涉民主議定程序土地承包合同之效力認定

摘 要：涉民主議定程序土地承包合同糾紛關乎多方主體權益，審查此類糾紛的核心問題是對合同效力的認定。未經民主議定程序簽訂的農村集體土地承包經營合同，因違反強制性規定，原則上應認定無效。檢察機關要充分運用調查核實權，優先審查合同真偽，區分承包主體是否為村集體成員，綜合考慮簽訂主體、履行情況等因素，在依法監督的同時也堅持平等保護各類主體權益，實現矛盾糾紛實質性解決。

關鍵詞：民主議定程序 合同效力 土地承包 集體利益

土地承包合同糾紛是涉農司法實務的重點和難點，其中尤以未經民主議定程序的農村土地承包合同效力認定問題最為典型。申請人就民事生效裁判中涉及該問題的內容向檢察機關申請民事監督時，檢察機關應明確監督此類案件的辦理思路及審查要點，提升辦案質效。

一、基本案情及辦案過程

賈某某是甲村黨某與賈某的三女兒，三人同為一個農業承包戶人員。后賈某某出嫁到乙村，但沒有辦理戶口遷移。甲村委會以出嫁為由，劃走了賈某某承包經營的2畝地。賈某某不服，多次找甲村委會要求解決承包地問題。2021年，賈某某依據其父親賈某（訴訟前已去世）于1997年第一輪土地承包經營權到期后，第二輪土地承包期間與甲村委會在2003年簽訂的一份涉6畝承包地的土地承包合同，將甲村委會訴至人民法院，訴請確認雙方簽訂的承包合同有效，判令甲村委會停止侵害賈某某、黨某土地承包經營權行為。2019年7月，一審法院認為，案涉土地承包合同因未經民主議定程序而無效。賈某某不服一審判決，提起上訴。2020年7月，二審法院則認為，甲村委會應保證就合同簽訂的事項對內已經過民主議定程序，此為甲村委會基于誠實信用原則而應負擔的締約義務，不因村委會換屆而有所改變。賈某某耕種十余年間，甲村委會未就合同效力提出過異議，庭審中，雖二輪土地承包時合同填寫人王某某出庭作證，證明其沒有與賈某書寫、簽訂過案涉土地承包合同，但不足以證明案涉合同為偽造所得?，F甲村委會以未經民主議定程序、未報鄉（鎮）政府批準為由，不履行合同，不符合法律規定。案涉合同是雙方的真實意思表示，內容不違反法律、行政法規的強制性規定，合法有效。甲村委會不服二審判決，提出再審申請被駁回。甲村委會向檢察機關申請監督，主張本案土地承包經營合同為偽造，案涉合同明顯違反了法律強制性規定，應當認定無效，生效判決損害了甲村及全體村民的合法權益。

2023年8月，檢察機關經審查認為，案涉土地承包合同合意形成的真實性存疑且賈某作為本村村民在締約時主觀明知簽訂案涉土地承包經營合同未經民主議定程序，違反強制性規定，該合同應當認定為無效。另，賈某某也未提供證據證明甲村委會侵害其土地承包經營權的事實。原審判決認定案涉土地承包合同有效、甲村停止對賈某某、黨某承包經營權侵害，符合基本事實缺乏證據證明、適用法律確有錯誤的法定監督情形。據此，檢察機關依法向原審法院提出再審檢察建議，并在檢察建議中明確雖案涉土地承包合同無效，但賈某某有權依程序向甲村委會主張自身的土地承包經營權的合法權益。2024年1月，原審法院采納后依法再審，最終改判駁回賈某某的訴訟請求。

二、涉民主議定程序土地承包合同案件的辦理思路

（一）注重對合同“真偽性”審查

針對同一土地承包合同，兩級法院卻給予不同的效力評價。未經民主議定程序的土地承包合同是因違反法律強制性規定而直接歸于無效，還是需結合承包方身份、耕種年限、誠實信用原則綜合考量進而給予有效評價。本案土地承包合同效力問題的認定看似是案件爭議的焦點。實際上本案中，當事人就土地承包合同的真實性提出異議，主張該合同為偽造所得，因此，案涉合同的真偽才是審查本案的關鍵。檢察機關通過公開聽證組織案件當事人對案涉土地承包合同進行質證，經甲村委會申請且在雙方同意的情況下，由賈某某提供合同原件，檢察機關委托某鑒定中心對承包合同筆跡形成過程進行司法鑒定。鑒定意見載明 “賈某”的簽名、捺印均為復印形成，且合同中書寫部分有多處為復印形成，而非手簽。另，原審中證人王某某也出庭作證表明其并未填寫過案涉合同，且糾紛發生時賈某已故多年，無法與賈某核實。綜合在案證據，案涉土地承包經營合同合意形成的真實性存疑，檢察機關以新證據推翻原審判決對“合同真實有效”的認定，準確找到了案件破題關鍵。

（二）未經民主議定程序，因違反法律強制性規定，合同無效

涉土地承包合同的民主議定程序相關立法規則主要集中在《村民委員會組織法》第24條、《農村土地承包法》第19條、20條、52條等。另外，已經表決通過并于2025年5月1日起施行的《農村集體經濟組織法》第四章“組織機構”第26條也明確了農村土地承包等事項由農村集體經濟組織成員大會行使職權并作出決定。未經民主議定程序的土地承包合同主要涉及合同無效情形中的“違反法律、行政法規強制性規定”?，F行《民法典》第153條通過“但書”條款明確了合同違反強制性規定并不必然無效的立場，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉合同編通則若干問題的解釋》第16條列舉了違反強制性規定不導致合同無效的情形。在違反強制性規定不導致合同無效的情形下，需判斷是否必須通過否定合同效力來實現強制性的立法目的：如對當事人苛以行政或刑事責任就可實現強制性規定的目的，則無須否定合同效力，則該強制性規定就是管理性強制性規定，否則，應認定其為效力性強制性規定。［1］

未經上述民主議定程序，建立在發包方與承包方［2］之間的土地承包合同的效力問題，司法實踐中存在以下三種觀點。第一種觀點認為違反效力性強制性規定無效［3］；第二種觀點認為僅違反管理性強制性規定，并不影響協議效力［4］。第三種觀點認為基于誠信原則，雖未經民主議定程序，但發包人主張合同無效的不予支持。另外，現實中存在案涉合同簽訂后，承包方為改造承包土地做了一定投入，且司法實踐中多存在雙方在多年履約中對合同均無異議的情形。發包方以合同簽訂程序違法為由起訴要求確認合同無效的，明顯違背誠實信用原則。［5］

筆者贊同第一種觀點，民主議定程序的設置與立法實則為了落實《憲法》規定的基層群眾自治制度，依法保障村民自治、基層民主，維護村民和集體的利益，防止村委會、少數村干部擅自決定涉及全體村民利益的大事。若將未經民主議定程序的土地承包經營合同認為不違反法律強制性規定而發生法律效力，將會使村民自治制度落空，不利于《憲法》實施和保障集體經濟組織成員合法權利，與立法目的背道而馳。因此，在審查未經民主議定程序簽訂的農村集體土地承包經營合同時，原則上應認定無效。這一結論應作為實務裁判原則，也是審查該類案件的基本觀點。

本案起因是“抽地”補償，涉及到的不止賈某一戶，但簽訂6畝補償的只有賈某一戶，且該合同與賈某在1998年簽訂的土地承包合同編號一致，基于此應認定雙方簽訂土地承包合同實質上是對土地承包經營方案的調整。但現有證據不足以證明案涉土地承包事宜已經過村民會議討論并通過，案涉合同明顯違背上述立法規定，符合“違反法律、行政法規的強制性規定”的合同無效要件，應認定為無效。另外，賈某作為本村村民，在1998年已簽訂過一份土地承包經營合同，就其合同載明事項、履行程序等均應當知曉，故在案涉二輪土地承包合同簽訂時，其作為本村村民，對于須經民主議定程序且未經過民主議定程序主觀明知，不應認定甲村委會違反誠實信用原則、未盡到締約義務，并以此對案涉土地承包合同予以肯定性評價。

（三）依法平等保護各經濟主體，注重實質公平正義

賈某某訴請法院判決甲村委會停止侵害其土地承包經營權行為，但其并未提供證據證明侵害事實，且賈某某也表示案涉土地一直由其實際占有。因此，該項訴訟請求與現實情況不符，原審法院不應判決甲村委會停止對賈某某承包經營權的侵害行為。另，考慮到賈某某雖已出嫁至甲村外，但戶口一直未遷出甲村，在新居住地也未取得承包地。依據《農村土地承包法》第30條的規定，婦女婚姻狀況變更不影響承包權，因此甲村委會不應在二輪承包地時收回賈某某的2畝承包地。檢察機關雖認為案涉土地承包合同應歸于無效，依法支持甲村委會的監督申請，切實維護甲村委會合法權益、甲村村民的集體利益，依法保障并規范基層群眾自治組織的治理秩序，但并未局限于案件本身，將實質法治理念融入司法實踐。針對賈某某土地承包經營權實際被侵害的問題，堅持依法監督與矛盾化解相結合，統籌考慮法理情的統一，兼顧主體平等與公平正義，在向原審法院制發檢察建議時明確案涉土地承包合同被認定無效，不影響賈某某依程序向甲村委會主張自身土地承包經營權。

三、涉民主議定程序土地承包合同糾紛的檢察監督路徑

（一）優先審查合同真實性及簽訂時的意思表示，對是否存在惡意串通予以重點審查

現實中，基于土地利益等因素的驅使，不乏出現承包方與發包方成員利益輸送、相互勾結的現象，更有甚者為達到非法占用、使用承包地目的而偽造承包合同，這些情況為檢察機關查清相關事實帶來諸多障礙。此類案件涉及多方權益，檢察機關可通過調查核實，查明合同真實性以及是否存在惡意串通，以法律事實最大限度還原客觀事實。審查該類案件時，在合同效力認定問題上，即使雙方并未提出異議，也不應忽略對合同真實性的審查。對合同真假的判別關系合同是否成立，若合同并未成立，確認合同有效或者無效的問題也就無從談起。

如確實存在雙方惡意串通的情形，應當認定合同無效進而保護村民合法權益。對于是否構成惡意串通應當重點衡量以下兩個方面的因素。第一，承包費價格是否明顯過低。民主議定程序的設定是為了防止在土地承包過程中，因價格過低損害村集體和村民的合法權益，如承包費明顯低于當地市場價格的，則應對雙方是否存在惡意串通予以法律評判。但是，近年來農村土地逐漸被開發，涉及農村土地的承包費也不斷上漲，所以應當著重注意的是價格高低的比較應當以簽訂合同當時為準，而并非糾紛發生之時。第二，承包的土地一般距離本村村民聚集居住區域附近，村民日常生活、生產圍繞此處附近進行，根據常理，村民依據勞作情況知曉或者應當知曉某塊土地對外承包的事實。如果土地承包合同確因承包費價格過低損害了村民的利益，村民主張合同雙方存在惡意串通，理應盡快提出。在土地承包履行時間較長的情況下，村委會或村民再以此主張合同無效與常理不符。實踐中，此類糾紛的真實原因多為村委會或村民因土地承包費價格上漲、關聯利益輸送等而主張收回土地，達到毀約進而侵占承包人前期投入的目的，此情形下以沒有經過村民議定程序為由提起訴訟，不應予以支持。

（二）區分承包主體是否為村集體成員，細化處理合同效力問題

土地不僅是一種生產資料，更是農村穩定和農民生存的保障。民主議定程序作為發包人的村集體內部的管理程序，立法目的在于維護集體成員的權益，是保護多數村民對農村土地權利客體進行有效支配和控制的機制。衡量民主議定程序對合同效力的影響，應當綜合多種因素綜合進行評價。以承包人是否為村集體成員進行區分，針對未經民主議定程序的農村土地承包合同效力認定進行細化處理。

若承包人為村集體成員，須對其苛以主觀明知爭議的農村土地承包合同未經過民主議定程序，并據此否定合同效力。而對于承包人為非村集體成員，因民主議定程序為村集體內部的管理程序，土地發包是否經過民主議定程序，村集體以外的人難以知悉，特別是在合同中明確載明村集體內部已經完成民主議定程序的情況下，承包人難以對民主議定程序予以實質審查，因此不能對非集體成員的承包人苛以較為嚴格的審查義務。另外，承包土地區別于公司擔保等非經營行為，若無限度擴大合同相對方的事實審查義務，提高合同簽訂、履行的成本，則與降低市場交易成本、鼓勵市場交易的立法目的相悖。因此，若作為非集體成員的承包人善意、有理由相信承包合同已經過立法所要求的民主議定程序，則就不能因事實上未經民主議定程序而將承包合同評判為無效，且村集體以未民主議定程序為由主張承包合同無效，基于誠信原則，不予支持。

（三）綜合考慮承包人投入利益等履行情況

考量合同是否經過民主議定程序的直接證據是查閱集體經濟組織會議記錄的簽字情況。但其往往由集體經濟組織進行保管致使承包人舉證困難。為解決因舉證不能造成的誤判，可從合同內容和實際承包情況予以判斷。如果承包人有理由相信民主議定程序已經正當履行，且土地承包時限已久，在集體經濟組織內成為共識，并為此經濟投入較多，則也可認為是對民主議定程序的補正。在爭議解決中，檢察機關應注重對集體經濟組織成員的走訪調查，確認集體經濟組織成員對土地承包事項的認可程度。

（四）堅持平等保護原則，兼顧矛盾糾紛實質性化解

最高檢應勇檢察長強調：“善于從紛繁復雜的法律事實中準確把握實質法律關系，善于從具體法律條文中深刻領悟法治精神，善于在法理情的有機統一中實現公平正義，是‘高質效辦好每一個案件’的重要體現?！保?］檢察機關在案件審理中，既要注重保護農村集體經濟組織生產經營秩序，也要注重平衡與考量對弱勢女性群體合法權益的保護。針對本案中農村婦女土地承包經營權被侵害，亦或是實務中常見的集體成員資格被隨意剝奪等問題，應堅持平等保護原則，切實維護農村婦女的合法權益，兼顧矛盾糾紛實質性化解，在具體案件的辦理中實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。