公益訴訟與刑事檢察一體化辦案模式的探索與思考

摘 要：檢察機關在履行公益訴訟檢察職責中，發現并初步調查核實涉嫌犯罪線索，依法開展刑事立案監督，符合國家法律監督機關定位。針對嚴重破壞生態環境等公益損害問題，構建以公益訴訟檢察為主導，公益訴訟、刑事檢察一體履職模式，有利于提高司法辦案效率，全面準確打擊違法犯罪行為。公益訴訟與刑事檢察可以按照“一事一議”原則跨部門組建辦案團隊，優化線索雙向移送、調查取證配合、庭審協作等機制，更好地保護國家利益和社會公共利益。

關鍵詞：重大公益損害 公益訴訟主導 一體履職 多重責任追究

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，只有實行最嚴格制度、最嚴密法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。實踐中，嚴重破壞生態環境的行為可能涉及刑事、行政、民事多重責任追究，檢察機關應當加強公益訴訟與刑事檢察協同配合，助推行政機關依法行政，督促違法主體修復受損的生態環境，依法懲治違法犯罪行為。本文以江西省宜春市檢察機關辦理的督促整治袁河沿岸非法采礦案為例，探討如何發揮公益訴訟與刑事檢察一體化辦案模式優勢，助推重大生態環境問題治理。

一、基本案情及辦案過程

從2009年開始，潘某、范某等人以開辦農莊為名，長年在江西省宜春市袁州區西村鎮A村無證采砂，采砂點位于袁河河堤和浙贛鐵路之間。同時，還存在砂石加工廠違法排放造成河道淤堵，嚴重破壞生態環境等問題。2021年4月，中央生態環境保護督察信訪件反映該非法采砂問題線索。江西省宜春市人民檢察院（以下簡稱“宜春市院”）初步核查發現，2021年5月至11月，12345政府服務平臺收到A村非法采砂問題的投訴10余條。2021年11月，檢察人員調查發現多輛挖掘機正在挖沙作業，現場已形成面積巨大的礦坑，部分河道被毀損，甚至危及沿線鐵路安全。

考慮到案件線索重大復雜，群眾反映強烈，宜春市院決定行政公益訴訟立案。經調查查明潘某、范某等人在A村長期非法采砂，開采面積達38594平方米，砂石重量超過20萬噸；同時發現謝某以農村專業合作社（以下簡稱“合作社”）農業開發的名義在該鎮B村非法采砂，開采面積達36711平方米，砂石重量超過6萬噸。因兩處采砂點臨近袁河沿岸且面積較大，同時涉及水利部門和自然資源部門監管職責，宜春市院決定向以上兩部門提出檢察建議。宜春市水利局和宜春市自然資源局對檢察建議高度重視，聯合對非法采砂行為進行查處，督促違法主體對沿岸河灘開展生態修復。

因相關人員非法采砂行為涉嫌刑事犯罪，宜春市院及時啟動立案監督程序，督促公安機關立案2件18人。2022年11月30日，江西省宜春市袁州區人民檢察院（以為簡稱“袁州區院”）向區人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，依法追究潘某、范某等人刑事責任的同時，訴請判令承擔生態修復責任。2024年4月11日，潘某、范某等人被判處有期徒刑1年至4年8個月不等，同時共同承擔生態修復費用430余萬元；另外，謝某被判處有期徒刑2年3個月，緩刑3年，上繳全部違法所得并對盜采區域進行修復。宜春市院在全市部署開展非法采礦破壞生態環境公益訴訟專項監督活動，同時向市委、市政府呈報專項調研報告，助推系統治理。

二、案件重難點與辦理思路

該案是檢察機關從中央生態環境保護督察信訪件中發現的重大公益損害問題。案件辦理中，面臨以下難點問題：一是如何確定公益訴訟層級管轄，高效推動問題解決。二是對于可能涉及刑事、行政、民事多重責任追究的公益損害問題，檢察機關應當如何把握調查取證重點。三是公益訴訟與刑事檢察應當如何協同發力，保護國家利益和社會公共利益。四是針對普遍存在的河道非法采砂問題，檢察機關如何深化以案促治，推動系統治理。

（一）市級檢察院直接立案，統籌推動重大案件辦理

本案系群眾反復投訴的“老大難”問題。一方面，行政機關監管缺位，涉案問題長期未得到解決。群眾向環保督察組、12345熱線多次舉報非法采砂問題，行政機關雖然進行了調查并督促整改，但進度滯后。另一方面，非法采砂點存續多年，系統整治難度高。由基層檢察院立案雖然符合公益訴訟層級管轄規定，但很難破除辦案阻力和障礙，高效推動問題解決。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，檢察公益訴訟案件辦理實行一體化工作機制，上級檢察院認為確有必要的，可以提辦案件，宜春市院遂直接以行政公益訴訟立案。因違法行為涉嫌刑事犯罪，行政機關履職無法有效追償生態損害費用，由基層檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟更加高效便捷。宜春市院同步指導袁州區院民事公益訴訟立案，上下聯動推動案件辦理。

（二）全面調取公益訴訟證據，同步核查刑事立案監督線索

宜春市院在調查公益受損和行政機關履職情況的同時，同步核查違法主體非法采砂是否達到刑事立案標準。一是采砂點是否取得行政審批許可。經調取相關審批文件，袁河為河砂禁采區，兩處采砂點均未取得采砂許可證。潘某等人僅2011年獲得農莊項目的環評批復；合作社2020年獲得水產養殖基地設施農用地備案批復。但兩處區域除挖沙作業，無其他項目建設跡象，屬于未取得采砂許可證非法采礦。通過委托科研機構對案涉區域進行衛星遙感監測分析并結合現場勘驗、詢問證人，最終確定非法采砂持續時間、面積變化等。二是行政機關對采砂的履職情況。對于潘某等人非法采砂，行政機關雖然采取了斷電、拆除違法設備等措施，但履職不充分；對于合作社采砂點，行政機關認為系水產養殖基地施工。因缺乏有效監管，潘某等人非法采砂從2009年開始，雖然2011年至2016年期間停工，但2016年開始繼續存在，另一采砂點亦持續1年。三是調查核實非法采砂是否符合刑事立案標準。公益訴訟檢察部門在前期調查時發現，涉案兩處采砂區域面積大，生態環境嚴重破壞，違法行為人可能涉嫌刑事犯罪。經核查運輸砂石車輛，向交警部門調取行車軌跡，準確發現砂石加工企業、銷售企業，并調取相關進貨、銷售記錄，查明砂石銷售金額，為刑事立案監督奠定基礎。

（三）督促行政機關履職整改，一體追究違法主體刑事、民事責任

本案中，違法行為人非法采砂既嚴重損害國家利益和社會公共利益又涉嫌刑事犯罪。檢察機關通過行政公益訴訟督促行政機關協同履職的同時，同步追究違法主體生態損害民事責任和刑事責任，推動問題整改。

1.發揮行政公益訴訟督促協同作用，破解行政監管職責交叉，銜接不暢問題。兩處非法采砂點均在袁河沿岸，且自河岸線起向陸域延伸至少40米。水利部門與自然資源部門對兩處非法采砂點各自的執法范圍存在不同認識。水利部門認為，宜春市袁州區政府發布的河道管理范圍劃界公告顯示，袁河的河道管理范圍為兩岸管理范圍線之間的水域、沙洲、灘地、堤防及護堤地，以河岸線向陸域延伸20米計算為水利部門管轄范圍，20米外由自然資源部門管轄。自然資源部門認為，根據國土空間用地分類圖等顯示，兩處非法采砂區域范圍內主要是灘地，由水利部門管轄，灘地范圍外的由自然資源部門管轄?？紤]到兩家行政機關對兩處非法采砂點的監管職責無異議，只是對非法采砂執法的各自范圍存在爭議。宜春市院通過公開聽證會，邀請人大代表、人民監督員以及自然資源、水利、河長辦代表參加，進一步厘清行政主管部門職責，形成共識，促進水利部門與自然資源部門聯合執法。

2.監督公安機關刑事立案，以刑事附帶民事公益訴訟追究違法主體生態損害責任。宜春市院以行政公益訴訟立案后，為防止刑事案件證據滅失、避免刑事案件線索移送后立案監督效果不佳問題，同步收集涉嫌犯罪初步證據。面對砂石去向不明、銷售金額確定難問題，公益訴訟檢察部門邀請司法警察、技術人員輔助辦案，及時固定砂石銷售賬本及進出貨電子數據，結合其他證據材料，向刑事檢察部門移送線索。刑事檢察部門調查核實后啟動立案監督，督促公安機關刑事立案。刑事偵查過程中，檢察機關提前介入引導偵查，提出民事公益訴訟案件鑒定評估需求并形成生態環境損害修復的鑒定意見。宜春市院指導袁州區院對潘某等人非法采砂破壞生態環境等行為提起刑事附帶民事公益訴訟，訴訟請求獲法院全部支持。

（四）主動爭取黨委政府支持，推動完善公益保護協作機制

公益保護是一項系統工程，需要檢察機關內外聯動，打好協同保護公益組合拳。宜春市院全面深入分析近年來辦理的非法采砂案件，形成專題調研報告向當地黨委、政府呈送，推動河道非法采砂問題全面徹底整治。宜春市掃黑辦部署開展自然資源非法采礦專項整治行動，水利、自然資源等部門聯合鄉鎮政府常態化開展巡河工作，有效遏制非法采砂亂象。宜春市院在開展非法采礦破壞生態環境公益訴訟專項監督活動中，行政機關主動移送多條因行政職責交叉而長期未解決的公益受損問題線索。檢察機關充分發揮公益訴訟督促協同作用，促進實現各監管主體協同治理效果。針對本案中反映的兩法銜接不暢、信息共享不足、配合度不夠等問題，宜春市院推動河湖長工作機構、公安機關、檢察機關建立會商研判、線索移送、調查取證、案情通報、信息共享等協作配合機制，攜手抓實江河湖庫保護治理。同時，完善“12345＋檢察公益訴訟”聯動工作機制，市12345政務服務便民熱線中心設置公益訴訟專席，由專人負責整理和流轉涉及公益損害的投訴舉報線索，有效拓寬公益訴訟案件線索來源。檢察機關將其中久拖不決的“老問題”作為重點公益訴訟案件線索，加大核查辦理力度，推動解決一批群眾反映強烈、社會關注度高的生態環境問題。

三、案件辦理的啟示和思考

（一）發揮公益訴訟檢察助推督察整改的獨特價值

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察整改工作辦法》明確了檢察機關對督察移送的生態環境損害問題，依法開展公益訴訟的職責。檢察機關要充分發揮公益訴訟檢察監督支持補位作用，最大限度推動問題全面整改、徹底整改。一是監督作用。一方面，以行政公益訴訟督促行政機關依法全面履職。本案中，行政機關雖然督促過整改，但非法采砂問題仍然延續，檢察機關通過制發行政公益訴訟檢察建議，推動行政機關加大執法力度。另一方面，以公益訴訟、刑事檢察融合履職，開展刑事立案監督追究刑事責任。本案通過公益訴訟檢察履職發現刑事案件線索，并開展刑事立案監督，促使公安機關立案偵查，追究違法主體刑事責任。二是支持作用。對于涉及部門多、原因復雜、治理難度大的問題，立足行政公益訴訟，督促行政機關協同履職落實整改責任。同時可以根據行政機關需求，采取協助調查取證、提供法律咨詢、提交支持起訴意見書、派員出席法庭等方式給予支持。對于多家行政機關在執法權限上的分歧，檢察機關以聽證會的形式促推各方達成一致意見共同開展行政執法工作，并將調取的證據資料移送至行政機關協助取證。三是補位作用。檢察機關嚴格落實“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰修復”要求，對于破壞生態問題未啟動生態環境損害賠償程序又未提起訴訟的，依法提起民事公益訴訟。本案中，行政機關對采砂點實施代履行修復后未啟動索賠程序，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，依法追究違法主體生態損害責任。

（二）構建以公益訴訟檢察為主導的一體履職模式

生態環境領域法定罪名多，刑事、行政、民事責任具有競合性，加強公益訴訟、刑事檢察一體履職，有利于全面準確打擊違法犯罪行為，形成法治震懾。［1］一是凝聚監督合力。公益訴訟、刑事檢察一體辦案模式有利于強化檢察機關內部協作配合，形成法律監督聚合效應。本案中，檢察機關深入調查中央生態環境保護督察信訪件反映的公益損害問題，對于公益訴訟案件中發現的涉嫌犯罪線索沒有一移了之，通過融合履職，既推動生態環境受損問題整改，又嚴厲打擊非法采砂團伙，得到群眾高度認可。二是增強監督剛性。自2017年檢察公益訴訟制度全面實施以來，公益訴訟案件數量增長迅速，治理價值充分顯現，社會認同度、支持度越來越高，但調查取證難、檢察建議剛性不足等問題仍然存在。在公益訴訟、刑事檢察同步監督的情況下，行政機關對檢察機關調查取證的配合度更高、后續整改更加重視。本案中，通過檢察監督助力行政機關解決該區域非法采砂長期執法難問題，得到行政機關高度認同，并有效推動采砂點生態修復工作。三是提升監督能力。公益訴訟是各項檢察監督工作中更帶有主動性的訴訟職能［2］，要從以往的在刑事案件中發掘公益訴訟線索變為以公益訴訟調查為主導，公益訴訟與刑事檢察相互借力、協同履職，維護公共利益。對于重大公益損害問題，檢察機關在公益訴訟立案后，充分行使調查核實權，挖掘重大公益受損問題背后的涉嫌犯罪線索，符合條件的，啟動刑事立案監督程序。

（三）完善公益訴訟、刑事檢察銜接配合機制

檢察機關內部橫向的協作配合是檢察一體化的重要內容。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》對公益訴訟、刑事檢察實現有效銜接作了原則性規定，為兩大檢察業務融合發展提供了直接依據。下一步，需要完善銜接配合機制。一是跨部門建立公益訴訟、刑事檢察一體化辦案團隊。對于履職中發現的重大公益損害線索，按照公益受損類型，如生態環境破壞、國有財產流失等按照“一事一議”原則，探索組建“刑事＋公益”檢察辦案團隊，集中力量查辦同時涉及公益訴訟案件線索和刑事案件線索的重大公益損害問題，提升銜接協作的配合度和調查工作效率。需要注意的是，絕大多數基層檢察院公益訴訟機構未單設，人員力量短缺，探索生態環境刑事、公益訴訟業務集中辦理要慎重。二是優化線索移送機制。對于公益訴訟案件中發現涉嫌犯罪線索的，由辦案團隊調查核實后，減少檢察機關內部的線索移轉程序，依托現有工作機制監督公安機關立案。三是完善公益訴訟調查取證機制。對于重大公益損害問題同時涉及公益訴訟案件線索和刑事案件線索的，檢察機關以公益訴訟立案后，由辦案團隊統一開展線索核查以及調查取證工作。公安機關刑事立案后，檢察機關要提前介入，引導其協助公益訴訟調查取證等工作。司法警察為調查取證工作提供保障，對于妨礙調查取證的依法處理。四是建立庭審協作機制。在刑事附帶民事公益訴訟庭審中，公益訴訟起訴人和刑事公訴人的職責有分有合。公益訴訟起訴人圍繞訴訟請求，重點對刑事附帶民事公益訴訟的特有程序性、實體性事實進行舉證、質證，發表出庭意見。對刑事公訴人已經出示的證據不再重復舉證，確有必要的可以簡要說明證明目的。