落實《意見》規定構建單位內部財會監督體系

財會監督是黨和國家監督體系的組成部分。2023年2月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出到2025年要構建起包括各單位內部財會監督在內的財會監督體系的工作目標。其中，關于單位內部財會監督體系的要求是，通過明確內部監督的主體、范圍、程序、權責等，落實單位內部財會監督主體責任。根據上述規定，筆者就如何構建單位內部財會監督體系進行探析。

一、單位內部財會監督的目的

構建單位內部財會監督體系，首先應充分認識財會監督的目的。2020 年1 月13 日， 習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話，首次提出將財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分。在此之前，相較于財會監督的提法，大家更為熟知的是會計監督，現行法律法規中都以會計監督作為表述。這些法律法規主要包括《會計法》《預算法》和《注冊會計師法》等。《預算法》和《注冊會計師法》對會計監督的界定分別立足于政府監督和社會監督層面，只有《會計法》從單位內部監督、社會監督和政府監督等三方面對會計監督做出規定。其中，關于單位內部會計監督的主要內容包括人員的職責和權限要明確、重要經濟事項決策和執行的程序要明確、財產清查的程序要明確和會計資料進行內部審計的要求要明確等四個方面。從這四個方面的內容看，《會計法》對于單位內部會計監督的目的主要是達到實現內部控制的要求。控制是管理的職能之一，因此《會計法》對于單位內部會計監督的目的屬于單位內部管理范疇。而監督是指監察和督促的意思，相較于管理而言，更應當體現的是治理的目的。習近平總書記指出，黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出部署，目的就是要加強對權力運行的制約和監督。將財會監督納入黨和國家監督體系，賦予了財會監督參與治理的職能。對財會監督工作的開展具有里程碑的意義。因此，對于單位內部財會監督目的的確定，應當跳出對原有會計監督的認識，要從其作為黨和國家監督體系組成部分的政治高度重新加以認識。

在黨和國家監督體系中，相較與審計監督、統計監督等其他專業監督形式，財會工作因直接與經濟業務活動相接觸、相關聯，所以財會監督在黨和國家監督體系中發揮著基礎性、支撐性作用。作為黨和國家監督體系的組成部分，財會監督其目的應符合健全黨和國家監督體系的總目的和總要求。結合對《意見》的學習，筆者認為，從《意見》對單位內部財會監督的定義角度，單位內部財會監督的目的可以解理為是對單位內部經濟業務、財務管理和會計行為中權力運行進行制約和監督。重點是保障黨和國家重大決策部署在本單位的貫徹落實，加強單位內部遵守財經紀律，預防和懲治單位內部財務會計的違法違規行為，具有高度的政治屬性。

二、單位內部財會監督的主體

構建單位內部財會監督體系，其次應明確單位內部財會監督的主體。單從財會監督的字面意思看，單位內部財會監督很容易被錯誤理解為以單位內部財會機構和財會人員作為監督主體，實施的監督工作。一是因為其符合會計學中的會計監督的概念。會計學認為，會計監督是指通過會計人員對本單位經濟活動進行的監督，是會計工作的重要職能，屬于經濟監督的重要組成部分。二是因為《會計法》規定，作為會計的兩項職能，會計機構和會計人員必須依法進行會計核算，實行會計監督。然而從單位內部財會監督的定義和目的看，僅將單位內部財會機構和財會人員作為監督主體是不夠全面的。主要有以下三方面原因。

1.從單位內部財會機構和財會人員所處的位置看。單位內部財會機構屬于管理職能部門，隸屬于單位內部經營管理層，單位內部財會人員屬于單位聘用的員工，所從事的工作均屬于經營管理范圍，無法從治理的高度直接代表黨和國家開展監督工作。

2.從單位內部財會監督的內容看。財會機構和財會人員所從事的財務管理和會計工作也屬于被監督的范圍。因此，僅將財會機構和財會人員作為監督主體，就形成了既當裁判員，又當運動員的現象，不符合相互制約、相互監督的要求。

3.從構建黨和國家監督體系看。不符合以黨內監督為主導，與其他監督相協調，從而形成監督合力的要求。習近平總書記指出，黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本、第一位的。因此，確定財會監督主體必須堅持黨的領導。

根據上述分析，結合對《意見》的學習，筆者認為單位內部財會監督的主體應從其監督的對象出發進行確定。一方面，從單位內部財會監督對象的屬性上看，經濟業務屬于經濟活動，財務管理和會計行為屬于管理活動。經濟業務是單位業務開展必然發生的各種各樣的經濟活動，在會計上稱為會計事項。財務管理是對經濟活動中資金的管理，主要包括投資和籌資兩大領域。經濟業務必然引發資金活動，需要進行財務管理。會計是反映和監督一個單位經濟活動的一種經濟管理工作。經濟業務的發生必然會引起會計要素在數量上的增減變化，相應產生會計行為。從以上三者間關系的分析可以看出，對于經濟業務，財務管理和會計行為起到的是管理和監督的作用。因此，在單位內部財會監督體系中，履行財務管理職責和發生會計行為的財會機構和財會人員是經濟業務的監督主體。另一方面，財務管理和會計行為是單位內部經濟管理活動的組成部分，在單位內部，與之發生管理和監督關系的包括負有管理和監督主體責任的黨委（黨組），負有監督專責的紀檢監察機構，負有履行監督職責和義務的基層黨組織和黨員，負有經濟管理監督職責的內部審計機構，負有相互牽制相互監督職責的其他業務機構以及財會機構自身的內部管理和監督等。從以上分析可以看出，單位內部財會監督的主體不局限于單位內部某個機構或人員，凡與財會監督對象具有監督關系的機構和人員都應明確為監督主體。

三、單位內部財會監督體系的構建

構建單位內部財會監督體系，還應符合黨和國家監督體系建設要求。

習近平總書記指出，只有以黨內監督帶動其他監督，完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。黨和國家監督體系在單位內部體現為以黨內監督為主導構建的“大監督”體系。單位內部財會監督作為“大監督”體系的組成部分，是以具體的經濟業務、財務管理、會計行為為監督的切入點，從小事情里把準大政治，用小切口推動解決大問題，從而找準服務保障經濟建設中心工作，推進構建黨和國家監督體系的著力點。因此，構建單位內部財會監督體系，必須貫徹將黨的領導融入治理體系的要求，落實單位內部各財會監督主體的范圍、程序和責任。

1.黨委（黨組）的監督范圍、程序和責任。黨委（黨組）的監督是全方位的監督，黨內監督第一位的是黨委監督。《意見》要求，各級黨委要加強對財會監督工作的領導，保障黨中央決策部署落實到位，統籌推動各項工作有序有效開展。因此，黨委（黨組）的監督范圍應覆蓋單位內部經濟業務、財務管理和會計行為權力運行全過程。在單位內部財會監督體系中，黨委（黨組）發揮領導作用。在監督程序方面，黨委（黨組）執行的是自上而下的組織監督程序。通過“三重一大”事項前置研究、內部巡察、專項檢查、受理信訪和述責述廉等方式開展監督。在監督責任方面，黨委（黨組）應負的責任主要有，一是在財會干部和人才方面，黨委（黨組）要任命干部選撥人才，更要監督干部和人才。黨委（黨組）要按照黨管干部、黨管人才的要求，建立財會干部人才的選人用人工作機制，嚴格執行《會計法》和相關財經法規對財會人員的要求和規定。落實主要負責人、分管負責人和組織人事部門、財會機構等職能部門在選任、考察、決策各環節的責任，打造政治過硬、業務水平高、敢于擔當的財會人員隊伍。二是在單位內部治理方面，黨委（黨組）要對單位內部財會機構設置和調整進行研究討論，建立職責權限明確，相互分離、相互制約、相互監督的內部財會管理工作機制。三是在日常監督方面，黨委（黨組）要按照《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》要求，監督單位主要負責人履行《會計法》和《意見》賦予的責任。四是在與其他各類監督貫通協調方面，要推動建立健全長效機制，既要使財會監督與紀檢監察、巡察監督、內部審計監督等增強協同和聯動，也要保障其他監督對財會監督做好再監督。

2.紀檢監察機構的監督范圍、程序和責任。黨的紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責。國家監察體制改革后，各級監委與紀委合署辦公，對所有行使公權力的公職人員實行監督全覆蓋。《監察法》對所有行使公權力的公職人員進行監察。因此，無論黨員與否，行使公權力的財會人員均接受紀檢監察機構的監督。在單位內部財會監督體系中，紀檢監察監督范圍是對財會監督對象履行職責、行使權力情況的監督。在監督程序上，是對于負有財會監督權的財會機構和財會人員實行“監督和再監督”。單位內部紀檢監察機構的責任是，建立財會機構和財會人員履行職責和行使權力的監督工作機制，主要包括認真處理信訪舉報和問題線索處置、嚴把干部選撥任用“黨風廉潔意見回復”關、精準運用監督執紀“四種形態”等方式，對財會人員正確履責、廉潔用權和遵守職業道德等情況進行監督檢查。

3.基層黨組織和黨員的監督范圍、程序和責任。在單位內部，黨的基層組織應當發揮戰斗堡壘作用履行監督職責，黨員應當積極行使黨員權利義務開展監督，發揮自下而上的民主監督作用。根據《中國共產黨章程》規定，凡是有正式黨員三人以上的，都應成立黨的基層組織。在單位內部財會監督體系中，財會機構基層黨組織和黨員要嚴格執行《會計法》《行政事業單位內部控制規范（試行）》《企業內部控制基本規范》和《意見》等法律法規，在確定單位內部財會崗位職責和權限，制定財會工作流程，建立健全內部管理制度等方面發揮核心作用。財會機構基層黨組織和黨員應嚴格黨的組織生活，發揚民主監督，開展批評和自我批評，認真梳理財會人員在行使資金收支、票據使用、預算執行、會計核算等財會行為和會計資料管理方面權力行使中的權力風險點、履責風險點和廉潔風險點等，發揮近距離優勢，監督財會人員切實履行職責，維護和執行財經紀律。加強財會人員自我約束，遵守職業道德，發現違反紀律問題及時教育或者處理，揭露和糾正工作中存在的缺點和問題，同違法違規行為作堅決斗爭。

4.內部審計機構的監督范圍、程序和責任。審計監督與財會監督同屬于黨和國家監督體系的組成部分。內部審計監督是對本單位的財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督。《會計法》在會計監督章節要求，對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確。從以上規定可知，在單位內部財會監督體系中，履行內部審計職責的內部審計機構屬于監督主體之一，其監督范圍應包括財務管理和會計行為實行審計監督。在監督程序上，單位內部審計監督應在黨委（黨組）的統一領導下，圍繞本單位財務管理和會計行為的特點，制定審計監督計劃，通過對財政財務收支等進行內部審計，獨立或與紀檢監察、巡視巡察等監督力量協同配合開展監督。在單位內部財會監督體系中，內部審計監督是除財會機構自身監督之外，能夠起到專業監督作用的監督力量。因此，內部審計機構應充分履行監督責任，發揮好對財務管理和會計行為的專業監督作用。

5.財會機構的監督范圍、程序和責任。構建單位內部財會監督體系，必須強化對經濟業務的有效監督，切實發揮財會監督的專業監督職能作用。在由黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等構成的黨和國家監督體系中，司法監督、審計監督、財會監督和統計監督屬于專業監督。對于經濟工作的監督，財會監督則是其他專業監督的前提和基礎。在《會計法》《會計準則》及相關財經法規的制度體制下，單位內部經濟業務行為是否合法合規，都屬于財會監督的內容。財務管理和會計行為通過財會資料記錄和反映單位內部經濟業務，經濟業務中公權力行使的違法違紀行為總是離不開對財會工作和財會資料的弄虛作假。若財會監督嚴格有效，可以從源頭上杜絕違法違紀行為的發生。同時，也為司法監督獲得證據、審計監督獲得依據和統計監督獲得數據提供保證。

在單位內部財會監督體系中，財會機構及財會人員通過實施財務管理和發生會計行為對經濟業務開展直接監督，監督范圍是對單位內部經濟業務活動的真實性、合法性和合理性進行審查。真實性審查，是指檢查各項財務管理和會計行為的依據是否為實際發生的經濟業務。合法性審查，是指檢查各項經濟業務是否遵守財經紀律，拒絕違法亂紀行為。合理性審查，是指檢查各項經濟業務的財務收支是否客觀、適度，是否符合預算目標，相關管理人員有無濫用自由裁量權，以保證各項財務收支符合特定的財務收支計劃。

監督經濟業務的真實性，要求單位內部財會機構及財會人員在全面深入參與經濟業務發生過程中履行監督職能。監督經濟業務的合法性，要求單位內部財會機構及財會人員依據國家經濟法規，對經濟業務行為的合法性履行監督職能。監督經濟業務的合理性，要求單位內部財會人員運用各類財會工具，通過職業判斷對經濟業務目標的實現履行監督職能。因此，在監督程序上，嚴格有效的財會監督必須建立在單位內部財會機構及財會人員全面參與經濟業務工作的基礎上，形成業財融合的監督工作機制。

財政部在出臺的《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》中指出，業財融合就是要通過利用相關信息，有機融合財務與業務活動，在單位規劃、決策、控制和評價等方面發揮財會工作的重要作用。當前，技術進步使得會計核算的自動化、智能化程度不斷提升，標準業務場景的會計核算工作可交給計算機完成，通過員工自助式報銷，計算機根據既定規則直接生成會計憑證。財會人員可以從繁瑣的基礎核算工作中解脫出來，向業務財務及財務管理決策轉型。財會人員在掌握財會專業知識的同時，也要通曉相關的技術和管理業務知識。

6.其他內部相關機構的監督范圍、程序和責任。除以上五個方面的財會監督主體外，根據單位性質、規模等不同，單位內部財會監督主體還可能包括統計、法律、研發、生產、營銷等各方面。例如，單位內部的統計、法律等機構，在履行各自職責時，往往會運用到財會機構和財會人員提供的數據、報表、記錄等工作成果，與此同時也要發揮好對財會工作的監督作用。又例如，單位內部的研發、生產、營銷等經濟業務機構在接受財會監督的同時，也要發揮與財會機構形成相互牽制、相互監督的作用。因此，結合各單位的實際情況，其他單位內部財會監督主體，要根據自身工作特點和業務流程等，在單位黨委（黨組）的統一領導下，明確相應的監督范圍、程序和責任，從而實現單位內部財會監督體系橫向到邊、縱向到底全覆蓋。

四、結語

構建單位內部財會監督體系，要按照“把權力關進制度的籠子”的要求，認真落實《意見》規定，突出黨內監督的政治引領作用，以法律法規為依據，明確單位內部各監督主體責任，有效發揮財會監督在黨和國家監督體系中的重要作用。

（作者單位：江蘇省演藝集團有限公司）