請等。第4章為建筑師、施工方、消防隊等的責任行為規定，第5章為處罰細則（圖6、7）。

《條例》本身明確了整體改造利用流程和相關責任關系，而實施細節、計劃編制的資金補助和專業顧問設置等方面內容則另有文件輔助說明。在《京都市歷史建筑物保存活用條例施行規則》（京都市歴史的建築物の保存及び活用に関する條例施行規則，下稱《條例施行規則》）中，除了對條例的內容進行更深層次的闡釋外，在操作層面明確了保存建筑物改擴建過程中的計劃書和報告書所涉及的圖紙內容、說明事項，并在附件給出了申請程序所需的相關表格文件樣式。在《京都市歷史建筑物保存活用計劃編制相關補助金交付綱要》（京都市歴史的建築物保存活用計畫作成に係る補助金交付要綱）中，規定計劃編制的資金補助費用可達編制費用的三分之二，對于總面積不足200平方米的二層及以下木構建筑，補助金額上限為200萬日元（約合人民幣10萬元）；而其他木構建筑及非木構建筑的補助金額上限為500萬日元（約合人民幣25萬元）。除了資金支持外，政府還選任專業人員作為編制顧問，以解決編制方在地震、火災安全性及歷史景觀保護等方面的顧慮。

三、《京都市歷史建筑物保存活用條例》的經驗

（一）低保護級別建筑遺產保護利用計劃的制定

1.日本保護利用計劃的運用和發展

《條例》中的“保護利用計劃”最早運用于重要文化財（建造物），后來逐漸發展為日本遺產保護普遍的工作方法和重要的法律程序[24]。 1999年日本文化廳頒布了《關于重要文化財（建造物）保存活用計劃策定的通知》及《重要文化財（建造物）保存活用計劃策定指南》，明確了計劃編制的要求和規范。經過長期的發展，計劃的編制逐漸擴展到登錄文化財，隨著2018年《文化財保護法》的最新修訂，2019年發布的《基于文化財保護法的文化財保存活用計劃策定指南》（文化財保護法に基づく保存活用計畫の策定等に関する指針）中形成了更加規范的體例和要求，計劃編制的范疇也擴大到重要無形文化財、史跡名勝天然紀念物等對象，基本覆蓋《文化財保護法》涉及的對象全體。

京都市制定《條例》時針對木構建筑采取了編制保護利用計劃的辦法，并隨著《條例》的修訂和推廣逐漸發展成熟。《條例施行規則》對保護利用計劃的內容作出了規定，在提案階段提交包含建筑基本測繪信息的圖紙，作為建筑價值認定的參照；而后續的利用計劃書則需要改造后的建筑平立剖及構造圖紙、性能評價說明、改造工程及維護管理注意事項等多方面內容。在面向計劃編制方的出版物（具體見后文）中借助案例圖紙詳細說明了計劃編制的細節，并提供了具體的標準圖紙參考。

2.改造限制和保護措施的考量

保護利用計劃的編制需要充分考慮目標建筑的特殊性，在工程改造和運營管理兩方面整體考慮，補足因無法滿足建筑規范而產生的短板。參照《指南》的總結，其整體思路如下：1）盡可能保證歷史建筑物改造后滿足現行規范；2）無法滿足規范的部分，在保留歷史意匠的前提下采取保證安全的措施；3）不符合規范的內容中，對建筑使用安全影響較小，未達到必須采取措施的程度時，可考慮維持現狀。

《指南》提出從安全、防火和衛生三個方面判斷計劃的合理性，并強調計劃采取的方案沒有統一的規則，需依據具體情況決定。《指南》附的事例集給出了實施案例應對不合規情況的替代措施，主要體現在防火、抗震等防災安全性方面（見表2），整體上權衡建筑結構和使用安全風險，在材料、構造、管理等各個層面上采取措施、相互補足，在有所保留的情況下實現整體的抗震、防火保障。

（二）基于統計基礎的歷史建筑物活用方案的分類審批

越是普遍存在的歷史建筑物，越有其相似的特點，以群體形態特征為基礎總結出的同類型建筑審批標準，能夠大大提高審批效率。對于重要文化財而言，保護利用計劃需要建筑審查會逐一審批，然而面對京町家這樣大同小異的建筑類型，京都市制定了統一審批標準[25]，即事先確定改造的限制要求，形成由固定的結構規模、安全標準、維護管理辦法組成的統一技術標準。后續計劃中的相關內容不再經審查會審批，以此簡化審批流程。

在制定統一審批標準時，應明確適用對象，基于建筑的規模、功能以及改造的限制，研究具體的適用方案。以京都市為例，基于京町家的調查，依照形態數據對現存的京町家進行類型劃分，以標準規模的京町家作為對象制定統一審批標準，設定的標準規模如下：1）建筑層數為2層及以下且無地下室；2）建筑高度10米以下，檐口高度9米以下；3）總面積在200平方米以下；4）不包含長屋。建筑層數及面積的標準涵蓋了八成以上的京町家；建筑和檐口高度的限定，則是遵照《基準法》中有關層高和日照需求的標準；將長屋排除在外是出于其居民構成復雜性的考慮；將功能確定為住宅（部分商住兼用）、商店、餐廳、旅館，則參考了功能需求方面的調查結果。在此類建筑的改造限制方面，綜合考慮結構強度風險以及廚衛空間需求，規定容許10平方米以內的增建，并允許較大規模的修繕和改建。除了形態規模的限定，適用于統一審批標準的京町家還需在一定程度上符合《基準法》和地方條例中特定的安全標準，以及為限定規模的京町家定制的共通標準和替代標準。

（三）清晰、公開的保護利用計劃審查流程與標準

從保護利用計劃的制定、審批到工程項目的落地，京都市政府面向設計單位提供了完整的手續流程說明。手續說明書分為手續解說篇[26]和技術標準篇[27]，內容包含流程相應的細節解釋和統一審批標準相關的案例示范，為編制方提供了便利。

“手續解說篇”詳細介紹了《條例》的使用方法（圖8）。手冊基于《基準法》《條例》《補貼綱要》三份文件，內容涉及與規劃建設、消防、地方政府等相關部門的工作對接，清晰地呈現了《條例》的程序設置。從目標建筑物的確定、補助金的申請、保護利用計劃的編制和審查，到改造建設過程中的方案變更、中期檢查、臨時使用以及完工檢查，再到最終投入使用后運營維護過程中管理報告的定期提交，在手冊中都有詳細的索引介紹。

“技術標準篇”以案例的形式結合設計圖紙介紹了適用類型建筑物的控制標準和計劃編制的細節等。其中第2章以餐館、旅館、事務所兼住宅三類項目為例，基于不符合《基準法》條文的類型，以保障建筑使用安全性為目標，在圖紙上對改造方案的材料構造、平面的調整及立面形式的改變標注說明，作為活用計劃的編制參考；第3章詳細解讀了統一審批標準的設置，補充說明統一標準的宗旨、各項內容的詳細標準等；并在第4章提供保護利用計劃相關的所有表格及圖紙文件示例。

（四）對我國的啟示

1.細化保護利用方案的編制要求

我國城市歷史建筑的保護規劃通過統籌控制的手段確保其有效利用，日本所采取的歷史建筑物保護利用計劃則從建筑設計角度出發進行個案把控。我國歷史文化名城、歷史文化街區、歷史文化名鎮名村的保護規劃中涉及各等級建筑遺產的總體保護要求，而在建筑遺產單體層面的保護上，僅有少數城市如廣州市在2019年底完成市內全部歷史建筑保護規劃的編制[28]，涉及核心價值要素和空間景觀的保護、歷史建筑的利用及法定的規劃管理等內容；北京市最新管理文件[29]中出現了歷史建筑保護設計方案的編制要求，方案內容要求包括：建筑測繪信息及價值特色說明，價值要素的保護措施，更新部位和水暖電氣設施的影響說明，消防、管理要求和保障專項方案，使用功能說明及抗震節能等性能的評價。此外，在消防層面的控制上，住建部在2022年編制了《歷史文化街區與歷史建筑防火標準》（征求意見稿），在特殊建筑的功能空間布置、材料耐火性能、疏散通道設置、滅火設備配置等方面形成了統籌控制要求。

對國內設計單位而言，參照上述保護規劃和防火標準足以編制出合格的歷史建筑保護利用方案。然而，一方面，國內編制相關歷史建筑保護規劃的城市只占很小一部分，且規劃實施中仍存在要求不夠精細、難以被責任人所理解的問題[30]；另一方面，歷史建筑僅僅是建筑遺產的一部分，歷史街區、名鎮名村內的大量歷史風貌、傳統風貌建筑不可能逐一編制保護規劃。

由此看來，日本保護利用計劃的優勢在于其適用于各個保護等級的建筑。保護責任人參照要求自主制定計劃，專家審查會根據建筑遺產保護等級進行個案論證。在法規層面只需把握各等級建筑遺產的計劃編制要求，將具體的遺產保護的測繪分析等工作交予計劃的編制方。不再統籌考慮細節要求，而是將責任下放到有資質的各設計單位。這種方式不僅能保障較為廣泛的社會參與，而且通過審批總結來自設計方的訴求，也不至于落入自上而下閉門造車的境地。

2.建立類型化的歷史建筑物管理程序

參考日本歷史建筑物的管理方法，國內在對建筑遺產實行價值高低取向的分級保護的同時，應考慮基于形態數據的分類保護。京都市對傳統木建筑的定期調查，使歷史建筑物的分類管理有了相對完善的數據支撐，從而能夠進一步制定統一的改造對策。國內對建筑遺產的分級保護，是文物保護的延展，是基于價值評估的差別管理。建筑遺產的數量隨著保護級別的降低逐漸擴大，獨立的保護辦法將難以適用，而基于數據、調研的統一化管理模式能夠提高審批效率，促進建筑遺產再生。

3.以公開形式引導社會參與

國內建筑遺產活化利用實踐中存在管理方面嚴格要求的問題，且遺產改造方案的審批程序僅僅為建筑資深從業者所了解，難以為普通居民提供幫助。歷史文化街區內的建筑實施改造工程，就工作流程而言與一般工程建設一致，不同之處在于文物保護部門的介入和方案編制過程中對歷史建筑的特殊要求。要求過于嚴格，修繕、管理的規定刻板，程序復雜，手續繁復，易造成相關責任主體保護、利用歷史建筑和歷史風貌區的積極性下降[31]。舊房屋在升級為建筑遺產之后⑨，居民難以按照政府要求采取保護手段，更傾向于獲得直接價值而忽視建筑本身的價值提升。因未能正確認識歷史建筑的價值，最通常的方式是讓出房屋并獲取補償，失去自主性以后，對建筑遺產的保護更加漠不關心，因而歷史街區的房屋改造通常很難有原住居民的實際參與。

信息公開是社會參與的基礎，也是社會大眾遺產保護意識不斷強化的保障。京都市進行的歷史建筑物保護利用相關政策信息，基本呈現在政府的官網，詳細介紹政策實施及運用的相關細節。有關京町家的保護再生相關研究和工程實踐，同樣是在政府部門和市民團體的共同推動下持續開展的。在文物建筑的活化利用方面，北京市西城區已經開始探索社會參與的新模式。政府面向社會公開發布文物建筑活化利用計劃，成批次推出文物建筑活化利用項目，向社會公開招標，實現了專家學者、專業機構、社會公眾的廣泛參與[32]。相較而言，低等級的建筑遺產同樣需要建立便捷的信息獲取和專家咨詢渠道，促進社會參與。

四、結語

綜上所述，京都的建筑遺產管理中，保護利用計劃的應用范圍在地方的拓展，對聚類傳統建筑的統一管理以及清晰公開的計劃編制、審批流程設計，是我國地方政府能夠借鑒之處。京都市出于對京町家的保護，在《基準法》適用除外制度的基礎上，沿用并創新登錄文化財保護利用計劃的編制方法，基于定期的數據調研，對特定規模的傳統建筑物制定綜合標準，采取提前統一審批形成的標準以簡化流程；結合已有的實例，向計劃編制方提供詳盡的手續說明、案例參考，形成極具特色的地方歷史建筑物管理制度。

我國正處在建筑遺產保護利用法規建設的關鍵期，建筑遺產的管理從文物建筑到歷史建筑，逐漸向更低等級的建筑遺產延伸。地方政府應借助專業機構和社會大眾的力量進一步挖掘有價值的建筑遺產，推動自上而下的保護規劃編制與自下而上的活化利用方案審批相結合。一方面，積極展開數據調研，深化建筑遺產的類型化管理方法。另一方面，總結各保護級別建筑遺產的活化利用方案審批要點，簡化審批程序，細化審批要求，在資金支持以外提高責任主體的積極性，鼓勵專業機構制定建筑遺產利用方案。建筑遺產有效的活化利用，是城市歷史景觀形成的基礎，也是政府與社會的共同目標。

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（責任編輯：孫秀麗）