檢察公益訴訟破解長江流域河道保護“公地悲劇”的實踐

摘 要：河道是水資源的載體，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。針對長江流域違法侵占河道影響行洪安全、污染環(huán)境等問題，行政機關(guān)經(jīng)檢察建議督促后，仍未有效整改的，檢察機關(guān)應(yīng)依法提起行政公益訴訟，以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)。裁判生效后，檢察機關(guān)應(yīng)持續(xù)跟進監(jiān)督確保整改到位，通過法治方式破解長江流域河道保護“公地悲劇”，實現(xiàn)雙贏多贏共贏目標。

關(guān)鍵詞：長江流域 河道保護 公地悲劇 檢察公益訴訟

長江是我國第一大河，流域面積180萬平方千米，占我國陸地面積的18.8%。貴州省是長江上游重要生態(tài)屏障，全省國土面積的65.7%屬于長江流域，是支撐構(gòu)建長江上游生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重點生態(tài)功能區(qū)。文章以貴州省松桃苗族自治縣人民檢察院（以下簡稱“松桃縣院”）辦理的督促整治違法建設(shè)侵占河道行政公益訴訟案為例，分析辦案難點，探析如何發(fā)揮檢察公益訴訟職能助推長江流域河道保護，以期為破解長江流域河道保護“公地悲劇”提供借鑒參考。

一、基本案情及辦案過程

松江河屬長江流域沅江水系，在流經(jīng)松桃縣城世昌廣場外側(cè)時形成河道灘地。2009年以來，該河道陸續(xù)被違法占用。相關(guān)經(jīng)營者通過平整、硬化、抬高河床等方式，修建海盜船、過山車、旋轉(zhuǎn)木馬、游泳池等大型游樂設(shè)施對外經(jīng)營。部分經(jīng)營者還在河道中修建板房就地生活起居，生產(chǎn)生活垃圾、污水直排松江河。至2021年4月，經(jīng)營者已超過60家，違建游樂設(shè)施63座、違建板房5座，侵占河道面積達11980.6平方米。其間，曾發(fā)生一起漏電致人死亡事故。

2021年4月初，松桃縣院接群眾舉報，稱松江河河道被違法占用。經(jīng)初步調(diào)查后，松桃縣院于2021年4月22日以行政公益訴訟立案。通過現(xiàn)場勘查、無人機航拍取證、詢問相關(guān)人員等方式查明侵占河道的違法事實。松桃縣院認為，該案涉及侵占河道、違法建設(shè)、違法排污、安全生產(chǎn)隱患等違法情形，致使行洪安全、流域生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活安全等多種公益受損，水務(wù)、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、街道辦等部門均負有一定監(jiān)管職責，卻相互推諉致使公共利益持續(xù)受損。

因行政機關(guān)職責交叉，對履職存在認識分歧，松桃縣院于2021年5月8日邀請人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家和群眾代表作為聽證員，圍繞整治違建侵占河道相關(guān)問題召開聽證會。經(jīng)聽證，一致認為應(yīng)由水務(wù)部門依法履行查處職責，拆除侵占河道違建設(shè)施，從源頭上解決多種公益受損問題。松桃縣院根據(jù)《水法》和國務(wù)院發(fā)布的《河道管理條例》等規(guī)定，依法向縣水務(wù)局發(fā)出檢察建議，建議該局查處違建侵占河道行為。

2021年7月2日，縣水務(wù)局向檢察機關(guān)反映因案涉60家經(jīng)營者、68座構(gòu)筑物，在法定期限內(nèi)不能全部整改到位，已制定整改方案，將于同年11月底完成整改。松桃縣院根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第78條規(guī)定，依法中止審查。其間，松桃縣院持續(xù)跟進監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)縣水務(wù)局未按整改方案開展工作，侵占河道面積新增1000平方米，公共利益持續(xù)受到侵害，遂于2021年11月24日恢復(fù)審查。

2021年12月20日，松桃縣院向集中管轄環(huán)境資源案件的貴州省江口縣人民法院（以下簡稱“江口縣法院”）提起行政公益訴訟，訴請判令縣水務(wù)局依法查處違建游樂設(shè)施侵占松江河河道的違法行為。

2022年7月7日，江口縣法院經(jīng)審理后作出一審判決支持檢察機關(guān)的全部訴訟請求。縣水務(wù)局不服一審判決提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

裁判生效后，松桃縣院持續(xù)跟進了解執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)縣水務(wù)局未履職整改，依法向其釋明判決生效后仍不整改的法律后果，并了解整改面臨的困難，協(xié)同縣水務(wù)局向縣政府作專題匯報。促成縣政府組織縣水務(wù)局、應(yīng)急管理局、生態(tài)環(huán)境分局、街道辦等部門制定整治修復(fù)方案，并對經(jīng)營者重新規(guī)劃場地予以安置，由縣水務(wù)局牽頭組織實施。截至2023年11月底，違建游樂設(shè)施等構(gòu)筑物全部拆除，修復(fù)河道12980.6平方米，侵占河道違建游樂設(shè)施問題全部整改。

二、長江流域河道保護公益訴訟案件辦理的難點

（一）長流流域“人河矛盾”突出

長江流域水系發(fā)達、河網(wǎng)密布，自古以來當?shù)厝罕娨浪樱a(chǎn)生活與河道緊密相關(guān)。農(nóng)業(yè)社會時期，人類活動對河道擾動較小，基本處于河道自我修復(fù)、凈化的閾值范圍內(nèi)，呈現(xiàn)和諧共生的狀態(tài)。然而，由于流域人口井噴式增長和經(jīng)濟快速發(fā)展，人類對河道的擾動已超出其自我恢復(fù)范圍，出現(xiàn)了“人河矛盾”。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年，流域常住人口達45697.2萬人，當年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值356474.8億元，占全國的35.2%，在我國七大流域中最高。類似本案違法大面積、長時間侵占河道違法建設(shè)的行為，以及非法采砂、種植高桿作物、攔河筑壩等問題層出不窮，嚴重影響流域生態(tài)環(huán)境和行洪安全。大量河道違法行為的出現(xiàn)，有當?shù)卣毮懿块T怠于履職的因素，但主要原因是人類生存發(fā)展需求日益增長，如案涉60家游樂設(shè)施經(jīng)營者，經(jīng)濟來源嚴重依賴游樂設(shè)施經(jīng)營，其經(jīng)營活動與河道保護間存在較大矛盾，檢察機關(guān)辦案需平衡兩者之間的關(guān)系。

（二）河道違法行為涉及監(jiān)管部門職責交叉、權(quán)責不清

根據(jù)《水法》《防洪法》《水污染防治法》《長江保護法》等相關(guān)規(guī)定，長江流域河道違法行為涉及多個方面，主要表現(xiàn)為侵占河道、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等問題。按照河湖水域岸線管理保護分類，違法行為分為亂占、亂采、亂建、亂堆四個種類。按照違法行為具體分類，對相關(guān)河道違法行為負有監(jiān)管職責的有水務(wù)、生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綜合執(zhí)法、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等部門，各部門之間存在職責交叉、權(quán)責不清的問題，在履行監(jiān)管職責過程中推諉扯皮，導(dǎo)致九龍治水而不治，本案長期侵占河道未得到有效監(jiān)管的主要原因也在于此。檢察機關(guān)在辦理河道保護公益訴訟案件中，常常出現(xiàn)難以確定監(jiān)督對象，甚至出現(xiàn)監(jiān)督對象不精準等影響監(jiān)督質(zhì)效的問題。

（三）河道違法行為整治難度大

河道違法行為種類繁多、成因復(fù)雜，有的體量龐大，導(dǎo)致整治難度大。如在河道中亂占、亂采、亂建、亂堆的問題，由于流動性大、隨機性強、違法行為存量大、隱蔽性高，容易出現(xiàn)前面整改、后面再犯以及監(jiān)管不到位的情況。以本案為例，侵占河道的行為2009年就已出現(xiàn)，由于長期無人監(jiān)管，違法行為持續(xù)10余年，到檢察機關(guān)立案時經(jīng)營者已超過60家，侵占河道面積近12000平方米。經(jīng)營游樂設(shè)施所帶來的巨大經(jīng)濟利益，致使經(jīng)營者基于眼前利益無視行洪安全隱患和生態(tài)環(huán)境保護，投入大量資金大規(guī)模建設(shè)游樂設(shè)施，導(dǎo)致侵占河道問題已經(jīng)積重難返。即使是檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議后，由于涉及經(jīng)營者人數(shù)眾多、違建設(shè)施體量大，整改拆除成本高，經(jīng)營者不配合等因素，行政主管部門遲遲未能推動整改，違法行為還不減反增。

（四）河道保護協(xié)同治理不足

長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性、協(xié)同性和復(fù)合性，決定了長江流域河道保護需要堅持協(xié)同治理思維。長江流域河流眾多、流域范圍廣，許多河流屬于跨行政區(qū)劃河流，由于受傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束，在河道保護執(zhí)法司法過程中往往會出現(xiàn)管轄區(qū)分不明、信息共享不暢、取證效果不佳、執(zhí)法司法標準不統(tǒng)一等問題。并且，因上下游、左右岸分屬不同行政區(qū)劃，也一定程度上會因地方利益不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)上下游不同步，左右岸不同行的問題，容易形成“公地悲劇”。另外，由于河道保護的不同方面涉及多個行政機關(guān)，即便是當?shù)氐南嚓P(guān)主管部門，也會因各自監(jiān)管側(cè)重點和目標導(dǎo)向不一致，缺乏協(xié)同等原因，形不成監(jiān)管、保護合力，影響河道保護的整體效果。以本案為例，侵占河道問題的成因正是由于協(xié)同治理不足，致使違法行為愈演愈烈。

三、辦理長江流域河道保護公益訴訟案件的實踐啟示

（一）堅持保護優(yōu)先理念破解“人河矛盾”

松江河屬于長江上游支流，地處長江上游重要的生態(tài)安全屏障和生態(tài)功能保護區(qū)域，生態(tài)地位十分重要。同時，案涉被侵占河道位于松桃縣城中心地帶，周圍人口稠密，違建游樂設(shè)施存在嚴重行洪安全隱患。本案中，在面臨流域生態(tài)環(huán)境和行洪安全等公益受損的情況下，檢察機關(guān)堅持保護優(yōu)先理念，找準問題癥結(jié)所在，通過公益訴訟案件辦理助推問題整改，促進河道保護。檢察機關(guān)在跟進案件后續(xù)整改過程中，積極協(xié)調(diào)行政機關(guān)通過疏堵結(jié)合統(tǒng)籌推進拆除和修復(fù)工作，動員經(jīng)營者將游樂設(shè)施搬遷至政府重新規(guī)劃的場地予以妥善安置，既解決河道保護問題，又解決群眾生存發(fā)展問題，最大限度化解矛盾。

（二）堅持精準、規(guī)范監(jiān)督提升監(jiān)督質(zhì)效

本案侵占河道違建經(jīng)營游樂設(shè)施，存在著行洪安全隱患、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)等問題，導(dǎo)致多種公益受損，水務(wù)、應(yīng)急管理、綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)保等部門均負有一定的監(jiān)管職責，但由于各部門職責交叉、權(quán)責不清，繼而出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的局面。本案中，檢察機關(guān)秉持“公益事，公眾斷”的原則，通過公開聽證明確造成多種公益受損的主要原因和關(guān)鍵之處是侵占河道違建行為，水行政主管部門對此負有主要監(jiān)督管理職責，抓住了主要矛盾和關(guān)鍵問題，精準確定監(jiān)督對象。通過檢察建議督促縣水務(wù)局依法履職未果后，依法提起行政公益訴訟，并做好訴訟請求與檢察建議的有效銜接，提出明確、具體的訴訟請求，確保訴得準、判得下。最終，法院一審、二審均支持檢察機關(guān)的全部訴訟請求。

（三）堅持以“訴”的確認助推行政機關(guān)依法履職破解整改難題

本案辦理中，檢察機關(guān)通過制發(fā)檢察建議督促縣水務(wù)局依法履職，縣水務(wù)局提出整改難度大，無法在法定期限內(nèi)全部整改到位，并承諾在一定期限內(nèi)整改到位。檢察機關(guān)依法中止審查后持續(xù)跟進監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)縣水務(wù)局未按照整改方案整改，違建面積不減反增，公共利益持續(xù)受到侵害，遂決定恢復(fù)審查，堅決提起行政公益訴訟。法院一審、二審均判決縣水務(wù)局依法履職整改，在提升公益訴訟檢察監(jiān)督剛性的同時，切實以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)。判決生效后，加強對判決執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督，確保判決執(zhí)行到位，及時督促拆除修復(fù)被侵占河道，充分彰顯檢察公益訴訟促進行政機關(guān)依法行政、保障維護公共利益的制度價值。

（四）堅持公益訴訟督促、協(xié)同之訴職能定位促進協(xié)同治理

檢察機關(guān)和行政機關(guān)雖然分工不同，但保護公益的目標一致。檢察機關(guān)開展河道保護領(lǐng)域公益訴訟，旨在通過法律監(jiān)督補齊河道保護治理短板，解決協(xié)同治理存在的問題，維護社會公共利益。本案中，檢察機關(guān)準確把握公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位，通過提起行政公益訴訟確認監(jiān)管職責督促依法履職，在二審判決生效后，仍未能整改到位，公共利益持續(xù)受損的情況下，持續(xù)跟進監(jiān)督行政機關(guān)履職整改，依法釋明法律后果，并了解制約整改工作的具體因素。針對整改難度大，需要相關(guān)部門協(xié)同履職的實際情況，協(xié)同縣水務(wù)局向縣政府作專題匯報，促成縣政府組織相關(guān)部門制定整改方案，合力破解河道保護“公地悲劇”。