巴庫(kù)氣候大會(huì)成果分析與未竟議題

摘"要2024年11月24日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十九次締約方大會(huì)（COP29）在阿塞拜疆首都巴庫(kù)落幕，最終達(dá)成了名為“巴庫(kù)氣候團(tuán)結(jié)契約”的一攬子平衡成果。COP29的主要成果包括達(dá)成氣候融資目標(biāo)、啟動(dòng)損失和損害基金、創(chuàng)建全球碳市場(chǎng)機(jī)制、更新國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、完善國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃和全球適應(yīng)目標(biāo)等。巴庫(kù)成果差強(qiáng)人意，全球氣候治理面臨援助資金缺口大、氣候責(zé)任與義務(wù)分歧多、地緣政治沖突激烈、公正轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢等重重困難。中國(guó)應(yīng)積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化，堅(jiān)定不移地履行UNFCCC及《巴黎協(xié)定》所確立的目標(biāo)、原則及制度框架；堅(jiān)持多邊主義，積極推動(dòng)全球氣候變化國(guó)際合作；加強(qiáng)早期預(yù)警，提高氣候適應(yīng)能力；按照既定規(guī)劃如期達(dá)成“雙碳”目標(biāo)，為推動(dòng)和引領(lǐng)全球氣候治理構(gòu)筑更加穩(wěn)固的內(nèi)部支撐。

關(guān)鍵詞巴庫(kù)氣候大會(huì)"全球氣候治理"國(guó)家自主貢獻(xiàn)"損失和損害基金"“雙碳”目標(biāo)"全球碳市場(chǎng)

一、引"言

2024年11月24日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)UNFCCC）第二十九次締約方大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)COP29）在阿塞拜疆首都巴庫(kù)落幕。歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)兩周的談判，延期33個(gè)小時(shí)后，大會(huì)最終達(dá)成了名為“巴庫(kù)氣候團(tuán)結(jié)契約”的一攬子平衡成果（Baku Climate Unity Pact）。COP29開(kāi)幕式舉行了領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，近200個(gè)締約方、2052家觀察員組織、1454家媒體，約6.7萬(wàn)人注冊(cè)參會(huì)^①，COP29成為史上第二大規(guī)模的世界氣候大會(huì)。東道國(guó)阿塞拜疆代表團(tuán)人數(shù)最多，有2229人注冊(cè)參加。第二和第三大代表團(tuán)分別是巴西（1914人）和土耳其（1862人）。盡管如此，較2023年在迪拜召開(kāi)的創(chuàng)下紀(jì)錄的COP28，本次締約方大會(huì)少了15000多人，且許多世界和行業(yè)領(lǐng)袖沒(méi)有參加，巴布亞新幾內(nèi)亞、阿根廷則完全撤回了本國(guó)代表團(tuán)。中國(guó)政府和國(guó)內(nèi)與氣候變化相關(guān)的機(jī)構(gòu)、企業(yè)、團(tuán)體積極參與COP29，969位中方代表登記參會(huì)Carbon Brief，“China Briefing 14 November 2024： COP29 special edition”，https：//www.carbonbrief.org/china-briefing-14-november-2024-cop29-special-edition/.，延續(xù)了2023年大規(guī)模參會(huì)的趨勢(shì)，體現(xiàn)了我國(guó)政府及社會(huì)各界對(duì)氣候問(wèn)題的高度關(guān)注。

二、COP29主要進(jìn)展與成果

盡管談判過(guò)程曲折艱辛，各國(guó)談判代表仍通過(guò)不懈努力，促成COP29取得了一定的成果。大會(huì)就新的氣候融資集體量化目標(biāo)（New Collective Quantified Goal， 以下簡(jiǎn)稱(chēng)NCQG）、《巴黎協(xié)定》第六條國(guó)際碳市場(chǎng)機(jī)制等關(guān)鍵議題，達(dá)成了名為“巴庫(kù)氣候團(tuán)結(jié)契約”的一攬子平衡成果，并就國(guó)際合作與全球適應(yīng)目標(biāo)等作出安排，進(jìn)一步強(qiáng)化了全球向綠色低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)。COP29的主要成果包括以下四個(gè)方面。

（一）達(dá)成氣候融資目標(biāo)

COP29又被稱(chēng)為“氣候融資COP”（Finance COP），其核心議題之一是達(dá)成一個(gè)新的氣候融資目標(biāo)。這是15年來(lái)首次對(duì)發(fā)展中國(guó)家為應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)獲得的資金金額和類(lèi)型進(jìn)行全面評(píng)估。新確立的NCQG將取代2009年哥本哈根世界氣候大會(huì)（COP15）設(shè)定的每年1000億美元的目標(biāo)，并據(jù)此對(duì)全球2025年后的氣候資金目標(biāo)作出相應(yīng)的安排。在長(zhǎng)達(dá)兩周的艱難談判和博弈后，最終確定了到2035年發(fā)達(dá)國(guó)家“帶頭”每年籌集至少3000億美元的資金目標(biāo)，這些資金將用于發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)其國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDCs）、適應(yīng)氣候變化、防范氣候風(fēng)險(xiǎn)。新的目標(biāo)延續(xù)了先前的做法，資金來(lái)源包括“各種渠道”。例如，公共資金、開(kāi)發(fā)銀行貸款以及由政府支出“調(diào)動(dòng)”的私人資金。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的規(guī)定，目前只有包括美國(guó)、歐盟和日本在內(nèi)的24個(gè)發(fā)達(dá)締約方需要向發(fā)展中國(guó)家提供氣候資金，發(fā)展中國(guó)家可自愿加入資金投入的隊(duì)伍。

（二）啟動(dòng)損失和損害基金

根據(jù)UNFCCC，“損失和損害”指人為引起的氣候變化（包括更頻繁和更強(qiáng)烈的極端氣候事件以及緩慢發(fā)生的事件，超出自然系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)適應(yīng)能力的氣候相關(guān)事件）對(duì)自然生態(tài)和人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生的不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響。損失和損害基金專(zhuān)門(mén)為脆弱的發(fā)展中國(guó)家而設(shè)計(jì)，旨在為遭受氣象災(zāi)害和極端氣候事件、蒙受損失和損害的發(fā)展中國(guó)家提供資金援助和支持。相較于支持應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)行動(dòng)的氣候資金，損失和損害基金涵蓋的成本是無(wú)法避免的。同時(shí)，損失和損害所指代的具體內(nèi)容到目前為止尚無(wú)一致的意見(jiàn)，因?yàn)閾p失和損害既包括能夠量化的經(jīng)濟(jì)成本，也包含無(wú)法用貨幣衡量的非經(jīng)濟(jì)損失，如文化遺產(chǎn)、社區(qū)、生物多樣性等遭受的破壞。孫源希、崔瑩：《“損失和損害”基金的設(shè)立與未來(lái)展望》，https：//iigf.cufe.edu.cn/info/1012/6042.htm。

在歷年國(guó)際氣候談判中，關(guān)于損失和損害的議題一直充滿(mǎn)爭(zhēng)議。針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)為發(fā)展中國(guó)家提供多少資金來(lái)應(yīng)對(duì)損失和損害這個(gè)問(wèn)題，各國(guó)始終難以達(dá)成共識(shí)。在COP29的框架內(nèi)，有幾項(xiàng)與損失和損害基金相關(guān)的重要協(xié)議獲得簽署，包括基金組織董事會(huì)與世界銀行之間的“受托人協(xié)議”和“秘書(shū)處托管協(xié)議”，基金組織董事會(huì)與東道國(guó)菲律賓之間的“東道國(guó)協(xié)議”。迄今為止，損失和損害基金承諾的財(cái)政支持資金總額超過(guò)7.3億美元，其中法國(guó)、意大利、德國(guó)和阿聯(lián)酋等國(guó)的認(rèn)捐額最高。損失和損害基金將從2025年開(kāi)始運(yùn)行，屆時(shí)將為受影響國(guó)家提供實(shí)質(zhì)性的資金支持。

（三）建設(shè)全球碳市場(chǎng)

通過(guò)COP29，各締約方就《巴黎協(xié)定》第六條第四款（第6.4條）機(jī)制下的碳信用額度創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)，這標(biāo)志著聯(lián)合國(guó)管理下的全球碳市場(chǎng)建設(shè)取得重大進(jìn)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，第六條被視為向發(fā)展中國(guó)家提供氣候融資的重要機(jī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)減排項(xiàng)目的碳信用額度達(dá)成其氣候變化目標(biāo)，進(jìn)而為發(fā)展中國(guó)家的減排項(xiàng)目提供資金支持。但也正因?yàn)槔鏅?quán)衡，《巴黎協(xié)定》第6.4條的推進(jìn)歷程艱難坎坷。第6.4條可以追溯到2015年的COP21，《巴黎協(xié)定》提出由聯(lián)合國(guó)監(jiān)督，建立全球碳市場(chǎng)框架。王際杰：《〈巴黎協(xié)定〉下國(guó)際碳排放權(quán)交易機(jī)制建設(shè)進(jìn)展與挑戰(zhàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》， 2021年第13期。盡管通過(guò)COP21，各締約方對(duì)第6.4條的目標(biāo)達(dá)成了一致，但機(jī)制的具體操作細(xì)節(jié)并未在協(xié)議中明確，特別是對(duì)如何防止雙重計(jì)算和確保減排項(xiàng)目的附加性問(wèn)題缺乏深入討論。執(zhí)行層面的問(wèn)題也被留待日后討論。

2018年至2023年，連續(xù)五屆世界氣候大會(huì)就第6.4條關(guān)于全球碳市場(chǎng)機(jī)制的設(shè)計(jì)問(wèn)題，持續(xù)產(chǎn)生爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。一是雙重計(jì)算與透明性問(wèn)題。關(guān)于多邊框架下如何避免減排量的重復(fù)計(jì)算、如何確保整個(gè)機(jī)制的透明度等問(wèn)題，各國(guó)未能達(dá)成共識(shí)。二是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的立場(chǎng)對(duì)立。發(fā)展中國(guó)家希望通過(guò)第6.4條獲得更多資金，支持本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型，而發(fā)達(dá)國(guó)家則強(qiáng)調(diào)碳信用的高質(zhì)量和嚴(yán)格核算標(biāo)準(zhǔn)，雙方在利益分配和責(zé)任承擔(dān)上存在爭(zhēng)議。三是碳信用市場(chǎng)機(jī)制與資金流動(dòng)。各方就如何確保公平的資金流動(dòng)存在重大分歧，在如何保證發(fā)展中國(guó)家有效參與和受益于全球碳市場(chǎng)機(jī)制問(wèn)題上，分歧尤為突出。四是碳信用的質(zhì)量與完整性。各國(guó)對(duì)如何確保碳信用的高質(zhì)量存在重大分歧：發(fā)達(dá)國(guó)家要求設(shè)置更高的標(biāo)準(zhǔn)防止低質(zhì)量項(xiàng)目進(jìn)入市場(chǎng)，而發(fā)展中國(guó)家則擔(dān)心這將提高參與的門(mén)檻，削弱其獲得資金的機(jī)會(huì)。五是關(guān)于碳清除項(xiàng)目的爭(zhēng)議。如何定義和評(píng)估碳清除項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，特別是大氣中清除溫室氣體的項(xiàng)目，各國(guó)未能達(dá)成一致意見(jiàn)。

在COP29上，各締約方就第6.4條的核心內(nèi)容展開(kāi)兩方面的談判。一方面，建立新的UNFCCC機(jī)制，用于審定、核查和發(fā)放高質(zhì)量的碳信用額度。UNFCCC， “Standard：Requirements for activities involving removals under the Article 6.4 mechanism”， https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/A6.4-SBM014-A06.pdf. UNFCCC， “Standard： Application of the requirements of Chapter V.B （Methodologies） for the development and assessment of Article 6.4 mechanism methodologies （v.01.0） （SBM014）”， https：//unfccc.int/documents/641230.另一方面，提供兩種交易碳信用的方式：一是允許兩國(guó)自行制定雙邊碳交易協(xié)議的條款；二是創(chuàng)建一個(gè)由聯(lián)合國(guó)監(jiān)督管理的碳市場(chǎng)，即全球碳市場(chǎng)。該市場(chǎng)允許項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者向監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)注冊(cè)項(xiàng)目，項(xiàng)目必須得到實(shí)施國(guó)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)后方能發(fā)放聯(lián)合國(guó)認(rèn)可的碳信用額。

經(jīng)過(guò)近十年的談判，各締約方終于在COP29上就建立高質(zhì)量和透明的碳市場(chǎng)達(dá)成一致，打破了長(zhǎng)期的多邊談判僵局，解鎖了實(shí)現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)的關(guān)鍵工具。發(fā)展中國(guó)家的高質(zhì)量碳匯有望按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的碳價(jià)格進(jìn)行交易，從而獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益。根據(jù)國(guó)際排放貿(mào)易協(xié)會(huì)（International Emissions Trading Association， IETA）的研究，《巴黎協(xié)定》第六條的落地會(huì)使實(shí)施國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的成本減半，到2030年，每年可節(jié)省約2500億美元。IETA， “Modelling the economic benefits of Article 6”， https：//www.ieta.org/initiatives/modelling-the-economic-benefits-of-article-6/.COP29召開(kāi)期間，印度尼西亞和日本宣布實(shí)施《巴黎協(xié)定》第6.2條碳交易構(gòu)架下的碳信用雙邊互認(rèn)協(xié)議，這是全球首例兩國(guó)碳信用雙邊互認(rèn)協(xié)議，標(biāo)志著碳市場(chǎng)的國(guó)際化邁出了關(guān)鍵一步。Ministry of the Environment Government of Japan， “Signing of mutual recognition arrangement between Japan and Indonesia regarding the Joint Crediting Mechanism （JCM）”， https：//www.env.go.jp/content/000268038.pdf.

（四）更新國(guó)家自主貢獻(xiàn)

國(guó)家自主貢獻(xiàn)是《巴黎協(xié)定》實(shí)現(xiàn)全球溫控目標(biāo)的核心要素，體現(xiàn)了各國(guó)為減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化所付出的努力。根據(jù)要求，2025年2月前，各締約方需要編制、通報(bào)并持續(xù)更新其2035年的國(guó)家自主貢獻(xiàn)，確保本國(guó)氣候承諾與全球減排目標(biāo)保持一致。因此，COP29肩負(fù)著重要使命，即敦促各國(guó)盡早提交更具雄心的國(guó)家自主貢獻(xiàn)，以促進(jìn)更多有效應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)。

阿聯(lián)酋首先承諾到2035年將本國(guó)的溫室氣體排放量在2019年的基礎(chǔ)上減少47%，比之前制定的40%的目標(biāo)有所提高。通過(guò)新的愿景，阿聯(lián)酋專(zhuān)注于推動(dòng)全球氣候行動(dòng)并確保不讓任何國(guó)家掉隊(duì)的舉措，重點(diǎn)關(guān)注全球南方的弱勢(shì)社區(qū)。作為COP30的東道國(guó)，巴西成為第二個(gè)更新其國(guó)家自主貢獻(xiàn)的國(guó)家，承諾到2035年溫室氣體排放量比2005年減少59%～67%。這一目標(biāo)比巴西之前設(shè)定的減排目標(biāo)（到2030年減少53%）更加雄心勃勃。UNFCCC， “With its new NDC 3.0 today， Brazil is out in front on delivering climate action”， https：//unfccc.int/cop29/updates-archive.COP29的東道國(guó)阿塞拜疆則提出了減少石油和天然氣收入占經(jīng)濟(jì)比重的目標(biāo)，計(jì)劃到2028年將其降至22%，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化并減少碳足跡。

與此同時(shí)，英國(guó)政府宣布，到2035年的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)是將所有溫室氣體排放量在1990年的水平上減少至少81%，但尚未提交國(guó)家自主貢獻(xiàn)。由于新的目標(biāo)不包括國(guó)際航空和航運(yùn)的排放，英國(guó)公眾不會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重。UK Government， “UK shows international leadership in tackling climate crisis”， https：//www.gov.uk/government/news/uk-shows-international-leadership-in-tackling-climate-crisis.美國(guó)于會(huì)后向UNFCCC秘書(shū)處提交新一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，承諾到2035年美國(guó)將在2005年的基礎(chǔ)上，將全經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的所有溫室氣體排放量減少61%～66%。UNFCCC， “The United States of America Nationally Determined Contribution”， https：//unfccc.int/sites/default/files/2024-12/United%20States%202035%20NDC.pdf.這是美國(guó)政府在正式換屆之前形成的政治遺產(chǎn)，但是，即將上臺(tái)的特朗普政府在氣候政策上表現(xiàn)出保守甚至倒退的態(tài)勢(shì)，將給美國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的落實(shí)帶來(lái)極大的不確定性。此外，土耳其宣布，計(jì)劃到2035年完成1.2億千瓦的風(fēng)能和太陽(yáng)能裝機(jī)容量，墨西哥承諾到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放。加拿大、智利、歐盟、格魯吉亞、挪威和瑞士等國(guó)的目標(biāo)是提交符合以下條件的下一階段國(guó)家自主貢獻(xiàn)：第一，與IPCC排放軌跡和全球盤(pán)點(diǎn)一致，呼吁在1.5℃范圍內(nèi)深入、快速和持續(xù)地減少溫室氣體排放；第二，涵蓋所有溫室氣體、部門(mén)和類(lèi)別的絕對(duì)、全經(jīng)濟(jì)的減排目標(biāo)；第三，與實(shí)現(xiàn)各自21世紀(jì)中葉凈零目標(biāo)的陡峭和可信的減排量保持一致，與線性或更陡峭的軌跡保持一致。European Union， “COP29： Joint press release on 1.5℃-Aligned ambition in NDCs toward Net Zero”， https：//climate.ec.europa.eu/news-your-voice/news/cop29-joint-press-release-15degc-aligned-ambition-ndcs-toward-net-zero-2024-11-21_en.

當(dāng)前，中國(guó)正著手研究制定新一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)，并將依據(jù)本國(guó)國(guó)情，在可持續(xù)發(fā)展的總體框架下，計(jì)劃于2025年適時(shí)向UNFCCC秘書(shū)處提交文件。至2035年，中國(guó)的碳排放將完成達(dá)峰并進(jìn)入下降期，因而新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)中最受關(guān)注的元素就是2035年的減排目標(biāo)。這將是中國(guó)首次提出覆蓋全經(jīng)濟(jì)范圍的、絕對(duì)量的減排目標(biāo)。此外，中國(guó)已經(jīng)在2024年提前完成了2030年光伏風(fēng)電裝機(jī)12億千瓦的目標(biāo)，新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)將對(duì)未來(lái)的光伏風(fēng)電發(fā)展進(jìn)行怎樣的規(guī)劃，這些問(wèn)題都吸引了大量關(guān)注。

（五）完善國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃和全球適應(yīng)目標(biāo)

在COP29上，適應(yīng)問(wèn)題包含五個(gè)領(lǐng)域，其中最突出的是國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃和全球適應(yīng)目標(biāo)（GGA）。國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃的談判代表同意發(fā)布一份程序性決定文本，但將重要討論推遲到2025年6月在波恩舉行的下一次附屬機(jī)構(gòu)會(huì)議（SB 62）。全球適應(yīng)目標(biāo)的共同協(xié)調(diào)員列出了COP29的優(yōu)先事項(xiàng)，包括指標(biāo)開(kāi)發(fā)進(jìn)程、實(shí)施手段和轉(zhuǎn)型適應(yīng)等。此外，COP29正式啟動(dòng)了“以水促氣候行動(dòng)”計(jì)劃，已有近50個(gè)國(guó)家簽署了《水促進(jìn)氣候行動(dòng)宣言》。這一計(jì)劃首次將水資源管理與氣候政策緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)將與水相關(guān)的減緩與適應(yīng)措施納入國(guó)家自主貢獻(xiàn)和國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃。

三、COP29閉幕后的全球氣候治理挑戰(zhàn)

雖然COP29順利閉幕，但也留下了較多的遺憾。資金等焦點(diǎn)議題談判進(jìn)展緩慢，小島嶼國(guó)家聯(lián)盟和77國(guó)集團(tuán)的一些代表憤然離場(chǎng)以示不滿(mǎn)。核心問(wèn)題，如減緩氣候變化、落實(shí)“轉(zhuǎn)型脫離化石能源”缺乏討論。由于巴庫(kù)成果差強(qiáng)人意，在通往貝倫（COP30舉辦地）的道路上，全球氣候治理困難重重。

（一）援助資金缺口大

當(dāng)前，全球氣候投融資需求與缺口巨大，許多國(guó)家的氣候適應(yīng)措施難以開(kāi)展。從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，到2030年發(fā)展中國(guó)家每年將需要2.4萬(wàn)億美元才能滿(mǎn)足氣候和發(fā)展需求United Nations， “Finance amp; justice”， https：//www.un.org/en/climatechange/raising-ambition/climate-finance.，并且該數(shù)額仍有抬升趨勢(shì)。而目前發(fā)達(dá)國(guó)家提供的援助資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。從援助供給來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家提供的有效資金量相對(duì)有限。盡管3000億美元的援助資金計(jì)劃相較曾經(jīng)的1000億美元目標(biāo)增長(zhǎng)了兩倍，但在考慮通貨膨脹調(diào)整并扣除多邊金融機(jī)構(gòu)提供的資金后，實(shí)際可用的資金規(guī)模相當(dāng)有限。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候資金承諾與實(shí)際履行方面存在顯著差距。2009年發(fā)達(dá)國(guó)家承諾到2020年每年提供1000億美元的氣候資金，然而，這一承諾直到2022年才首次實(shí)現(xiàn)。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的1159億美元的氣候資金，大部分流向了中等收入國(guó)家，只有約四分之一流向了非洲低收入國(guó)家。援助資金缺口直接影響了發(fā)展中國(guó)家（特別是那些貧窮且不發(fā)達(dá)的島嶼國(guó)家或地區(qū)）適應(yīng)氣候變化的能力。雙方的矛盾使得全球氣候融資的落實(shí)更加復(fù)雜，增加了國(guó)際合作的難度。

（二）氣候責(zé)任與義務(wù)分歧多

首先，針對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，南北國(guó)家的理解存在分歧。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則既明確了發(fā)達(dá)國(guó)家的首要責(zé)任，也指出發(fā)展中國(guó)家還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要階段，需要大量的氣候資金和技術(shù)支持。該原則為劃分全球溫室氣體減排責(zé)任、促成發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家合作發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)實(shí)中發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的氣候合作并不愉快，立場(chǎng)甚至相互對(duì)立。發(fā)達(dá)國(guó)家主張淡化南北國(guó)家之間的界限，倡導(dǎo)各方在減排行動(dòng)及資金籌措等核心議題上承擔(dān)相對(duì)均等的責(zé)任與義務(wù)；而發(fā)展中國(guó)家則強(qiáng)調(diào)，發(fā)達(dá)國(guó)家因其歷史排放行為應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供必要的資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓支持。

其次，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在資金貢獻(xiàn)方面存在嚴(yán)重分歧。目前各方關(guān)于NCQG的磋商集中在目標(biāo)規(guī)模、資金來(lái)源、主題范圍等方面。在目標(biāo)規(guī)模方面，發(fā)展中國(guó)家締約方主張發(fā)達(dá)國(guó)家每年至少應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供并動(dòng)員1.3萬(wàn)億美元的氣候資金，并且資金分配應(yīng)向氣候脆弱國(guó)家傾斜，最不發(fā)達(dá)國(guó)家每年應(yīng)分配到至少2200億美元的氣候資金，小島嶼國(guó)家聯(lián)盟應(yīng)分配到不低于390億美元的氣候資金。經(jīng)過(guò)反復(fù)的博弈，發(fā)達(dá)國(guó)家最終同意NCQG資金規(guī)模為千億級(jí)別。在資金來(lái)源方面，發(fā)達(dá)國(guó)家主張擴(kuò)大出資國(guó)家的范圍，呼吁將中國(guó)、沙特等新興經(jīng)濟(jì)體納入資金貢獻(xiàn)方。而發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為提供氣候資金是UNFCCC及《巴黎協(xié)定》所規(guī)定的發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)，氣候正義與倫理應(yīng)堅(jiān)持“差別原則”而非“平等原則”。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家主張進(jìn)一步多元化NCQG的資金來(lái)源，將私營(yíng)部門(mén)資金以及創(chuàng)新和替代性的資金來(lái)源包含在內(nèi)。而發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，NCQG所動(dòng)員的氣候資金應(yīng)主要來(lái)自公共資金，特別是對(duì)于資金成本較高、無(wú)法有效吸引私營(yíng)部門(mén)資金投資的國(guó)家而言，這種資金來(lái)源無(wú)疑將進(jìn)一步加劇不平等的風(fēng)險(xiǎn)。在資金的主題范圍方面，發(fā)展中國(guó)家主張，NCQG所動(dòng)員的資金應(yīng)當(dāng)涵蓋減緩、適應(yīng)、應(yīng)對(duì)損失和損害等領(lǐng)域的氣候資金。拉丁美洲和加勒比海國(guó)家提出，NCQG應(yīng)側(cè)重于適應(yīng)氣候變化、應(yīng)對(duì)損失和損害等領(lǐng)域。部分發(fā)達(dá)國(guó)家不愿將應(yīng)對(duì)損失和損害納入NCQG的支持范圍，認(rèn)為NCQG的資金應(yīng)當(dāng)與《巴黎協(xié)定》第九條的內(nèi)容保持一致，僅用于減緩和適應(yīng)兩方面。

最后，發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部也存在分歧。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候治理問(wèn)題上態(tài)度消極，缺乏足夠的政治意愿和行動(dòng)力，甚至試圖推卸其應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。在具體的氣候治理目標(biāo)、措施和機(jī)制上，各方也存在分歧。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家積極推動(dòng)到2030年全球減少30%的化石燃料消費(fèi)的目標(biāo)，然而，資源依賴(lài)型經(jīng)濟(jì)體對(duì)減排目標(biāo)持保留態(tài)度，因?yàn)橄嚓P(guān)目標(biāo)對(duì)平衡氣候變化目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需求形成挑戰(zhàn)。

（三）地緣政治沖突激烈

全球氣候治理既是環(huán)境問(wèn)題也是政治問(wèn)題。地緣政治矛盾容易分化全球合作的力量，使得氣候治理趨于對(duì)立與分裂。例如，COP29的談判過(guò)程中出現(xiàn)了明顯的政治化傾向。在開(kāi)幕演講中，東道主阿塞拜疆總統(tǒng)阿利耶夫指出西方政府和媒體的虛偽行為——?dú)W洲在購(gòu)買(mǎi)大量天然氣的同時(shí)卻要求阿塞拜疆遠(yuǎn)離這種燃料。地緣政治沖突往往導(dǎo)致國(guó)際關(guān)系緊張，各國(guó)在氣候大會(huì)上的立場(chǎng)更加分化和對(duì)立，阻礙了會(huì)議進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從COP1到COP29，大會(huì)閉幕拖延的時(shí)間呈上升趨勢(shì)。Carbon Brief， “COP29： Key outcomes agreed at the UN climate talks in Baku”， https：//www.carbonbrief.org/cop29-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-baku/.COP29比原定閉幕時(shí)間晚了33小時(shí)。不難看出，各國(guó)更加注重本國(guó)利益，而忽視了全球氣候治理的共同目標(biāo)，要達(dá)成一個(gè)各方都認(rèn)可的協(xié)議越來(lái)越難。

地緣政治沖突使得氣候議題逐漸政治化。大國(guó)之間的博弈不僅體現(xiàn)在碳排放權(quán)的爭(zhēng)奪上，還擴(kuò)展到綠色科技、貿(mào)易規(guī)則以及綠色產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪中。例如，在能源轉(zhuǎn)型中，國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的核心要素可歸結(jié)為三方面：一是通過(guò)支配可再生能源獲得地緣政治影響力；二是控制可再生能源的原材料；三是推動(dòng)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)革命。因此，氣候問(wèn)題將上升至更高維度的政治和經(jīng)濟(jì)格局的重塑，這種趨勢(shì)使得氣候治理變得更加復(fù)雜，發(fā)展中國(guó)家在新的競(jìng)爭(zhēng)格局中面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

締約方的政治變動(dòng)直接影響其氣候治理的參與度與對(duì)談判的信任度。此次大會(huì)上，一些國(guó)家和地區(qū)由于地緣政治沖突而無(wú)法有效參與氣候治理，導(dǎo)致全球氣候治理陷入低潮。此外，締約方內(nèi)部的執(zhí)政黨變動(dòng)、國(guó)家元首對(duì)氣候問(wèn)題的認(rèn)知等因素，對(duì)UNFCCC和《巴黎協(xié)定》的推進(jìn)帶來(lái)了很大的不確定性，直接影響全球氣候治理的信任問(wèn)題。例如，唐納德·特朗普在氣候問(wèn)題上的立場(chǎng)一直很明確，在上一屆總統(tǒng)任期內(nèi)，他取締了奧巴馬政府的一系列氣候政策，美國(guó)退出了《巴黎協(xié)定》。美國(guó)是全球氣候行動(dòng)的關(guān)鍵角色，特朗普的再次勝選顯然給國(guó)際氣候合作蒙上了陰影。盡管美國(guó)已經(jīng)提交了下一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)，但全球?qū)γ绹?guó)未來(lái)的執(zhí)行力度打上了問(wèn)號(hào)。

（四）公正轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢

在COP28上，公正轉(zhuǎn)型成為“阿聯(lián)酋共識(shí)”的一部分，在全球氣候治理議程中獲得廣泛認(rèn)可，也標(biāo)志著全球公正轉(zhuǎn)型進(jìn)程取得突破性進(jìn)展。在COP29上，各締約方代表就公正轉(zhuǎn)型的討論主要聚焦現(xiàn)有國(guó)際金融體系和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是否會(huì)阻礙全球公正轉(zhuǎn)型進(jìn)程，遺憾的是，本次大會(huì)未能就公正轉(zhuǎn)型工作計(jì)劃（JTWP）達(dá)成協(xié)議。公正轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程步履維艱。

第一，現(xiàn)有國(guó)際金融體系的不完善成為公正轉(zhuǎn)型的一大障礙。作為拉美最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和第三大石油生產(chǎn)國(guó)，哥倫比亞認(rèn)為當(dāng)前的國(guó)際金融體系和全球經(jīng)濟(jì)不平等加劇了公正轉(zhuǎn)型的難度，并質(zhì)疑：“誰(shuí)會(huì)在沒(méi)有前進(jìn)保證的情況下首先拿他們的經(jīng)濟(jì)冒險(xiǎn)？（Who will risk their economy first without a guarantee of moving forward？ ）”比利時(shí)代表和德國(guó)代表也表示，對(duì)國(guó)際金融體系的改革、重塑全球經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)將有利于公正轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。

第二，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家對(duì)公正轉(zhuǎn)型議題的認(rèn)識(shí)不一致，影響了轉(zhuǎn)型的進(jìn)展。關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的考量，發(fā)達(dá)國(guó)家更傾向于關(guān)注國(guó)內(nèi)行業(yè)與地區(qū)發(fā)展的公平性、公正轉(zhuǎn)型對(duì)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的重要作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響等問(wèn)題。而發(fā)展中國(guó)家則更多地從國(guó)際視角出發(fā)，認(rèn)為首先要實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的公平，之后才能深入各國(guó)內(nèi)部，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)與地區(qū)的公正轉(zhuǎn)型進(jìn)程。這種認(rèn)知上的差異將持續(xù)存在，對(duì)公正轉(zhuǎn)型議題的談判進(jìn)程及具體行動(dòng)的務(wù)實(shí)開(kāi)展構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。

第三，關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的融資談判激烈且復(fù)雜。是否指定資金支持公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃這一問(wèn)題在主席團(tuán)的優(yōu)先事項(xiàng)列表中地位下降，甚至被設(shè)為最后一刻的接觸小組，談判將在2025年6月繼續(xù)。這一情況說(shuō)明，在全球氣候治理中，各方在資金問(wèn)題上的分歧和博弈仍然十分激烈，公正轉(zhuǎn)型進(jìn)程受阻。

四、從巴庫(kù)到貝倫：我國(guó)積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化的建議

第一，中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地履行UNFCCC及《巴黎協(xié)定》所確立的目標(biāo)、原則及制度框架，這始終是各國(guó)共同應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的最堅(jiān)實(shí)基石，也是確保全球氣候治理沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)的前提條件。一方面，UNFCCC和《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，體現(xiàn)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家特殊困難和關(guān)切的充分考慮。中國(guó)應(yīng)秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，承擔(dān)與自身能力相匹配的責(zé)任，有效規(guī)避責(zé)任分配不均與利益沖突，為國(guó)際氣候治理注入積極正面的力量。另一方面，堅(jiān)守以我為主的立場(chǎng)，對(duì)于COP29上發(fā)達(dá)國(guó)家提出的“滿(mǎn)足特定排放標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)為NCQG提供資金”的提議，中國(guó)應(yīng)明確自身定位、反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家提出的不合理標(biāo)準(zhǔn)。

第二，堅(jiān)持多邊主義，積極推動(dòng)全球氣候變化國(guó)際合作。應(yīng)對(duì)氣候變化是人類(lèi)的共同事業(yè)。一方面，中國(guó)應(yīng)致力于優(yōu)化與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的合作關(guān)系，積極推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)與歐美國(guó)家的綠色合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。中國(guó)應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極參與各類(lèi)高規(guī)格的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際論壇，為國(guó)際合作應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)出積極倡議與呼聲；同時(shí)，堅(jiān)持在行動(dòng)中發(fā)揮“黏合劑”與“潤(rùn)滑劑”的作用，主動(dòng)與歐美等國(guó)溝通協(xié)調(diào)，共同制定并實(shí)施基于國(guó)家主權(quán)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、透明可追溯的碳中和行動(dòng)計(jì)劃，并努力推動(dòng)產(chǎn)品碳足跡規(guī)則的國(guó)際對(duì)接與相互認(rèn)可。另一方面，持續(xù)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)持續(xù)通過(guò)氣候變化南南合作為其他發(fā)展中國(guó)家，特別是小島嶼國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供支持。根據(jù)世界資源研究所發(fā)布的《南南合作框架下中國(guó)提供和動(dòng)員的國(guó)際氣候資金》，中國(guó)通過(guò)雙邊公共資金、多邊公共資金、出口信貸以及私人資金四種主要渠道，為發(fā)展中國(guó)家提供的氣候資金總額已接近450億美元，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家同期提供的氣候資金總量的6.1%。World Resources Institute， “China’s international climate-related finance provision and mobilization for South-South Cooperation”， https：//www.wri.org/research/chinas-international-climate-related-finance-provision-and-mobilization-south.截至目前，中國(guó)已與42個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽訂了53份氣候變化南南合作諒解備忘錄，通過(guò)共建低碳示范區(qū)、實(shí)施減緩與適應(yīng)項(xiàng)目、組織交流研討會(huì)等多種形式，有效助力發(fā)展中國(guó)家提升應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。展望未來(lái)，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化氣候變化領(lǐng)域的南南合作，充分利用“一帶一路”倡議的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮中國(guó)在光伏產(chǎn)業(yè)、新能源汽車(chē)技術(shù)等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，通過(guò)提供物資援助、技術(shù)支持、學(xué)術(shù)交流、聯(lián)合科研等多種途徑，深入開(kāi)展務(wù)實(shí)的合作項(xiàng)目，并在此過(guò)程中不斷提升中國(guó)在國(guó)際氣候事務(wù)中的影響力和話語(yǔ)權(quán)。

第三，加強(qiáng)早期預(yù)警，提高氣候適應(yīng)能力。利用衛(wèi)星、雷達(dá)、地面?zhèn)鞲衅鞯认冗M(jìn)設(shè)備，在極端天氣事件發(fā)生前做好防范，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，有效減輕災(zāi)害帶來(lái)的損失。當(dāng)前，中國(guó)在遞進(jìn)式預(yù)警模式方面初有成效。今后，中國(guó)應(yīng)致力于加強(qiáng)早期預(yù)警技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際合作，共享先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，完善預(yù)警信息發(fā)布和傳播機(jī)制，提高公眾對(duì)早期預(yù)警的重視程度。同時(shí)，為發(fā)展中國(guó)家提供氣象觀測(cè)設(shè)備和云端早期預(yù)警系統(tǒng)，降低氣候風(fēng)險(xiǎn)，共同構(gòu)建更加安全、更具氣候韌性的未來(lái)。

第四，聚焦國(guó)內(nèi)，中國(guó)應(yīng)致力于按照既定規(guī)劃如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)，為推動(dòng)和引領(lǐng)全球氣候治理構(gòu)筑更加穩(wěn)固的內(nèi)部支撐。中國(guó)在全球應(yīng)對(duì)氣候變化體系中占據(jù)舉足輕重的地位，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向低碳模式的成功轉(zhuǎn)型，不僅將重塑本國(guó)的產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，更將為全球產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。例如，中國(guó)在全球清潔能源革命中處于領(lǐng)先地位，具有全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新能源汽車(chē)、鋰電池、太陽(yáng)能電池等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正蓬勃發(fā)展，不僅有力促進(jìn)了凈零碳減排，還為重建綠色供應(yīng)鏈生態(tài)體系注入強(qiáng)勁力量。為此，中國(guó)要將“雙碳”目標(biāo)深度融入生態(tài)文明建設(shè)的總體布局之中，秉持綠色發(fā)展理念，健全生態(tài)文明領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，致力于構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化格局，力爭(zhēng)按時(shí)完成“雙碳”目標(biāo)。

五、結(jié)"語(yǔ)

在COP29上，代表們就NCQG、損失和損害基金等問(wèn)題的談判充滿(mǎn)艱辛，盡管談判結(jié)果遠(yuǎn)未滿(mǎn)足發(fā)展中國(guó)家的需求，但在國(guó)際形勢(shì)變幻莫測(cè)的今天，達(dá)成一個(gè)“并非所有人滿(mǎn)意、但所有人都同意”的結(jié)果已經(jīng)是氣候變化多邊進(jìn)程和國(guó)際合作向前邁進(jìn)的積極信號(hào)。未來(lái)，行重于言。應(yīng)對(duì)氣候變化，只有各國(guó)真正落實(shí)承諾、履行義務(wù)后才能彰顯成效。正如聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯所說(shuō)，我們不是處于“全球變暖”的時(shí)代，而是處于“全球沸騰”的時(shí)代。《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)是21世紀(jì)末努力將全球氣溫升幅控制在1.5℃以?xún)?nèi)，但目前已經(jīng)達(dá)到了1.45℃。World Meteorological Organization， “State of the Global Climate 2023”， https：//wmo.int/publication-series/state-of-global-climate-2023.從現(xiàn)在到21世紀(jì)末還有很長(zhǎng)一段時(shí)間，應(yīng)對(duì)全球氣候變化任重道遠(yuǎn)。鑒于全球氣候治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持人類(lèi)命運(yùn)共同體的戰(zhàn)略視角，對(duì)外主動(dòng)參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理，充分踐行“巴庫(kù)氣候團(tuán)結(jié)契約”的一攬子平衡成果，堅(jiān)定維護(hù)UNFCCC和《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)、原則和框架，采取多種措施助力《巴黎協(xié)定》行穩(wěn)致遠(yuǎn)；對(duì)內(nèi)推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，努力促成全球氣候治理邁入一個(gè)既重行動(dòng)又重力度的嶄新階段。

〔責(zé)任編輯：沈"丹〕