信訪源頭治理的實踐機制、現(xiàn)實梗阻與消解策略

摘要：加強信訪問題源頭治理是抑制基層信訪“增量”的治本之策。以信訪源頭治理為切入口，選取皖南W市的信訪治理實踐為分析樣本，嘗試從信訪治理的區(qū)域?qū)嵺`中解碼源頭治理的治理機制，探究源頭治理之策。研究發(fā)現(xiàn)，信訪源頭治理目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于矛盾糾紛排查預(yù)警機制、信訪事項首辦負(fù)責(zé)制、黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪包案機制、督查問效機制等一系列治理機制的支撐。當(dāng)前，影響信訪源頭治理質(zhì)效提升的因素復(fù)雜多元，存在著諸如基層信訪治理理念滯后，行動推進(jìn)上存“溫差”；訪民依法維權(quán)意識薄弱，思想認(rèn)識上存“偏差”；重化解輕預(yù)防，“治未病”式預(yù)防機制亟須完善；解紛力量相對分散，“大合唱”式多元調(diào)解仍有短板等現(xiàn)實梗阻。為此，要堅持系統(tǒng)思維和整體性治理原則，從重塑治理觀念、優(yōu)化治理機制、完善治理體系、暢通治理渠道、夯實治理基礎(chǔ)等五個維度靶向消解治理梗阻。

關(guān)鍵詞：信訪；源頭治理；控增量；治理機制；治理質(zhì)效

中圖分類號：D632.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2025）04-0053-07

The Practical Mechanism， Realistic Obstacles

and Resolving Strategies of the Source Governance of Petition

—Field Investigation Based on W City in Southern Anhui Province

Wu Ling

〔Party School of Wuhu Municipal Committee of the CPC （Wuhu Administrative Institute）， Wuhu 241000〕

Abstract： Strengthening the source governance of petition is the fundamental strategy to curb the “increment” of grassroots petition. This study takes the source governance of petition as the entry point， selects the practice of petition governance in W city in southern Anhui as the analysis sample， and attempts to decode the practical mechanism of source governance from the regional practice of petition and explore the strategies of source governance. Research has found that the source governance of petition relies on a series of governance mechanisms， including the mechanism of conflict investigation and early warning， the mechanism of first handling of petition， the mechanism of party and government leaders receiving and handling cases， and the mechanism of supervision and effectiveness. Currently， the factors that affect the improvement of the quality and efficiency of petition governance are complex and diverse. There are practical obstacles such as the lag in grassroots petition governance concepts， with a “temperature difference” in action promotion; the weak legal rights protection awareness of petitioners， with a “deviation” in ideological understanding; focusing on resolution and neglecting prevention， with the urgent need to improve the “treat before the illness” prevention mechanism; relatively dispersed dispute resolution forces， with shortcomings in the “chorus” style of diversified mediation. Therefore， in order to effectively target and eliminate these governance obstacles， it is essential to adhere to systematic thinking and the principle of holistic governance. Furthermore， efforts should be focused on five key dimensions： reshaping governance concepts， optimizing governance mechanisms， improving governance systems， unblocking governance channels， and consolidating governance foundations.

Keywords： petition; source governance; controlling increment; governance mechanism; governance quality and efficiency

黨的二十大提出要“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制，加強和改進(jìn)人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”［1］，為新時代新征程基層信訪治理明晰了行動方向。信訪作為黨聯(lián)系群眾的一個重要平臺，其兼具保護(hù)公民權(quán)益、風(fēng)險預(yù)警、政策糾偏、化解矛盾糾紛、監(jiān)督公權(quán)力運行等多重功能［2］。伴隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型、利益格局的劇烈變化，社會矛盾高發(fā)已成為國家治理的重要挑戰(zhàn)［3］，大量社會矛盾被導(dǎo)入和吸附在信訪通道，頻發(fā)多發(fā)的信訪問題已經(jīng)成為困擾基層社會治理的一大“頑疾”，致使基層政府面臨著削減信訪存量和抑制信訪增量的雙重治理壓力。如何為基層信訪治理減負(fù)，提升治理質(zhì)效是考驗各級政府治理能力和治理水平的重大課題。

一、文獻(xiàn)述評：從末端走向源頭——基層信訪治理的注意力轉(zhuǎn)向

學(xué)界對于信訪治理研究，大體沿循兩種研究路徑展開。一種研究進(jìn)路專注于“治已病”式的末端治理，治理的焦點在于信訪存量的管控與削減。基層矛盾糾紛涌入信訪通道，一方面起到了“減壓閥”的作用，極大地舒緩了社會矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定；另一方面由于吞多吐少，吐出不暢導(dǎo)致信訪通道淤塞，使末端治理困于“治理羸弱”的窘境，影響信訪的可持續(xù)治理能力。如何削減信訪通道內(nèi)的巨額存量，減輕信訪制度的承載壓力？有學(xué)者認(rèn)為首先應(yīng)嚴(yán)把入口關(guān)，可借鑒訴訟的立案制度，在信訪受理環(huán)節(jié)引入審查機制，使信訪事項受理適度司法化，設(shè)置信訪過濾機制，將一些無理訪、無解訪過濾掉［4］。在信訪事項處置過程中，一些學(xué)者針對信訪存量的復(fù)雜成因，富有洞見地提出要通過引入信訪聽證評議制度、建立信訪信用懲戒制度，強化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制構(gòu)建，完善信訪目標(biāo)考核制度［5］，加大信訪治理全國統(tǒng)籌力度，強化分類與專業(yè)化治理［6］等多管齊下合力化解信訪事項。凡此種種，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種抓末端、治已病的應(yīng)急性、“救火”式治理邏輯，具有明顯的被動回應(yīng)式治理特征。另一種研究進(jìn)路是“治未病”式的源頭治理，治理的焦點在于抑制信訪增量，具有顯著的主動預(yù)防性治理特征。基層是信訪問題發(fā)生的源頭，如何從源頭上減少信訪增量是提升信訪治理質(zhì)效的關(guān)鍵。信訪源頭治理意指“信訪部門在社會活動（事項）可能滋生或誘發(fā)信訪活動但尚未發(fā)生、信訪事件可能升級演變?yōu)樾旁L危機但尚未形成時，提前預(yù)判潛在的風(fēng)險及其程度，提前采取措施實施風(fēng)險干預(yù)，從而將發(fā)生的可能性和潛在風(fēng)險等級降到最低”［7］。由此觀之，將治理關(guān)口前移，由事中、事后轉(zhuǎn)移到事前，變被動處理為主動排查，降低信訪矛盾發(fā)生率并提高信訪矛盾的處理效率是源頭治理的核心意涵和功能主旨，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種抓前端、治未病的“防火”式治理邏輯［8］。有學(xué)者指出屬地管理是推動信訪矛盾處理于基層源頭的重要制度設(shè)計，但在實踐中遭遇“事屬地”濫用為“人屬地”現(xiàn)象，此種處置模式不僅有礙信訪問題的實質(zhì)化解，更給信訪人戶籍地造成沉重治理負(fù)荷，當(dāng)務(wù)之急是要合理推進(jìn)“事屬地”和“人屬地”原則的界分與融合，力戒單憑鑲嵌于戶籍地政府的人情、人脈等地方性資源化解信訪矛盾的慣性做法，突破人情之治，邁向規(guī)則之治［9］。也有學(xué)者聚焦涉訴信訪源頭治理，針對涉訴信訪矛盾產(chǎn)生原因的綜合性、矛盾化解的復(fù)雜性，提出要完善多元共治的源頭治理格局，推動信訪矛盾治理主體和治理手段的多元化，注重智能化、綜合化信訪風(fēng)險預(yù)警平臺的搭建，實現(xiàn)矛盾風(fēng)險的精準(zhǔn)刻畫，通過訴訟與非訴訟糾紛解決機制的協(xié)作，實現(xiàn)矛盾糾紛的實質(zhì)性化解［10］。各類制度設(shè)計和創(chuàng)新探索的目標(biāo)指向都在于抑制信訪增量，提升信訪制度的治理韌性。

兩種研究進(jìn)路相比較而言，關(guān)于信訪源頭治理的專題研究成果鮮見。從知網(wǎng)檢索來看，此類話題的探討主要散見于新聞報道和評論文章，規(guī)范化的學(xué)術(shù)研究相對匱乏。盡管信訪源頭治理是基層信訪“控增量”的治本之策業(yè)已成為治理共識，2022年5月正式施行的《信訪工作條例》明確將源頭治理列為信訪工作五項法定原則之一，但這方面的理論研究供給滯后于蓬勃涌現(xiàn)的地方性創(chuàng)新實踐。由此觀之，加強信訪問題源頭治理研究具有十分重要的理論和實踐意義。本文以信訪源頭治理為研究對象，基于對皖南W市信訪治理實踐的田野考察，嘗試從信訪治理的區(qū)域?qū)嵺`中發(fā)掘源頭治理的實現(xiàn)機制，把脈源頭治理的堵點和難點，探求源頭治理之策，以期為提升信訪源頭治理質(zhì)效提供有益的政策建議和決策參考。

二、信訪源頭治理的運作機制與主要做法：來自W市的經(jīng)驗解構(gòu)

近年來，W市以黨建工作引領(lǐng)群眾工作、以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，創(chuàng)造性提出信訪治理1%工作法①，按照抓源頭、抓苗頭、抓“頭頭”的工作思路，堅持源頭治訪、系統(tǒng)施治，建構(gòu)了一系列行之有效的治理機制，著力于矛盾的源頭預(yù)防和前端化解，推動信訪治理取得了顯著成效，為解碼源頭治理的運作機理提供了現(xiàn)實場景。

（一）建立矛盾糾紛排查預(yù)警機制，降低矛盾糾紛成訪數(shù)量

“老案未化，新案又增”是困擾基層信訪的“老大難”問題。信訪問題的不斷滋生極大地牽扯了基層干部的工作精力，要讓基層干部從繁重的信訪工作中解脫出來，最為根本的還是要在“堵源頭”上下功夫，加強對基層社會矛盾的預(yù)防性治理［11］。W市通過建立矛盾糾紛排查調(diào)度機制，常態(tài)化開展各類矛盾糾紛隱患的排查，主動識別、防范和消解各類潛在風(fēng)險因素。堅持“屬地為主、分級負(fù)責(zé)”的原則，每周對本地區(qū)、本領(lǐng)域矛盾隱患排查一次，對可能引發(fā)信訪的問題和線索，按姓名、事項、包保責(zé)任人、化解時限等要素建立臺賬，實行清單化、閉環(huán)式管理。每月黨政主要領(lǐng)導(dǎo)召開信訪形勢分析調(diào)度會，對當(dāng)月“四重”（重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點事項、重點人員）突出問題進(jìn)行分析總結(jié)；對可能出現(xiàn)的重大信訪隱患進(jìn)行預(yù)警，明確責(zé)任主體和工作要求，切實把各類矛盾吸附在基層、解決在萌芽。這不僅有助于降低矛盾糾紛成訪的數(shù)量，也有利于防止矛盾糾紛升級，產(chǎn)生“次生災(zāi)害”，增加社會風(fēng)險。

（二）建立信訪事項首辦負(fù)責(zé)制，提升初信初訪辦理實效

信訪事項關(guān)乎群眾切身利益，它內(nèi)在地要求治理體系能夠?qū)υL民訴求做出快速反應(yīng)和積極回應(yīng)。從眾多的信訪案例來看，初信初訪的處置水平是從源頭加強信訪治理的關(guān)鍵之舉，也是影響信訪治理質(zhì)效的重要因素。信訪工作人員只要把好第一道接訪、辦信關(guān)，及時化解有關(guān)事項，后續(xù)所謂的“越級訪”比重會大概率降低。為破解這一問題，W市按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的工作要求，落實首訪首辦責(zé)任，重視信訪事項首辦質(zhì)量，認(rèn)真辦理每一件群眾訴求，做實初信初訪，著力前端化解。對合理合法的訴求，以“馬上就辦”的速度，實行一次性辦結(jié)；對其他應(yīng)及時辦理的訴求，限時辦結(jié)；對不合理的訴求，講明道理，妥善處理，努力在第一時間、第一地點把進(jìn)入信訪渠道的問題一次性及時、就地處理到位，避免“初轉(zhuǎn)重”，減少矛盾糾紛上行，把矛盾糾紛化解在早、在小。在關(guān)口前移的同時，結(jié)合信訪事項滿意度評價，跟蹤回訪信訪事項，解決好信訪群眾實際困難和問題，幫助其轉(zhuǎn)變心態(tài)、解開心結(jié)，讓信訪群眾體會到“心有人暖、事有人管”，把群眾信訪訴求當(dāng)作考題，視群眾滿意為最好的答案。

（三）建立黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪包案機制，增強政治勢能和治理協(xié)同

“領(lǐng)導(dǎo)往下走，信訪不上行。”［12］W市堅持高位推動，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的引領(lǐng)帶動作用，持續(xù)開展黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪下訪工作，推動市、縣兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)開門接訪、基層走訪，變坐堂接訪為主動下訪、變自主選擇為來者不拒、變向好處看為向難處行，把接訪、走訪群眾視作考察領(lǐng)導(dǎo)干部群眾工作能力的大考場，形成“一把手帶頭抓”“關(guān)鍵少數(shù)”主動上的治理導(dǎo)向。“層層加碼”式規(guī)定走訪頻次，比如市級黨政領(lǐng)導(dǎo)每季度接訪1次，縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)每月接訪1次，鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)每周接訪1次，村居干部每日入戶走訪，常態(tài)化主動調(diào)處化解矛盾糾紛，由此形成層層有責(zé)、層層擔(dān)責(zé)的剛性約束機制。“領(lǐng)導(dǎo)包案”式閉環(huán)解決重點信訪事項，主要領(lǐng)導(dǎo)包保最難案件，對突出矛盾提級包案，實現(xiàn)難事攻堅破解。比如對進(jìn)京訪、赴省重復(fù)訪、集體訪等重大疑難信訪事項進(jìn)行專項包保，實行“六包”責(zé)任制（包調(diào)查、包處理、包督辦、包化解、包回訪、包穩(wěn)定），建立包案臺賬，形成受理、辦理、答復(fù)、送達(dá)、評價、督辦、結(jié)案的全鏈條閉環(huán)辦理機制，做到接真訪、真接訪。領(lǐng)導(dǎo)包案制作為超常規(guī)信訪治理模式，具有任務(wù)逆向發(fā)包和責(zé)任逆向傳導(dǎo)的特殊功能［13］，既明確了領(lǐng)導(dǎo)干部的治理責(zé)任，避免“一轉(zhuǎn)了之”“一交了之”，又形成了強大的政治勢能，有助于帶動基層干部履職盡責(zé)，進(jìn)而形成上下聯(lián)動、橫向協(xié)同的治理共同體。

（四）建立跟蹤督查問效機制，形成矛盾化解的治理閉環(huán)

治理信訪問題關(guān)鍵是推動問題實體性解決而不是程序性了結(jié)。很多信訪事項之所以會出現(xiàn)反復(fù)，其中一個重要原因就是停留在案結(jié)事了，而非“事心雙解”，信訪人的心結(jié)沒有消除，重復(fù)訪乃至越級訪自然在所難免。為傳導(dǎo)壓實責(zé)任，提升基層信訪治理質(zhì)效，W市采取監(jiān)管嵌入和負(fù)向激勵的方式強化治理的過程管控，比如采取“四不兩直”②工作法督察回訪，對上級交辦的重點事項、省市黨政領(lǐng)導(dǎo)公開接訪事項、市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)閱批人民來信、信訪積案化解等工作進(jìn)展情況，實行“一月一督查、一月一通報”，跟蹤督查督辦。每季度組織開展一次重點工作綜合評價，對信訪事項辦理質(zhì)量差、工作嚴(yán)重滯后的，及時通報批評。對在信訪事項辦理中不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為損害群眾利益的行為倒查責(zé)任、追責(zé)到底。督查問效和追責(zé)問責(zé)的剛性約束倒逼著各級各部門主動作為，積極推動信訪事項實質(zhì)性化解，實現(xiàn)“案結(jié)事了、事心雙解”的治理目標(biāo)。

三、信訪源頭治理面臨的現(xiàn)實梗阻

（一）信訪治理理念滯后，行動推進(jìn)上存“溫差”

群眾利益無小事，每一個信訪事項牽涉的都是群眾的切身利益。如果處理不當(dāng)，就會誘發(fā)各種社會矛盾。反觀實踐，基層信訪治理還存在著認(rèn)知滯后與行動錯位問題。主要表現(xiàn)為：一是政治站位不高，治理目標(biāo)錯位。一些地方抓信訪工作的責(zé)任意識不強，沒有把信訪工作放在同經(jīng)濟工作同等重要的位置，對信訪重要性的認(rèn)識存在“上熱下冷、上緊下松”層級衰減現(xiàn)象；有些基層干部算小賬不算大賬、算眼前賬不算長遠(yuǎn)賬、算局部賬不算整體賬、算經(jīng)濟賬不算民生賬，存在怕政府“吃虧”，怕群眾“沾光”的思想；有些基層干部新官不理舊賬，缺乏擔(dān)當(dāng)精神，不是想方設(shè)法解決訪民的實際問題，而是將注意力聚焦于防止訪民進(jìn)入上級信訪機關(guān)的策略性應(yīng)對，導(dǎo)致治理目標(biāo)錯位，此類現(xiàn)象越突出就越可能造成治理失靈。二是主動化解意識不強，慣常于被動式治理。少數(shù)基層干部踐行黨的群眾路線不到位，領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)注的不辦，上級不督導(dǎo)的不辦，群眾不跑不鬧的不辦，不把信訪事項首接首辦當(dāng)回事，不珍惜首辦化解的最佳時機，對群眾感情冷漠，對群眾訴求習(xí)慣于推、拖、繞。化解矛盾的能動性不足，信訪治理模式更多呈現(xiàn)的是一種事后被動的“反應(yīng)性治理”［14］，工作方式或簡單粗暴，激化矛盾，或無原則遷就退讓，造成息訴息訪邏輯對規(guī)章邏輯的沖突。這些問題的存在又反向強化了訪民對科層體系的“信任層級差”，誘發(fā)越級訪、進(jìn)京訪。

（二）訪民依法維權(quán)意識薄弱，思想認(rèn)識上存“偏差”

在政治民主化和經(jīng)濟市場化雙輪驅(qū)動下，社會大眾的民主權(quán)益意識日趨增強，但法治意識總體上滯后于權(quán)益意識。映射在信訪治理領(lǐng)域突出表現(xiàn)為依法維權(quán)意識淡薄，衍生出一系列維權(quán)“怪象”。具體而言，一是信“上”不信“下”。部分訪民逾越政策規(guī)定，有問題不找村居、街鎮(zhèn)和具體職能部門，采取“往高處走”的越級上訪策略，認(rèn)為越級上訪比本級上訪更有效，上級比下級更可靠，呈現(xiàn)出明顯的信任層級差異。二是信“鬧”不信“理”。在“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的經(jīng)驗邏輯驅(qū)動下，多數(shù)訪民的利益表達(dá)不是遵循程序化的理性模式，最常見、最普遍的上訪策略是“鬧”和“纏”［15］，試圖通過反復(fù)地纏訪、鬧訪吸引上級的注意力，借助剛性維穩(wěn)的科層壓力，反向增加自己與“官”周旋的籌碼［16］，進(jìn)而謀求自身利益的最大化。三是信“訪”不信“法”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些本應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的問題，信訪人卻不愿意走司法途徑，執(zhí)意走信訪渠道解決，出現(xiàn)“棄法轉(zhuǎn)訪”現(xiàn)象；有的涉訴信訪案件正在審理過程中，信訪人企圖通過信訪給審判施壓，出現(xiàn)“以訪壓法”現(xiàn)象；還有部分信訪人思想偏激，息訴罷訪后又重復(fù)信訪，甚至成為信訪“釘子戶”，信訪事項因個體化的博弈而陷入“終而不結(jié)”的治理困境之中。越來越多訪民繞過規(guī)則化程序而采取各種投機行為非理性表達(dá)訴求，破壞基層社會運行規(guī)則［15］，消耗有限的行政資源。

（三）重化解輕預(yù)防，“治未病”式預(yù)防機制亟須完善

能否做到矛盾糾紛的早發(fā)現(xiàn)、早控制、早解決，防患于未然是信訪源頭治理的價值所在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層信訪治理偏重事后治理，主動排查、靠前化解的事前預(yù)防意識不強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是名副其實的基層干部，走村入戶本應(yīng)是工作常態(tài)，但走村不入戶、不見面指揮等現(xiàn)象屢見不鮮。同時，矛盾隱患排查預(yù)警機制不健全，停留于運動式治理，沒有實現(xiàn)常態(tài)化；精準(zhǔn)化的矛盾糾紛排查能力也有待提高。以網(wǎng)格化管理為例，網(wǎng)格化管理作為探知、回應(yīng)、處置社會問題的重要管理機制，發(fā)揮著排查預(yù)警矛盾糾紛的重要職能，但當(dāng)前網(wǎng)格化管理在運行中還存在網(wǎng)格權(quán)威統(tǒng)合缺失、網(wǎng)格職責(zé)泛化［17］、網(wǎng)格員兼業(yè)化且配備不足等問題。網(wǎng)格員的配置一方面存在兼職化問題，大多由社區(qū)“兩委”和社區(qū)專干兼任，加之大量行政事務(wù)性工作都壓向社區(qū)，社區(qū)工作者很難再投入精力到基層網(wǎng)格化服務(wù)管理中，深入網(wǎng)格掌握社情民意的時間被壓縮。另一方面即便是兼業(yè)化的網(wǎng)格員也存在配備不足問題。該市J區(qū)對全區(qū)劃分為748個網(wǎng)格，實際能配備的兼職網(wǎng)格員（實為社區(qū)工作者）僅541人。由此出現(xiàn)一個網(wǎng)格員兼職多個網(wǎng)格的“任務(wù)超載”問題，工作往往是疲于應(yīng)付，無法充分發(fā)揮走訪群眾、聯(lián)系群眾、收集群眾訴求、上報各類信息、排查化解矛盾糾紛的作用。

（四）解紛力量相對分散，“大合唱”式多元調(diào)解仍有短板

調(diào)解被譽為“東方經(jīng)驗”，是具有中國特色的非訴訟矛盾糾紛解決方式，其制度優(yōu)勢在于通過當(dāng)事人的相互妥協(xié)、讓步，使各方利益分配達(dá)到平衡，從而實現(xiàn)矛盾糾紛的實質(zhì)性化解。但矛盾糾紛化解是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，只有不斷匯聚各方調(diào)解力量，各展其長、多元合力，才能提高糾紛調(diào)處效率。W市以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、司法調(diào)解“四位一體”的大調(diào)解體系初具規(guī)模，共有各類人民調(diào)解委員會1 119家，覆蓋醫(yī)療、交通等糾紛多發(fā)頻發(fā)領(lǐng)域，擁有專兼職調(diào)解員3 661名，并構(gòu)建了線上線下立體調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)還存在以下三類問題：一是行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)滯后。少數(shù)行業(yè)主管部門未能主動發(fā)揮作用，主要依靠政法機關(guān)開展矛盾調(diào)解，特別是在一些矛盾糾紛突出、信訪維穩(wěn)壓力大的重點行業(yè)領(lǐng)域，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)滯后，物業(yè)、涉企、醫(yī)患等新型矛盾領(lǐng)域亟需專業(yè)化調(diào)解人才。二是基層人民調(diào)解組織相對弱化。基層人民調(diào)解員存在兼職偏多、年齡老化、文化水平偏低等問題。W市專職人民調(diào)解員僅占10.5%，近九成是兼職調(diào)解員，其中又以村居兩委干部兼職居多。調(diào)解方式單一，“老娘舅”式的傳統(tǒng)調(diào)解③仍占主導(dǎo)，專業(yè)性不強，難以適應(yīng)當(dāng)前社會矛盾糾紛多發(fā)面廣、類型多元、訴求多元，調(diào)解難度大的新情況和新變化。三是“一站式”調(diào)解體系建設(shè)④亟待加快。各類矛盾處理較為零散，全鏈條、全流程的矛盾糾紛多元化解平臺建設(shè)有待深入推進(jìn)。部門之間的銜接配合還不夠順暢，調(diào)解協(xié)同機制尚需進(jìn)一步完善。社會組織、企業(yè)等社會力量參與程度不高。

四、提升信訪源頭治理質(zhì)效的路徑與策略

現(xiàn)有研究大多從科層體制內(nèi)部探究信訪治理之策，忽略了與之緊密相連的社會治理基礎(chǔ)維度。筆者的走訪調(diào)研表明，影響信訪問題源頭治理質(zhì)效的因素多元而復(fù)雜，其誘因往往是思想觀念、體制機制、工作作風(fēng)、方式方法等主客觀因素復(fù)合作用的結(jié)果。由此，筆者認(rèn)為，信訪治理不能就信訪論信訪，源頭治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要堅持整體性治理原則，以系統(tǒng)性思維推動基層信訪與社會治理的有機融合，從觀念、機制、體系、渠道、基礎(chǔ)等維度切入，打好信訪治理“組合拳”。

（一）治理觀念維度：推動“兩個轉(zhuǎn)變”，強化法治信訪意識

思想是行動的先導(dǎo)，有什么樣的思想觀念就會有什么樣的行動取向。在信訪矛盾治理領(lǐng)域必須強化對相關(guān)主體的法治教育，牢固樹立法治信訪意識，遵循法治思維，在法治的軌道上開展源頭治理，這是推進(jìn)矛盾糾紛化解法治化的一項長期性、基礎(chǔ)性工作。具體而言，一是轉(zhuǎn)變基層干部作風(fēng)，強化依法治理意識。公共部門有責(zé)任和義務(wù)傾聽來自群眾的“聲音”，但不代表他們一定愿意和真正傾聽，并積極予以應(yīng)對［18］。因此，需要持續(xù)深化對基層干部的群眾路線教育，樹牢正確的政績觀，厚植為民情懷，始終把群眾利益放在首位，認(rèn)清信訪工作是服務(wù)群眾的重要平臺，不能簡單地將信訪與鬧事、難纏畫等號。對信訪人反映的問題事項，在思想上要樹立“有解”觀念，善用法治思維和法治方式求解信訪問題，依法做到“事事有回音，件件有著落”，把解決群眾訴求作為改進(jìn)工作作風(fēng)的試金石，在為群眾做好事、辦實事、解難事中贏得信任，破解干群“信任難題”。二是轉(zhuǎn)變?nèi)罕娝枷胗^念，增強依法維權(quán)意識。把法治宣傳教育貫穿信訪工作全過程，通過新聞媒體、公眾號、網(wǎng)站等渠道廣泛宣傳包括《信訪工作條例》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)，同時善抓群眾身邊的正反典型，以典型案例引導(dǎo)群眾文明走訪，依法理性維權(quán)，不斷凝聚“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的社會共識，樹立起“纏訪鬧訪不但無助于問題解決，還要受到法律追究”的鮮明導(dǎo)向，防止以鬧求解決，以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象的彌散。

（二）治理機制維度：優(yōu)化“三項機制”，破解治理效能困境

一是健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機制，抓住“以上率下”這個關(guān)鍵。信訪工作無小事，如何有效化解矛盾是彰顯各級領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的重要標(biāo)尺。同時，信訪治理也不是信訪部門“一家之事”，必須打破部門壁壘，形成上下貫通、左右聯(lián)動的一體化治理格局。因此，信訪源頭治理首先要厘清地方黨委政府、部門單位及基層的責(zé)任邊界，形成層層落責(zé)、全面覆蓋、科學(xué)嚴(yán)密的責(zé)任分工體系，避免以屬地管理之名層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任［19］，造成基層治理“超載”。二是強化督查與幫扶機制，規(guī)范壓力傳導(dǎo)。對于信訪工作的完成情況要進(jìn)行跟蹤回訪，及時了解信訪人的滿意度，發(fā)揮信訪人的反向監(jiān)督功能。常態(tài)化開展聯(lián)合督查督導(dǎo)，對久拖不決的群眾訴求事項進(jìn)行重點督辦，對積案化解進(jìn)度慢、質(zhì)量差的單位和突出信訪事項進(jìn)行掛牌督辦，并與被督查對象同題共答，幫助解決疑難復(fù)雜事項，樹立督查與幫扶并重的鮮明導(dǎo)向，避免“一督了之”。三是完善考核激勵機制，用好“正向激勵”。把落實信訪工作責(zé)任作為“一把手”抓基層黨建必述必評必考的重點內(nèi)容，以考核指揮棒強化各級干部的風(fēng)險隱患防范意識，壓緊壓實信訪治理責(zé)任，但應(yīng)增強考核的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，把考核重點聚焦在群眾合法合理訴求解決率、滿意率上，改變以信訪數(shù)量為主要依據(jù)的考核方式，緩解基層干部的“考核焦慮”。強化結(jié)果運用，注重在信訪工作一線考察識別干部，把信訪工作實績作為干部選拔任用的重要依據(jù)，樹立激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的鮮明導(dǎo)向，推動基層干部心無旁騖把心思放到為民辦事上，把功夫下到為民解憂上，把本領(lǐng)用到為民謀利上，增添基層干部信訪治理的動能。

（三）治理體系維度：完善“兩大體系”，提升主動預(yù)防和聯(lián)合化解能力

矛盾糾紛的預(yù)防與化解能力是影響基層信訪治理質(zhì)效的關(guān)鍵因素。一是完善網(wǎng)格化治理體系，發(fā)揮綜合網(wǎng)格的預(yù)警排查、主動防范作用。按照“一張地圖、一張網(wǎng)格”治理標(biāo)準(zhǔn)，把黨建、社管、城管、市場監(jiān)管等各類網(wǎng)格整合成一張“全科網(wǎng)格”，以“多網(wǎng)合一、一網(wǎng)統(tǒng)管”實現(xiàn)“上面千條線，底下一張網(wǎng)”的治理新格局。當(dāng)然，打造全科網(wǎng)格需要鍛造一支“一崗多責(zé)、一專多能”的綜合性網(wǎng)格員隊伍。各級應(yīng)推動治理資源和服務(wù)重心下沉到網(wǎng)格，適度提高網(wǎng)格員的待遇，提升網(wǎng)格員工作積極性和主動性，夯實網(wǎng)格服務(wù)管理根基。在此基礎(chǔ)上，推深做實網(wǎng)格服務(wù)管理工作。堅持網(wǎng)格包戶全覆蓋、零死角、無盲區(qū)，做到宣傳政策到戶、搜集民意到戶、排查矛盾到戶、解決問題到戶、困難幫扶到戶，重點突出特殊人員和服務(wù)對象的動態(tài)信息、各類治安隱患和不安全、不穩(wěn)定信息的監(jiān)測，努力實現(xiàn)民情在網(wǎng)格掌握、矛盾在網(wǎng)格化解的治理目標(biāo)。二是整合各類解紛資源，完善多元化調(diào)解體系。很多信訪案件的化解需要運用多元調(diào)處方式綜合施策，單一的矛盾調(diào)處方式往往難以奏效。多元化調(diào)解體系建設(shè)重點應(yīng)聚焦在平臺機制、隊伍專業(yè)化建設(shè)兩個層面。其一，強化平臺建設(shè)，健全聯(lián)動調(diào)解機制。將基層矛調(diào)中心打造成集信訪、公共法律服務(wù)、社會風(fēng)險研判等功能為一體的社會治理綜合體，關(guān)聯(lián)單位應(yīng)駐盡駐，推行訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、仲調(diào)、專調(diào)、訪調(diào)等多種模式聯(lián)動，構(gòu)造聯(lián)合調(diào)處、多元化解的閉合式矛盾糾紛解決鏈條，為人民群眾提供“最多跑一地”的解紛服務(wù)，推動矛盾糾紛從“以部門為中心”的分散式治理轉(zhuǎn)向“以平臺為中心”的整體性治理。其二，夯實基層調(diào)解隊伍，提升專業(yè)化服務(wù)能力。逐步加大政府購買服務(wù)力度，提高專職人民調(diào)解員比例，著力培養(yǎng)一批調(diào)解高手、能手。因地制宜打造“一街一品”項目，大力培育品牌化、特色化的個人調(diào)解工作室，為群眾提供“家門口”的解紛服務(wù)。圍繞內(nèi)聚外聯(lián)，組織引導(dǎo)調(diào)解專家?guī)斐蓡T、律師、法律顧問等積極參與調(diào)解工作，為重大、疑難、復(fù)雜的矛盾糾紛提供專業(yè)支持，既為群眾解“事結(jié)”，也為群眾化“心結(jié)”。

（四）治理渠道維度：線上線下“雙向發(fā)力”，暢通民意表達(dá)通道

群眾訴求表達(dá)通道的暢通、便捷與否也是誘發(fā)信訪問題的重要因素。當(dāng)前，群眾訴求通道的搭建應(yīng)著眼線下和線上兩個維度。首先，線下維度應(yīng)側(cè)重黨群干群常態(tài)化互動機制的搭建，面對面解決群眾訴求，傾聽群眾呼聲。鼓勵基層創(chuàng)新聯(lián)系群眾的方式方法，以常態(tài)化的互動機制代替應(yīng)激式回應(yīng)，在互動中及時感知社情民意，發(fā)現(xiàn)潛在問題，前移治理端口，扁平化受理群眾訴求，變“事后解決”為“事前預(yù)防”。比如，W市正在開展的“雙聯(lián)雙應(yīng)”活動就是聯(lián)系群眾的創(chuàng)新之舉。“雙聯(lián)”就是機關(guān)聯(lián)系基層、干部聯(lián)系群眾，“雙應(yīng)”就是黨組織對群眾有求必應(yīng)、群眾對黨組織一呼百應(yīng)，通過“雙聯(lián)系”工作，進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，提升服務(wù)群眾的能力和水平，最終實現(xiàn)“雙應(yīng)”目標(biāo)。其次，線上維度要善于借用信息技術(shù)搭建服務(wù)民生需求的智慧化渠道，提升群眾訴求表達(dá)的便捷度，引導(dǎo)群眾多上網(wǎng)、少走訪，讓“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”。比如，深入推進(jìn)各類熱線平臺整合優(yōu)化，變“多頭多線”為“一線專辦”，避免多頭反映、重復(fù)辦理，提高辦理效率。建設(shè)集“信息管理、問題辦理、分析監(jiān)測、成果展示、決策服務(wù)”于一體的大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺，實現(xiàn)群眾訴求“一網(wǎng)通辦”，使網(wǎng)絡(luò)成為黨委政府與群眾之間永遠(yuǎn)敞開的意見大廳、推動黨委政府科學(xué)民主決策的重要載體、人民群眾民主協(xié)商的重要平臺。總之，要把線上“鍵對鍵”與線下“面對面”有機結(jié)合，實現(xiàn)實體、熱線和網(wǎng)絡(luò)三大平臺深度融合，智慧便捷地幫助群眾解決各類訴求，真正做到“把方便留給群眾，把麻煩留給自己”。

（五）治理基礎(chǔ)維度：建強“一個哨所”，激活基層治理的神經(jīng)末梢

村（居）是社會矛盾糾紛首發(fā)、多發(fā)場域，也是調(diào)處矛盾的最佳介入點［15］，更是化解社會矛盾糾紛的“前哨所”。眾多的信訪案例表明，基層黨組織軟弱渙散、基層治理薄弱是誘發(fā)信訪問題，刺激矛盾上行的重要因素。因此，要實現(xiàn)“小事就地化解”的治理目標(biāo)就必須做強村（居）這個國家治理體系的“神經(jīng)末梢”，充分發(fā)揮村（居）干部的能動作用，站好“第一崗”。一是加強村（居）黨組織建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，規(guī)范村（居）級事務(wù)運行，強化村（居）“小微權(quán)力”監(jiān)管，持續(xù)整治和防范群眾身邊的“微腐敗”。二是減輕村（居）干部“負(fù)重包袱”。堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，理清部門和屬地職責(zé)，落實村（居）工作事項“清單制”，約束上級政府對基層隨意、任性的遞解責(zé)任［20］，為村（居）干部騰出更多精力、更多時間，抓治理、優(yōu)服務(wù)，避免陷入“小馬拉大車”的治理困境［21］。三是破解村（居）干部“成長瓶頸”。加強村（居）工作者隊伍專業(yè)化建設(shè)，完善村（居）工作者職業(yè)體系，提升村（居）專職工作者薪資報酬和發(fā)展預(yù)期，激發(fā)村（居）工作者從業(yè)熱情和工作動力。實施村（居）干部能力提升工程，推深做實干部的集訓(xùn)輪訓(xùn)，不斷提升群眾工作能力，推動基層黨員干部成為群眾工作的“行家里手”。

五、結(jié)束語

本文聚焦信訪問題源頭治理這一核心議題，通過個案分析，嘗試從信訪治理的區(qū)域?qū)嵺`中解碼源頭治理的治理機制，探究源頭治理之策，為信訪源頭治理提供了鮮活生動的實踐樣本和有益的經(jīng)驗啟迪。推進(jìn)信訪問題源頭治理是削減基層信訪存量和抑制基層信訪“增量”的治本之策，也是提升基層治理效能，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但影響信訪源頭治理成效的因素復(fù)雜多元，需要秉持系統(tǒng)思維和整體性治理理念，持續(xù)優(yōu)化信訪生態(tài)，不斷增強“抓前端、治未病”的行動自覺，才能有效地提升信訪源頭治理質(zhì)效。

注釋：

①W市的信訪治理1%工作法：只要群眾訴求有1%合理性，各級各部門就要拿出100%的努力去解決。

②“四不兩直”：不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場。

③“老娘舅”調(diào)解方式是一種具有中國特色的基層矛盾糾紛調(diào)解機制，是指選聘有經(jīng)驗、有威望、群眾信賴的人員擔(dān)任調(diào)解員，通過情理法結(jié)合的方式，有效化解各類矛盾糾紛。

④一站式調(diào)解體系是指通過整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解等多種調(diào)解資源，實現(xiàn)矛盾糾紛的一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條服務(wù)的調(diào)解機制。

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作者簡介：吳靈（1984—），男，漢族，安徽廬江人，中共蕪湖市委黨校（蕪湖行政學(xué)院）講師，研究方向為公共管理、基層治理。

（責(zé)任編輯：趙良）