城建檔案開放工作現狀及實施路徑研究

摘要：城建檔案開放對于實現城建檔案價值、保障公民依法利用檔案的權利具有十分重要的意義。論文在梳理城建檔案開放工作背景的基礎上，從三個方面對城建檔案開放工作存在的問題進行探討，提出了完善城建檔案開放有關制度規范、建立多元主體參與的城建檔案開放審核協同機制和探索分類分步實施的城建檔案開放策略的具體建議。

關鍵詞：城建檔案 檔案開放 開放審核

推動檔案開放是做好新時代檔案工作的重要任務。隨著法律法規的逐步完善，政策條件、理論條件和實踐經驗的不斷成熟與發展，檔案開放進入一個新的發展時期。[1]城建檔案作為城市規劃、建設及其管理活動中形成的重要材料，對城市治理、救災搶險、物業管理等具有重要的現實價值和利用價值。置身于當下時代，關注城建檔案開放工作的背景，從實踐層面探討城建檔案開放面臨的問題和實施路徑，有助于促進城建檔案依法向社會開放，充分發揮其服務黨和國家工作大局、服務人民群眾的作用。

一、城建檔案開放工作背景

（一）城建檔案開放的制度和政策環境更加完善

檔案開放相關法律法規、政策制度的不斷完善，為城建檔案開放提供了重要的制度保障。首先，檔案開放的法律法規更加全面。2020年修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）進一步擴大了檔案開放力度，明確了縣級以上各級檔案館開放檔案的義務，拓展了開放檔案的主體范圍，縮短了檔案開放期限等，為促進城建檔案開放提供了根本法律依據。[2]作為配套行政法規的《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《檔案法實施條例》），則進一步細化了檔案開放審核職責、監督方式與利用等相關規定和法律要求。[3]其次，檔案開放有關政策制度的相繼出臺，為城建檔案開放工作提供了政策指引和正向激勵。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確指出，“著力推動檔案工作，走向依法治理、走向開放、走向現代化”[4]，對如何加快推進檔案開放提出了明確的任務和更高的要求。2022年頒布實施的《國家檔案館檔案開放辦法》，對檔案開放工作原則、主體和范圍、具體程序和利用途徑等進行了具體規定，為推進和規范城建檔案開放工作提供了明確指引。[5]整體來看，檔案開放相關法律法規、政策文件的不斷完善、規范，為城建檔案開放實施創造了良好的制度和政策環境。

（二）城建檔案開放的重要性和緊迫性更加突出

一方面，城建檔案開放具有很強的現實意義，是滿足社會利用需求和推進城建檔案館服務轉型的重要手段。城建檔案體量龐大、實用性強，涉及城市建設和管理的方方面面，無論是城市軌道交通建設、老城區更新改造等關于社會經濟發展的重大建設，還是小區管理、舊樓宇加建電梯、房屋維修等群眾生產生活相關事宜，無不需要城建檔案加以支撐。近年來，隨著社會檔案意識的提升，城建檔案利用需求量大，檔案開放的呼聲日益高漲。促進城建檔案開放利用、充分發揮城建檔案的利用價值已成為必然趨勢。

另一方面，城建檔案開放是新時代城建檔案館面臨的重要課題。當前，各地城建檔案館普遍面臨館藏檔案保管期限逐漸屆滿的問題。城建檔案館是國家設立的專門管理城市建設檔案的專業檔案館，1980年國務院批轉的《關于全國科學技術檔案工作會議的報告》中首次明確提出，大、中城市要以城市為單位，由市人民政府主管城建工作的領導人主持，由市建委或城建、規劃部門，成立城市基建檔案館，集中統一管理城市基建檔案，至1990年全國178個大、中城市全部建館。[6]據此推算，當前我國大部分城建檔案館的成立時間超過30年。按照《檔案法》第二十七條“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放”[7]的相關規定，各地縣級以上城建檔案館保管的2000年以前接收進館的檔案保管期限均已屆滿，直接面臨著是否開放、怎么開放的問題。

二、城建檔案開放工作面臨的問題

（一）城建檔案開放有關制度設計有待完善

國家關于檔案開放的法律法規為城建檔案開放工作提供了宏觀指導。因城建檔案具有鮮明的專業特征，推進其開放工作，仍然需要城建檔案相關規章制度提供直接依據和操作規范。但目前關于城建檔案開放的制度設計仍有待完善，如部門規章《城市建設檔案管理規定》（2019年修訂）明確規定了城建檔案館應積極開發檔案信息資源，向社會提供利用，[8]但并無關于檔案開放的直接條款和相關內容；政策文件《住房城鄉建設部關于新形勢下進一步加強城市建設檔案管理工作的通知》（2024年3月印發）則聚焦于提升檔案查詢利用服務能力和檔案資源利用能力，[9]也無關于城建檔案開放的內容和要求。在地方立法上，盡管不少省市已將城建檔案利用服務寫入法規，但僅有上海市在內容上全面而直觀地回應了關于檔案開放的職責、開放時間、開放程序和開放利用的核心規則。[10]城建檔案相關政策制度對檔案開放的回應不足，弱化了開展城建檔案開放工作的制度支撐。

此外，關于城建檔案開放的標準規范也有待完善。城建檔案開放審核面臨的核心問題，包括城建檔案的開放審核主體及其責任、涉密檔案解密的程序和原則、開放審核的具體條件和“三種情形”（提前開放、延期開放和正常開放）的具體范圍等，需要行業主管部門和各地城建檔案管理部門給予針對性的政策指導和規范指引。

（二）城建檔案開放審核的組織協同機制有待優化

開放審核是檔案從封閉到開放的法定程序。根據《檔案法》第三十條和《國家檔案館檔案開放辦法》第十四條、十五條相關規定，館藏檔案的審核，應當由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責，協商一致確定檔案開放審核結果。然而城建檔案開放審核的主體情況較為復雜，進一步增加了開放審核的工作難度。

一是開放審核主體類別眾多，權責有待厘清。根據《城市建設檔案管理規定》和《建設工程文件歸檔規范》（GB/T 50328—2019）等規定，建設工程檔案的移交單位一般是建設單位，形成單位則包括規劃、住建、園林、環衛、消防等行政部門和勘察、設計、施工、監理等參建單位。此外，公用基礎設施項目還有接收單位或業主單位。在城建檔案開放審核過程中，各主體的責任分工和權利有待進一步明晰。

二是開放審核主體的意愿和能力相對有限。檔案開放工作既要實現檔案有序開放，也要確保檔案實體和信息安全，這就要求檔案開放審核主體具備一定的專業能力和素養。城建檔案形成單位或移交單位性質多樣，包括行政單位、企業事業單位、團體、其他社會組織和個人等，部分單位缺乏相應的檔案人才，客觀上無力承擔檔案開放審核的具體任務。出于謹慎考慮，實際可能出現“一刀切式”將本單位形成或移交的檔案劃為延期開放或不配合開展檔案開放審核工作的問題。

（三）城建檔案開放面臨的堵點難點有待進一步疏通

城建檔案專業性強、類別多樣的顯著特征，給其開放工作帶來很大的困難。根據《城市建設檔案管理規定》和《城市建設檔案分類大綱》，城建檔案包括各類城市建設工程檔案、城市規劃和建設管理業務檔案及綜合類資料等共18類，涉及工程規劃、設計、測繪、交通、園林、水利等不同專業，不同類別、不同專業城建檔案的內容差別大，開放審核的協調對象、審核要點等各不相同。且隨著時間的推移，保管期限屆滿的城建檔案數量不斷增加，檔案開放工作從何處著手成為棘手問題。

城建檔案內容的復雜性也是阻礙開放實施的重要原因。依據1988年原城鄉建設環境保護部制定的《城鄉建設檔案密級劃分暫行規定》（2016年2月18日廢止），早期城建檔案中涉密資料范圍廣泛，涵蓋城市總體規劃、國防工程、公共設施、地下管線等大多數基礎設施工程，涉密解密情況較為復雜。此外，城建檔案開放還存在知識產權保護、商業利益和個人隱私保護等風險。當前城建檔案開放工作處于起步階段，開放審核具體程序、審核規則和工作方法等尚未形成成熟的工作機制，怎么把握城建檔案解密審核，城建檔案開放后是否存在風險等，仍有待探索。尤其在檔案開放盡職免責制度缺位的情況下，檔案審核主體出于維護自身權益、規避開放審核風險等考慮，往往傾向于不愿配合或延長檔案開放期限。[11]在此情況下，如何保障城建檔案開放審核結果的科學性、準確性，仍然是需要解決的問題。

三、城建檔案開放工作的實施路徑

（一）完善城建檔案開放有關制度規范

在國家層面，完善城建檔案開放規章制度。國家建設行政主管部門應會同國家檔案主管部門，完善城建檔案相關法規政策。依據新修訂的《檔案法》及《檔案法實施條例》，對部門規章《城市建設檔案管理規定》進行修訂，增加關于城建檔案開放的責任主體、開放時間、開放利用形式等具體條款，為城建檔案開放提供直接的制度依據。同時，國家建設行政主管部門亦可出臺關于城建檔案開放的專門規定或政策文件，對新形勢下城建檔案館做好城建檔案開放工作提出具體要求，進一步加強對城建檔案開放工作的政策支持。

在行業層面，建立健全城建檔案開放利用相關標準規范。檔案工作標準作為檔案工作基礎性制度的重要組成部分，有助于引領和規范城建檔案開放工作。國家和地方城建檔案主管部門、城建檔案行業協會等，可以通過制定城建檔案開放工作的標準規范，積極回應城建檔案開放審核的關鍵問題，如進一步細化城建檔案提前開放、延期開放和正常開放三種情形的具體范圍和基本條件，明確城建檔案開放審核的主體及其職責分工、不同類別城建檔案開放審核的具體程序和要求、城建檔案開放利用的具體形式等，以切實指導實踐工作。

在檔案館層面，探索城建檔案開放的具體范圍。各地城建檔案館館藏各有特色，對于城建檔案開放審核的具體標準和開放范圍應尊重館藏實際和移交者權益。因此，城建檔案館可以聯合建設單位、檔案移交單位等關鍵主體，共同制定不同類別城建檔案提前開放、延期開放與正常開放的具體標準和范圍，形成本地、本單位工作規范。例如，針對城市軌道交通項目檔案的開放審核，以歸檔范圍為基礎，制定不同類型文件的開放時限和開放條件，為高效開展城建檔案開放審核提供操作指南。

（二）建立多元主體參與的城建檔案開放審核協同機制

城建檔案開放涉及行政審批部門、建設單位、參建單位、業主單位和利用者等多方主體權益。依法有序推進城建檔案開放，應當保障相關利益主體的知情權和參與權。因此，應鼓勵多元主體在城建檔案開放中發揮積極作用。

首先，明確城建檔案館主導者的角色及其職責。城建檔案館是城建檔案開放的統籌者和主要實施者，依法承擔城建檔案開放主體責任，具體職責包括搭建檔案形成（移交）單位、相關行政部門、行業專家和群眾代表等多元主體協同參與的城建檔案開放審核平臺，提出城建檔案開放工作計劃，實施城建檔案開放審核人員培訓，統籌城建檔案開放審核具體流程及優化城建檔案開放利用方式等，有序推進保管期限屆滿的城建檔案有序開放。

其次，保證檔案移交單位和形成單位充分參與。建設單位、參建單位及規劃和住建等行政審批部門作為城建檔案的形成單位，是開放審核的具體執行者，其具體職責分工建議如下所述。第一，建設單位作為城建檔案移交的法定責任主體，在城建檔案開放審核中承擔主要責任，對本單位形成的及委托勘察、設計、監理單位形成的項目檔案資料提出開放審核意見并說明理由。涉及知識產權的，應當根據合同約定內容，由知識產權所有者提出開放利用意見。第二，勘察、設計、施工和監理等參建單位作為勘察文件、設計文件、施工文件和監理文件的形成者，可以發揮專業所長，提出檔案開放審核意見。此外，提出延期開放意見的，需附上合法性依據。第三，規劃、住建、消防、環保、人防等建設項目的行政審批部門，具體負責其審批形成的業務檔案的開放審核工作，對本單位形成的業務檔案提出開放審核意見并說明理由。建設單位作為項目的業主單位，可以提出業務檔案開放利用意見，供行政審批部門參考。

再次，強化檔案主管部門在開放審核中的監督指導作用。同級檔案主管部門是城建檔案開放的業務指導部門和監督考核部門，通過為城建檔案開放提供政策支持、開展城建檔案開放審核業務指導、實施專項檢查和工作考核等方式，對城建檔案館開展檔案開放工作加以激勵和約束，指導城建檔案館積極穩妥推進檔案開放工作。

最后，充分發揮專家、公民等外部力量的積極作用。受審核主體主觀智識、職業素養、專業水平、個人情感等諸多因素影響，檔案開放審核工作難免存在自由裁量權，[12]社會力量的積極參與有助于協調公共利益和部門利益的關系，提高開放審核結果的準確性。檔案、工程、測繪等行業專家，可以為解決城建檔案開放專業問題提供技術指導和解決方案，特別是在檔案形成單位、移交單位缺位或開放審核意見不一致的情況下，提供科學、合理的開放審核建議。公民作為城建檔案館檔案開放利用的服務對象，可以對城建檔案開放范圍提出合理建議，以利用倒逼城建檔案開放，最大限度地維護公民檔案利用權利。

（三）探索分類分步實施的城建檔案開放策略

城建檔案開放任務重、基礎條件薄弱，館藏檔案開放不可能一步到位。在缺乏可參考借鑒經驗的情況下，要實現從0到1的突破，應采取分類實施的方案，以18類城建檔案為基礎，通過選取城建檔案開放實施試點，形成經驗后逐步探索城建檔案開放程序和方法，由點到面推動城建檔案開放工作落地。

首先，選取城建檔案開放審核試點。根據館藏城建檔案的內容、性質、利用需求等特點，堅持以下三個原則，選取特定類別的城建檔案先行先試。第一，先易后難原則。不同類別的城建檔案審核難度不一致，對于地下管線、人防工程、軍事工程等涉及國家安全的檔案類別，應當謹慎；而對于民用建筑工程、園林綠化、城市規劃和建設管理業務檔案等類別的檔案，則可以列入優先級考慮。第二，需求優先原則。城建檔案開放最終是為了發揮檔案作用、滿足社會檔案利用需求。通過對城建檔案利用數據進行統計分析，可以優先選擇利用需求量大的檔案類別走開放審核流程。第三，審核主體能力優先原則。通過考察檔案開放審核參與主體的穩定性和能力水平，可以優先選取組織沿革清晰、具有成熟的檔案管理機構和經驗豐富的檔案人才的單位開展試點工作。

其次，探索城建檔案開放審核程序和方法。為確保城建檔案開放審核結果的規范性、科學性，在進行檔案開放審核前，城建檔案館應開展審核工作專項培訓，明確開放審核的要求和具體標準。在城建檔案開放審核實施中，應要求審核主體落實“三審”程序，檔案開放審核結果由形成檔案的業務部門初審，檔案部門復審和單位領導審定后，報送至城建檔案館。檔案形成單位和移交單位不一致的，二者均需出具開放審核意見。城建檔案館對報送的開放審核結果亦可通過“三審”原則把握，即由開放審核工作組初審、領導小組復審和領導小組組長終審后簽發。開放審核主體提交的審核結果不一致的，城建檔案館應組織召開開放審核協調會，邀請行業專家、檔案專家、公眾代表等參與，共同商定檔案開放審核結果，必要時可報請檔案主管部門進行協調和給予指導意見。通過探索規范的程序、促進多元主體的有效參與，可以逐漸建立完善的城建檔案開放審核工作機制。

四、結語

當前國家關于檔案開放利用的制度設計日趨完善，城建檔案開放亟須加快從理論到實踐的步伐。城建檔案館作為檔案開放的責任主體，應把握城建檔案開放的重要機遇，在實踐中探索和破解城建檔案開放在政策制度、組織實施等方面的難題，建立行之有效的城建檔案開放審核工作模式，打開城建檔案開放的新格局，進一步發揮城建檔案價值、維護社會公眾檔案利用權利。

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[9]住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于新形勢下進一步加強城市建設檔案管理工作的通知[EB/OL].（2024-03- 22）[2024- 12- 29].https：//www.gov.cn/zhengce/ zhengceku/202404/content_6947038.htm.

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作者單位：廣州市城市建設檔案館