國家級城市群規劃實施對非中心城市經濟增長的影響效應

摘 " 要：城市群是縮小區域差距、促進區域協調發展的空間載體，弱勢地區從城市“抱團發展”模式中獲益是城市群長久維系的前提。以11個國家級城市群規劃實施為準自然實驗，基于2000—2021年地級市層面的經濟社會面板數據，利用漸進雙重差分法評估國家級城市群規劃實施對城市群內非中心城市經濟增長產生的影響。實證結果表明：城市群規劃實施顯著促進了非中心城市的經濟增長，該結論經過一系列穩健性檢驗后依然成立，城市群確實能夠產生“弱者受益”的政策效應，但該效應具有明顯的區域、結構和距離異質性。機制分析表明：城市群規劃實施通過網絡關聯、市場整合和產業升級三種內在機制促進非中心城市的經濟增長。未來應將“弱者受益”目標納入區域政策議程，通過加強經濟聯系、建立統一市場和促進產業協作等舉措促進非中心城市的經濟發展，同時要在后發城市群中繼續推進集聚導向的“強省會”戰略，在先發城市群中推進擴散導向的“城市圈”策略。

關鍵詞：區域協調發展;國家級城市群;區域政策;城市經濟增長

中圖分類號：F127 " 文獻標識碼：A " 文章編號：1003-7543（2025）01-0138-17

區域發展不平衡現象在全球、國家乃至城市內部都廣泛存在[1]。自2006年“十一五”規劃首次提出把城市群作為推進城鎮化的主體形態以來，我國區域協調發展的空間尺度就逐漸細化，從以“四大板塊”為主的總體區域協調向以城市群為主的“抱團互助增長極”延伸，逐漸形成以城市群為空間載體的區域協調發展格局[2]。2022年6月，國家發展和改革委員會印發了《“十四五”新型城鎮化實施方案》，強調要“完善以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局”。2022年10月，黨的二十大報告再次提出，“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”。2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步提出要“建立都市圈同城化發展體制機制”。客觀數據表明，城市群發展模式產生了顯著的經濟效益。據統計，2006—2019年，我國88%以上的GDP、工業產值、專利數量集中于19個城市群[3]。當前，城市群已成為驅動地區經濟增長的引擎和國家經濟發展中最具活力和潛力的“動力源”。

在“抱團取暖”的城市群發展模式中，保障弱勢地區受益是一個重要目標。城市群不僅是推動區域經濟發展的重要增長極，而且是促進區域協調發展、帶動弱勢地區進步的空間載體。城市群內的中心城市依托資源稟賦和制度優勢實現自身發展后，只有將處于相對弱勢地位的非中心城市帶動起來，才能真正實現所有地區共同發展的善治狀態，最終實現共同富裕，而忽視弱勢地區或者以犧牲弱勢地區利益為代價的發展背離了社會主義的初衷。就此而言，評估非中心城市在城市群發展模式中的受益情況至關重要。然而，既有研究把重點放在如何擴大總量上，而忽視了“弱者”在區域協調發展過程中的受益問題。

“弱者”是一個比較性的概念，是指在某種社會體系中一部分人相對于另一部分人而言處于劣勢的地位[4]。在城市群中，也存在著相對地位的差距，中心城市往往處于有利的“強者”地位，集全省域資源或全城市群資源于一體，而非中心城市則處于相對弱勢和次要的地位。就邊際效應而言，一個城市群如果只能保證中心城市受益，而非中心城市總是處于陪跑和“被剝奪者”地位，后者遲早會從城市群中脫離出去，最終導致城市群走向解體。城市群規劃實施是否利好區域內非中心城市，產生“弱者受益”效應，是城市群維系和不斷發展的關鍵變量。然而，目前無論是實務界還是理論界都未充分注意到城市群發展中“弱者受益”的重要性。為彌補這一不足，本文以2000—2021年地級市面板數據為基礎，以11個國家級城市群規劃實施為準自然實驗，利用漸進雙重差分法評估城市群規劃實施能否促進城市群內非中心城市的經濟發展，并進一步探究這種政策效應的異質性和發生機制。

一、相關文獻綜述

城市群作為一種城市化高級階段的空間組織形式，正在全球范圍內大幅度拓展，我國也相繼制定發布了一系列城市群發展規劃，受到了各方廣泛關注。學者們基于不同視角對城市群政策產生的效果和影響進行了實證評估，將城市群規劃實施視為一種準自然實驗，利用各種因果推斷方法檢驗城市群政策的效應，如城市群政策的經濟增長效應、要素流動效應、環境改善效應、產業升級效應和科技創新效應等。其中，城市群的經濟增長效應最受關注。Wang等的研究發現，中國城市群政策不僅促進了城市群規劃所覆蓋城市的經濟發展，還能對城市群鄰近地區產生積極的空間溢出效應[5]。丁任重等的研究進一步驗證了這一觀點，而且還發現南方城市群對區域經濟增長的帶動作用明顯優于北方城市群，核心城市實力越強，城市群對區域經濟增長的帶動作用越大[6]。黃文和張羽瑤采用了更加系統的高質量發展指標對城市群的經濟效應進行了評估，發現長江經濟帶的城市群建設顯著提升了城市經濟高質量發展水平[7]，但存在上游、中游、下游的區域異質性。此外，還有一些學者圍繞單獨的城市群進行了研究，也得到了相似的結論，即城市群建設有利于促進地區經濟發展[8]。

這些研究雖然證明了城市群政策在地區經濟發展中的正向作用，也分析了不同城市群在地域維度上的異質性效應，但沒有從更細致的空間尺度上說明是否城市群內的所有城市都能從“抱團發展”中受益。實際上，諸多實證研究表明，城市群的經濟效應具有較強的主體異質性。只有規模大、等級高、發展好的中心城市能從城市群中獲益[9]，而處于城市群外圍和邊緣的非中心城市在一體化中獲益有限[10]。Kong等的研究發現，城市群對大中城市的帶動更為明顯，而對小城市的帶動作用較小[11]，甚至還存在加入城市群后獲得負收益的情況。城市群內的中小城市會受到大城市虹吸效應的影響，從而產生“集聚陰影”，阻礙弱勢地區的發展[12-13]。這種現象不僅出現在我國的城市群中，如京津冀城市群和成渝城市群[14-15]，還普遍存在于國外的區域一體化政策中[16-18]。既有研究揭示了城市群內存在著明顯的非均衡格局，中心城市往往是城市群政策的最大受益方，占據了資源優勢、政策優勢和發展高位，而非中心城市則處于被“馬太效應”“極化效應”影響的不利境況中，不一定會在城市群發展中獲得好處。這樣一來，將城市群作為一個整體進行評估未免有以偏概全的缺陷。

實際上，學者們在價值層面非常認同城市群政策應該實現“弱者受益”這一觀點，只不過缺乏相應的實證支持。既有研究認為，實現地區間“共享增長”是區域政策的根本目標，國家在政策導向和資源配置上應該為弱勢地區創造更多發展機會，幫扶經濟上處于不利地位的群體，進而達到縮小地區差距、最終實現共同富裕的政策目標[19-20]。城市群政策也要遵循此目標，如果一味追求城市群發展效率而忽視空間公平，就會違背政策制定的初衷[21]，因為城市群的良性發展不僅體現在中心城市“做大做強”和區域整體績效的提升上，還體現在城市群內中小城市的發展上[22]。然而，既有文獻并未評估城市群規劃矯正區域不平衡格局的效果，僅僅審視城市群的整體發展，這容易導致“弱者”的無收益甚至負收益狀態被“淹沒”在總收益中。

總的來看，雖然學術界圍繞城市群發展效果進行了大量實證評估，這些研究論及中心城市的虹吸效應對于邊緣城市造成的消極影響，但這僅僅是從城市群中“強者”的邊際負效應的角度來看問題，并未將“弱者”是否受益納入研究視野。一般來說，區域政策的初衷和目標都是寄希望于“強者”帶動“弱者”，進而實現區域整體的協調發展和均衡發展。但遺憾的是，目前各類研究還較少觸及城市群中的“弱者受益”問題。為彌補現有研究的不足，本文采用漸進雙重差分法，實證評估11個國家級城市群規劃實施對非中心城市經濟增長的影響，考察城市群發展模式是否具有“弱者受益”的效果，同時揭示政策效應形成的內在機制。

二、城市群政策賦能非中心城市經濟增長的理論機制

城市群由空間連接、相對密集、規模不一的城市集聚而成，屬于特定地域范圍內城市間的“抱團發展”，這種發展模式使得城市間從競爭關系逐漸轉向“競合關系”，可以減小市場分割、惡性競爭和政府集體行動困境帶來的負面影響，同時能通過產業分工、資源互補和經濟互動來整合區域發展優勢，實現資源配置效率最大化。在城市群一體化過程中，嵌入城市群網絡中的非中心城市可以通過“借用規模”享受城市群的集聚效應，同時也會受到中心城市產生的正向溢出，匯集各類優質生產要素，從而促進本地區經濟增長。從國內外城市群的實踐與學術界的探索來看，城市群政策發揮作用的潛在機制主要有三種：網絡關聯、市場整合和產業升級。

（一）網絡關聯機制

城市網絡包括顯性的物質網絡和隱性的非物質網絡，前者以公路、鐵路、港口、通信網絡等基礎設施為載體，后者則是指在物質聯系基礎上形成的以城市間經濟、政治、文化等方面交流合作為代表的隱性非物質空間網絡[23]。交通通達性是欠發達地區實現發展的關鍵一環，每個國家級城市群規劃都明確強調“基礎設施互聯互通”。城市群規劃實施能夠促進區域內各類交通、通信等基礎設施完善，這些交通基礎設施的建設有利于城市群物聯網的完善，降低區域之間的貿易成本和運輸成本[24]，為非中心城市與中心城市的聯系創造硬件環境，而基礎設施“硬網絡”及其承載的經濟、文化、社會等“軟網絡”會促進資本、技術、信息、產權和人才等生產要素在城市群內流動和擴散，有利于改善弱勢地區的區位劣勢并彰顯其獨有的稟賦優勢，為其積極融入開放性網絡提供發展機會，從而對各類要素缺失的弱勢地區產生溢出效應，促進地區經濟增長。

（二）市場整合機制

市場分割是地方政府為了本地利益通過行政干預手段限制外地資源進入本地市場或限制本地資源流向外地市場而導致的消極后果[25]。市場分割會阻礙商品和要素自由流動，加劇要素市場扭曲，降低資源配置效率，最終抑制地區經濟增長。顯然，市場分割是抑制城市群協調發展的關鍵因素，會阻礙區域市場一體化進程，延滯區域協調發展戰略的實現[26-27]。城市群規劃下的市場一體化有利于打破地方保護主義和市場壁壘[28]，通過降低地區間交易成本來提高彼此的市場接近性，加強非中心城市與中心城市之間的經濟聯系，促進跨地區的貿易和投資，從而實現更大空間范圍的分工協作，釋放弱勢地區的經濟發展活力，促進其經濟增長。實際上，城市群規劃框架下的政府間合作本身就包含著破除地方保護和市場分割的嘗試，幾乎每個城市群規劃文件都強調“市場一體化建設”，其實質在于促使地方政府舍棄追逐“小利”的地方保護主義并轉而尋求更高收益的共同市場效應，這有利于拓展經濟合作的空間范圍，最大限度發揮集聚優勢，促進區域整體發展，使得弱勢地區從這一過程中獲益。

（三）產業升級機制

合理的產業分工和布局是城市群促進經濟增長和區域競爭力提升的關鍵因素[29]，我國的城市群規劃文件幾乎都對產業協同發展進行了部署。產業和人口會在本地市場效應和價格指數效應的作用下集聚，形成經濟增長點，并在累積循環效應中逐漸發展成為地區經濟增長極，而過度集聚會造成規模不經濟和規模報酬遞減。在市場擁擠效應的作用下，產業會逐漸轉移到競爭小的區位，這就分散了前兩種效應產生的集聚力，使得生產活動由核心區向外圍擴散，逐漸在核心城市外圍形成新的經濟增長點，這種產業轉移的過程恰恰是邊緣城市、中小城市等弱勢地區實現產業升級的動力，這些弱勢城市承接發達地區轉移出來的產業，會成為城市群中新的經濟增長點。此外，梯度轉移理論認為，區域經濟發展在客觀上存在梯度差異，高梯度地區通過技術創新和產業轉移實現產業優化升級，而中、低梯度地區通過產業承接或反梯度推移實現經濟增長，新產業的轉入會給承接地注入“新鮮血液”，打破當地原有產業的發展慣性，為承接地帶來技術、人才和資金等優質生產要素，為地區經濟增長提供動力。

三、研究設計

（一）檢驗策略

目前全國有19個城市群，其中由國務院正式批復的有10個，分別是長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中城市群、北部灣城市群、哈長城市群、呼包鄂榆城市群和蘭州—西寧城市群，京津冀城市群的規劃由中共中央政治局審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》確定。這11個城市群經過了國家規劃和批復的流程，從地方性的區域規劃上升到了國家層面的戰略規劃，更具戰略重要性和執行效力，故而將這11個體現了國家戰略訴求的城市群作為研究對象，探索其在運行過程中是否能助益城市群內的“弱者”。

正如前文所述，在經濟區位、歷史積累、政策資源和綜合實力等方面，中心城市都有著非中心城市難以比擬的優勢，盡管非中心城市在某方面具有相對優勢，但總體上仍處于相對弱勢和次要的地位，是城市群內需要重點扶持的“弱者”。在評估城市群政策是否有益于弱者的具體過程中，我們將這11個國家級城市群內的非中心城市作為實驗組，11個國家級城市群之外的其他非中心城市作為控制組。需要說明的是，本文對于中心城市的界定標準和篩選條件并非主觀給出，而是依照官方出臺的城市群規劃政策文本，同時結合客觀的經濟數據來確定，比如《長江中游城市群發展規劃》明確提出“強化武漢、長沙、南昌的中心城市地位”;《成渝城市群發展規劃》明確強調“發揮重慶、成都核心城市輻射作用”。

由于每個城市群被批復的時間節點不同，為了能夠準確反映我國不同地區城市群在不同階段逐漸被納入國家戰略并進入政策實踐議程的事實，我們采用漸進雙重差分法進行政策效應評估，計量模型如下：

GDPit=β0+β1Treati×Postt+θXit+μi+λt+εit（1）

在式（1）中，被解釋變量GDPit是地區i在t年的人均地區生產總值，表征地區經濟發展水平。核心解釋變量Treat×Post表示組間虛擬變量和時間虛擬變量的交互項。Xit為控制變量，包括人口密度、產業結構、消費規模等一系列能影響地區經濟發展的變量。μi、λt、εit分別表示地區固定效應、時間固定效應和隨機擾動項。本研究重點關注交互項系數β1，它衡量了城市群規劃實施對非中心城市經濟發展產生的政策效應。

（二）變量設定與數據來源

1.核心解釋變量

核心解釋變量為城市群規劃批復與否和批復時間的交互項（Treat×Post），如果i市在t年被納入城市群規劃，則取值為1，否則取值為0。在11個國家級城市群中，僅中原城市群的批復時間為12月，考慮到政策實施的滯后性，本文將其政策干預節點納入下一年計算，其余城市群的政策干預節點均為當年。由于大部分城市群規劃都是在2015年左右出臺的，本文預留了10—15年的時間來保證實驗組和控制組能夠更好匹配，將樣本觀測期設置為2000—2021年。

2.被解釋變量

本文旨在評估城市群規劃實施對地區經濟增長的影響，故選擇人均GDP作為衡量地區經濟發展水平的代理變量。

3.控制變量

考慮到還有一系列其他因素會影響城市群的經濟發展，本文對其進行了控制，主要包括：產業結構（Second）：采用第二產業產值占GDP比重衡量;工業發展水平（Indus）：采用規模以上工業總產值占GDP比重衡量;消費規模（Consume）：采用社會消費品零售總額占GDP比重衡量;投資強度（Invest）：采用固定資產投資額占GDP比重衡量;政府財政能力（Budget）：采用地方財政一般預算內支出占GDP比重衡量;人口密度（Population）：采用每平方公里人口數衡量;科技創新水平（Patent）：采用地區專利授權量衡量。

核心解釋變量、被解釋變量和控制變量的匯總見表1，變量數據來自歷年《中國城市統計年鑒》以及各地區國民經濟和社會發展統計公報等資料，缺失值采取插值法進行補充。變量的描述性統計結果見表2（下頁）。

四、實證結果分析

（一）基準回歸

在確定評估模型和變量之后，采用雙向固定效應模型評估城市群規劃實施對城市群內非中心城市經濟增長的影響，基準回歸結果如表3所示。列（1）呈現了在控制城市層面的地區固定效應和年份層面的時間固定效應的基礎上，僅加入核心解釋變量后的回歸結果，交互項的估計系數為0.668，在1%的水平上顯著;列（2）—（8）呈現了逐步納入控制變量的回歸結果，估計系數均在1%的水平上顯著為正，這表明城市群規劃實施能顯著提高非中心城市的經濟發展水平，產生了“弱者受益”效應。

（二）平行趨勢檢驗

雙重差分模型結論有效的前提是滿足平行趨勢假定，即如果未實施城市群規劃，實驗組和控制組城市的經濟發展趨勢應當保持一致，本文采用事件分析法檢驗平行趨勢假定是否得到滿足，設定模型如下：

GDPit=β0+αk×D+θXit+μi+λt+εit（2）

在式（2）中，D是一系列虛擬變量，表示城市群規劃開始實施后的第k年，其中，t0表示城市i實施城市群規劃后的第1年，k表示實施城市群規劃之后的第k年，αk表征規劃實施第k年時實驗組與控制組之間的經濟差異，其余符號的含義與式（1）相同。為控制政策干預前時間段內的噪聲，本文對政策實施的相對時間作了縮尾處理，將研究窗口設為政策前6期和政策后6期。圖1呈現了平行趨勢檢驗的結果，圖中的圓圈代表估計值，豎虛線的上下界代表95%的置信區間。可以看出，在城市群規劃實施前，回歸系數均不顯著異于0，這表明政策干預前的實驗組和控制組的政策效應不存在顯著差異，在城市群規劃實施后，回歸系數明顯增大且顯著為正，滿足平行趨勢假設。

（三）穩健性檢驗

1.安慰劑檢驗

為排除其他未觀測到的因素對政策效應估計造成的干擾，增強基準回歸結果的可信度，本文隨機化實驗組、控制組和政策干預時間，通過構造偽實驗組虛擬變量和偽政策干預時間虛擬變量的交互項進行安慰劑檢驗。具體來說，在樣本城市中每次抽取一定數量的城市作為偽實驗組，隨機給出政策干預時間，并將整個過程分別重復500次和1 000次，分別得到500個和1 000個偽實驗組與偽干預時間交互項的回歸估計系數，其P值分布及核密度如圖2所示。圖2（a）和圖2（b）都顯示，隨機設定的實驗組回歸系數大多集中分布于零值附近，異于基準回歸的估計系數，且P值大部分高于0.1，這表明由其他偶然因素得到與基準回歸結果相同的概率較小，證明了前述結果的穩健性。

2.更換被解釋變量

為排除指標選擇不當對估計結果造成的干擾，可以通過更換被解釋變量的測量指標來提高結論的穩健性。諸多研究表明，夜間燈光（Nighttime Light，NTL）是替代人均GDP測量地區經濟發展水平的有效變量，它具有“以一聚合多”的客觀結果數據特征[30-31]，我們將夜間燈光作為人均GDP的替代變量進行回歸分析。回歸結果如表4列（1）所示，交互項的估計系數在1%的水平上顯著為正，說明更換被解釋變量的測量指標后對估計結果沒有影響，體現了基準回歸結果的穩健性。

3.排除異常值影響

為避免樣本中的異常值（極端值）對基準回歸結果造成影響，本文對樣本分別進行了1%和5%的截尾處理，再重新進行基準回歸。表4列（2）和列（3）分別呈現了截尾1%和截尾5%的回歸結果，可以看出，在剔除異常值（極端值）后，交互項的估計系數均在1%的水平上顯著為正，與基準回歸結果一致，體現了結果的穩健性。

4.PSM-DID檢驗

實踐中的公共政策更多的是一種非隨機化狀態，對其使用雙重差分方法進行政策效應估計可能會出現選擇性偏誤，而傾向得分匹配法（Propensity Score Matching，PSM）可以為每個實驗組樣本匹配到特定的控制組樣本，使得準自然實驗近似隨機，能夠有效解決樣本的選擇性偏誤問題。圖3（下頁）展示了匹配前和匹配后的核密度函數圖，從中可以看出，匹配前兩條核密度曲線偏差較大，但匹配后兩條曲線更為接近，說明匹配后實驗組和控制組差異較小。表4列（4）呈現了利用傾向得分匹配后的樣本進行基準回歸的結果，可以看出，匹配后交互項的估計系數仍在1%的水平上顯著為正，與基準回歸結果一致，進一步證明了結果的穩健性。

5.控制非平行趨勢

城市群政策效應可能會受到控制變量的時間趨勢影響，進而對估計結果造成干擾，為避免該誤差，需要控制好非平行趨勢。本研究采用三種方法控制非平行趨勢對估計結果的干擾：第一，用時間趨勢變量替代式（1）中的時間固定效應，排除由模型整體時間趨勢導致的干擾;第二，在式（1）的基礎上加入控制變量與時間趨勢項的交互項，排除控制變量的時間趨勢導致的干擾;第三，在式（1）的基礎上加入個體固定效應與時間趨勢項的交互項，排除由各城市的時間趨勢導致的干擾。表4列（5）—（7）依次列出了三種檢驗的回歸結果，可以看出，在控制三種非平行趨勢后，政策系數分別在1%、1%和5%的水平上顯著為正，證明基準回歸結果具有穩健性。

（四）“弱者受益”效應的異質性分析

由于我國幅員遼闊，各區域發展差距較大，不同城市群的發育程度和一體化水平也各有不同，本文欲進一步探究的是：不同城市群促進“弱者受益”的效應有何不同？它受到何種城市群特征的影響？為探索這些問題的答案，本文在基準回歸的基礎上進一步分析了群間和群內異質性。

1.群間區域異質性

不同區域的城市群之間存在顯著差異，南方城市群經濟總量一直高于北方城市群，且經濟總量的差距還在逐年擴大[32]。大樣本統計顯示，以成渝、長江中游、長三角和珠三角為代表的南方四大城市群對區域經濟增長的帶動作用明顯，而以哈長、京津冀、中原為代表的北方三大城市群對區域經濟增長的帶動作用并不顯著[6]。此外，東中西部的城市群之間也存在明顯的發展差距，在空間格局上呈現“東高西低”的梯度特征[33]。與長三角、珠三角等東南沿海這些市場高度整合的城市群相比，中西部城市群的市場整合明顯不足，城市群內的經濟聯系也不夠緊密[34]。這些事實都表明，不同區域的城市群對弱勢地區的帶動作用差異較大。以秦嶺—淮河線和東中西部分界線為標準，將樣本內11個城市群依照南—北和東—中—西進行了分組檢驗，表5（下頁）呈現了檢驗結果。列（1）中的回歸系數不顯著，說明北方城市群沒有對非中心城市的經濟發展產生促動作用，列（2）中的回歸系數在1%的水平上顯著為正，說明南方城市群顯著促進了城市群內非中心城市的經濟發展，產生了“弱者受益”效應。列（3）—（5）的回歸系數表明城市群的“弱者受益”效應呈現“東部gt;中部gt;西部”的梯度規律，西部城市群未能促進非中心城市受益，這符合我國的現實情況，大部分西部城市群甚至還缺乏一個充當增長極角色的中心城市，更不用說發揮“弱者受益”效應。

2.群間結構異質性

城市群內中心城市的數量以及中心城市和非中心城市之間的強弱對比會影響區域一體化水平及其對弱勢地區的帶動作用。一方面，單中心城市群和多中心城市群的帶動效果有差異[35];另一方面，中心城市本身的強弱會影響帶動效果[36]。鑒于此，本文根據中心城市數量的不同，將實驗組劃分為單中心城市群樣本和多中心城市群樣本進行分組回歸，進而根據中心城市綜合實力的強弱，將城市群劃分為Ⅰ類中心（超大城市）、Ⅱ類中心（特大城市）、Ⅲ類中心（I型大城市）三檔進行分組回歸，回歸結果如表6所示。表6列（1）和列（2）的結果顯示，多中心城市群顯著促進了非中心城市的經濟增長，而單中心城市群則未產生明顯作用。從列（3）—（5）可以看出，中心城市越強的城市群，對區域內弱勢地區的輻射帶動作用越強，隨著中心城市經濟實力的減弱，其所發揮的輻射作用也逐漸減弱，在中心城市自身發育不足的情形下，還會對非中心城市產生消極的虹吸效應，阻礙其經濟增長。

3.群內距離異質性

實際上，城市群“弱者受益”效應的異質性不僅存在于城市群之間，還存在于城市群之內。在新經濟地理學看來，中心城市往往集聚了大量的優勢資源和要素，成為城市群的增長極，并進一步通過虹吸效應和溢出效應對整個城市群的協同發展產生影響，但城市群在發育和擴散的過程中普遍存在著“距離衰減”規律，中心城市的虹吸效應或溢出效應都會優先作用于鄰近地區，并隨著距離的增加而減弱[37]。“借用規模”理論也認為，并非所有處于城市群網絡中的小城市都能通過借用大城市的規模實現自身發展，地理鄰近性和功能互聯性是實現借用規模的必要條件。鑒于此，本部分從距離維度出發，按照是否鄰近中心城市的標準，將實驗組劃分為鄰近組和外圍組進行分組回歸，以檢驗地理區位對于城市群“弱者受益”效應的影響，回歸結果如表7所示。列（1）和列（2）的回歸系數均在1%的水平下顯著為正，但是鄰近組的政策效應系數大于外圍組，這說明靠近中心城市的地區獲益更多，這也從側面揭示了城市群內中心城市發揮的更多是積極的溢出效應。

五、機制分析

基準回歸結果顯示，城市群規劃實施顯著促進了城市群內非中心城市的經濟增長，產生了“弱者受益”的政策效應，在此基礎上，進一步揭示政策效應形成的內在機制。參考已有研究[38-39]，將基準回歸模型中的雙重差分項與機制變量進行交乘以開展進一步的機制分析，其模型設定如下：

GDPit=β0+βTreati×Postt×Mit+θXit+μi+λt+εit（3）

在式（3）中，Mit是機制變量，其余變量與基準回歸模型相同。β表示雙重差分項與機制變量的交互項系數，該系數的正（負）反映了城市群規劃實施對機制變量的強化（弱化）。本文從網絡關聯、市場整合和產業升級這三類機制探究“弱者受益”政策效應的形成。

（一）網絡關聯機制

網絡關聯機制包括交通通達度和經濟聯系強度兩大指標。就交通通達度而言，交通是不同地區間“物聯網”的核心要素，它主要包括公路通達與鐵路通達兩部分，本文采用公路密度和高鐵開通這兩個指標來衡量地區交通通達度。公路密度是衡量交通基礎設施水平的代表性指標，一般用行政區內公路里程占行政區土地面積的比重來衡量。高鐵開通數據來源于國家鐵路局網站，由于2015年以后不再公布該數據，本文根據國家鐵路局網站、中國鐵路12306 App以及各地新聞網站的零散數據手工整理了各地級市每年的高鐵開通數據，在具體測量過程中，若i地區在t年開通高鐵，機制變量便為1，否則為0。就經濟聯系強度而言，前文的異質性分析結果表明，中心城市的數量、規模和距離在很大程度上影響著非中心城市的經濟發展，因而本文主要計算非中心城市與中心城市之間的經濟聯系。在測量過程中，經濟關聯度需要測量清楚經濟要素間的“引力”關系，采用經典引力模型計算非中心城市i在第t年與城市群內中心城市間的經濟聯系強度，具體測量公式見式（4）。

Coneijt=[Gi /（Gi+Gj）]××/D（4）

在式（4）中，Pi和Pj分別表示地區i和地區j的人口數，單位是萬人;Gi和Gj分別表示地區i和地區j的地區生產總值，單位是億元;Dij表示地區i和地區j之間的空間距離，單位是千米，在測量過程中，先計算出地區i與地區j之間的經濟聯系強度，再取均值。其中，經濟和人口數據來自《中國城市統計年鑒》，城市間地理距離數據來自全國地理信息資源目錄服務系統中的經緯度數據，通過MATLAB軟件計算兩城市間的地理距離。

（二）市場整合機制

市場整合水平取決于市場分割程度。市場分割程度越高，則市場整合水平越低，本文以市場分割指數對其進行測度。考慮到現實中我國地區間市場分割的核心特征是同樣的商品在不同地域的銷售價格不一致，甚至彼此間價格差距非常大，為了能夠體現這種現實，本文采用基于“冰川成本”的相對價格指數法測算非中心城市與城市群內其他城市的市場分割程度，其核心思想是利用地區間商品價格的差異來衡量市場分割狀況。在具體操作中，本文選取了支撐居民日常生活的八大類商品，即食品、飲料煙酒、服裝鞋帽、紡織品、中西藥、書報資料、日用品和燃料的零售價格指數進行計算，這些商品是市場上必不可少的“基本盤”，體現著特定地域、特定國家的市場完善程度，其計量公式如下：

△

P=ln（

P

/P）-ln（

P

/P）=ln（

P/

P）-ln（

P/

P）（5）

△

P代表t時期兩個地區i和j的k類商品的相對價格絕對值，P和P分別代表t時期兩個地區i和j的k類商品零售價格，P和 P分別代表t-1時期兩個地區i和j的k類商品零售價格，以上相對價格波動中包含與特定商品相關的固定效應。為消除固定效應，可用地區i與地區j的相對價格減去t年k類商品的相對價格均值，即q=△

Q-△

，其中，q為相對價格變動部分，△為t年k類商品的相對價格均值，通過計算相對價格波動方差var（q）的平均值就可以得到市場分割指數。

（三）產業升級機制

產業升級是城市群內中心城市和非中心城市的共同訴求，前者欲通過“騰籠換鳥”引入更高級的產業，后者寄希望于接住前者“換的鳥”（轉移出去的產業）提升當地的產業水平。參考既有研究，采用產業結構層次系數測量城市的產業升級水平，計算公式如式（6）所示，其中，qit代表i城市在t年k產業的產值。

Upgradeitk=×k（6）

在探索機制作用的過程中，本文將機制變量和政策變量的交互項代入回歸模型中，結果如表8（下頁）所示。表8列（1）—（3）為網絡關聯機制的回歸結果，其中公路密度、高鐵開通和經濟聯系的三重差分項系數均在1%的水平上顯著為正，表明城市群規劃實施后，交通通達度高的城市比交通通達度低的城市經濟發展水平更高;與中心城市的經濟聯系度越高，經濟增長越明顯。列（4）為市場整合機制的回歸結果，三重差分項系數在1%的水平上顯著為負，說明城市群規劃實施后，市場分割水平越低的城市越容易實現經濟增長。列（5）為產業升級機制的回歸結果，三重差分項系數在1%的水平上顯著為正，表明城市群規劃能通過促進地區產業結構優化升級來拉動地區經濟增長。總的來說，機制檢驗的結果表明，城市群規劃能通過增強非中心城市的交通通達度、與中心城市的經濟聯系促進地區經濟發展，而城市群一體化帶來的市場整合效應也是促進非中心城市發展的關鍵因素。此外，城市群內的產業協作和轉移也能對非中心城市的經濟發展產生促進作用。

六、研究結論與政策啟示

城市群作為我國區域發展戰略的重要組成部分，已經成為驅動全國經濟增長的新引擎，對于縮小區域差距、實現共同富裕具有重要意義。但被理論界與實務界所忽視的是，在城市群“抱團發展”的模式中，“弱者”從中受益是城市群維系和持續發展的前提條件。本研究以11個國家級城市群規劃實施為準自然實驗，在收集整理2000—2021年地級市經濟社會面板數據的基礎上，通過漸進雙重差分法實證評估了城市群規劃實施對非中心城市經濟增長產生的“弱者受益”效應及其異質性，并進一步探究了政策效應發生的內在機制，得到了如下結論：第一，基準回歸結果表明，城市群規劃的實施顯著促進了城市群內非中心城市的經濟增長，這一結論在經過各種穩健性檢驗后依然成立。第二，異質性分析結果表明，城市群的“弱者受益”效應存在區域、結構、距離維度的異質性。就地域維度而言，南方城市群更能促進非中心城市的經濟增長，而北方城市群則沒有產生積極的政策效應;同時，“弱者受益”效應呈現“東部gt;中部gt;西部”的梯度格局，東部和中部能實現城市群內的“抱團發展”，而西部城市群尚處于經濟向中心城市集聚的階段。就結構維度而言，單中心城市群并沒有顯著帶動弱勢地區經濟發展，而多中心城市群則具有顯著的“弱者受益”效應;此外，非中心城市的獲益在很大程度上取決于中心城市的發展水平，倘若城市群內缺乏強有力的增長極和經濟中心，則很難產生積極的空間溢出效應。就距離維度而言，靠近中心城市更有利于地區經濟發展，這是一種“近水樓臺先得月”的鄰近效應。第三，機制分析結果表明，城市群規劃可以通過網絡關聯、市場整合和產業升級這三種機制促進作為“弱者”的非中心城市的經濟增長。以公路和高鐵為代表的交通基礎設施的完善有利于提高非中心城市與其他城市的交通通達性，進而促進其經濟發展;同時，非中心城市與中心城市之間的經濟聯系也是城市群發揮“弱者受益”效應的關鍵機制。城市群內統一大市場的建設有利于促進非中心城市的發展，打破各行政區域之間的市場壁壘和分割。我國的城市群規劃基本都因地制宜進行了產業布局，注重構建科學分工、錯位互補的產業一體化發展格局，鼓勵地區之間的產業協作和產業轉移，這有利于促進非中心城市的產業結構升級，從而增強經濟發展動力。

根據上述研究結論，可得到如下政策啟示：

第一，充分關注非中心城市在城市群“抱團發展”模式中的受益性。國家在城市群規劃文本中特別強調中心城市在城市群內要發揮引領作用，也多次提及要提高城市群整體發展水平和整體競爭力，但對“弱者受益”目標幾乎未涉及。城市群是在一定區域范圍內存在的城市共同體，這種“抱團發展”的模式使得地方政府在競爭關系中具有合作的可能性，這正是非中心城市實現自身進步、縮小與中心城市差距的機遇。在這種情況下，不能僅僅以功利主義的城市群總效益最大化為出發點推進城市群規劃實施，而必須充分關注城市群內“弱者”的受益情況，在地方競爭中保障“弱者”的發展，在競爭的“叢林規則”中同時貫徹“共生共進”原則，以促進城市群的可持續發展。

第二，在后發城市群中持續推進“強省會”戰略，培育和扶持經濟增長極以打造“弱者受益”的基礎。在后發的中西部城市群中，省會城市都因發展相對落后而處于二線城市甚至三線城市的地位，很難有能力去帶動“弱者受益”。這就需要先通過“強省會”戰略打造城市群內的經濟增長極，這是城市群發揮空間溢出效應實現“弱者受益”的前提。當前我國還處于城鎮化的深化階段，經濟和人口仍在向大城市集聚，對于長三角、珠三角和京津冀以外的大多數城市群來說，尚未達到需要壓低省會城鎮化速度、控制省會城市規模、預控“馬太效應”的階段。在中心城市尚未達到最優發展規模時，“削峰填谷”式的人為抑制省會城市發展，不僅無法從省會城市獲得足夠的優質資源去“填谷”以帶動弱者發展，而且會抑制省會城市的發展，從而降低城市群的總體發展效應。

第三，在先發城市群中打造多中心格局，培育空間可達、范圍更廣的“城市圈”，拓展圈內“弱者受益”的范圍。大多數城市群往往跨越多個省份，地域廣闊，僅依靠2～3個中心城市驅動全區域發展是不現實的。而目前全國大力推動的特大城市、超大城市1小時通勤范圍的“都市圈”，仍是以城市群內的中心城市為主軸的“一城獨大”發展模式。在這種情況下，需要構建介于城市群和都市圈之間的空間組織形式——城市圈，在發揮中心城市頭部引領作用的基礎上，打造以新一線城市和二線城市為主的經濟增長引擎，構建更多的“小單元”合作網絡[40]。同時，還可以突破城市群的政策邊界，納入在經濟上受到輻射但政策上不屬于城市群規劃范圍的地區，在最大程度上拓展“弱者受益”的空間范圍。

第四，基于客觀經濟規律進行政策引導，促成城市群內的網絡關聯、市場整合和產業協作。其一，完善城市群內的交通網絡和互聯互通的基礎設施，同時利用聯席會、經濟協調會等形式促成地方政府之間的經濟交流合作，為非中心城市共享中心城市的優質資源提供“硬環境”和“軟環境”，從而達到“弱者受益”的效果。其二，未來要破除城市群內和城市群間的市場分割現象，構建統一的基礎性市場制度體系，包括統一的市場準入制度、產權保護制度、公平競爭制度和社會信用制度，從制度層面解決地方保護和市場分割問題，加快建設全國統一大市場[41]。其三，中央和省級政府要在尊重經濟規律和市場機制的基礎上發揮產業統籌作用，從城市群的整體利益出發制定產業協作規劃，明確各城市的比較優勢和功能分工，促進城市之間的產業轉移和承接，以增強中心城市對非中心城市的技術溢出[42]，為非中心城市的產業升級和經濟發展提供機會。 [Reform]

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The Impact Effect of National Urban Agglomeration Planning Implementation on the Economic Growth of Non-Central Cities

SHANG Hu-ping " LIU Jun-teng

Abstract： Urban agglomerations are the spatial carrier to narrow regional disparities and promote the coordinated development of regions. The premise of long-term maintenance of urban agglomerations is that disadvantaged areas can benefit from the mode of \"group development\" of cities. Taking 11 urban agglomerations planning implementation as quasi-natural experiments， based on the economic and social panel data of prefecture-level cities from 2000 to 2021， the staggered difference-in-difference was used to evaluate the impact of the implementation of national urban agglomeration planning on the economic growth of non-central cities in the group. The empirical results show that the implementation of national urban agglomeration planning significantly promote the economic growth of non-central cities， and this conclusion remains valid after a series of robustness tests. Urban agglomeration can indeed produce the policy effect of \"benefit the weak\"， but the effect shows obvious regional， structural and distance heterogeneity. Further mechanism analysis shows that the implementation of national urban agglomeration planning promotes the economic growth of non-central cities through three internal mechanisms： network correlation， market integration and industrial upgrading. In the future， the goal of \"benefit the weak\" should be included in the regional policy agenda， and the economic development of non-central cities should be promoted through strategies such as strengthening economic ties， establishing a unified market and promoting industrial collaboration. At the same time， it is necessary to continue to promote the strategy of agglomeration oriented \"strong capital\" in the late developing urban agglomerations， and promote the strategy of diffusion-oriented \"city circle\" in the early developing urban agglomerations.

Key words： the coordinated development of regions; national urban agglomeration; regional policy; urban economic growth