政府信息公開(kāi)中隱私權(quán)與知情權(quán)問(wèn)題研究

摘要：在政府信息公開(kāi)制度框架內(nèi)，涉及“個(gè)人隱私”的信息被列為不予公開(kāi)的例外條款觸及了公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私保護(hù)之間的利益平衡問(wèn)題。雖然新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第十五條與第三十二條對(duì)涉及個(gè)人隱私的信息公開(kāi)程序作了一定規(guī)范，但是在立法和執(zhí)行層面仍存在認(rèn)定規(guī)則不明確、征求第三方意見(jiàn)程序不完善和公開(kāi)豁免條款長(zhǎng)期得不到適用等問(wèn)題。提出完善路徑：（一）確立政府信息公開(kāi)下隱私的認(rèn)定規(guī)則；（二）完善征求第三方意見(jiàn)程序機(jī)制；（三）拓寬比例原則的適用范圍。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)；個(gè)人隱私；知情權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2025）04-0074-06

On Privacy Rights and Right to Information

in Government Information Disclosure

Hou YuLiang Mingxiao

〔Grandall Law Firm （Tianjin）， Tianjin 300042〕

Abstract： The information related to “personal privacy” is stipulated as an exception not to be disclosed in the government information disclosure system， which is related to the balance of interests between the protection of personal privacy and the public’s right to information. Although Article 15 and Article 32 of the newly revised Regulations on the Disclosure of Government Information have provided certain norms for the information disclosure procedures related to personal privacy， there are deficiencies in both the legislative and enforcement levels of the government information publicity system related to “personal privacy”， such as unclear recognition rules， imperfect procedures for seeking third-party opinions， and long-term non-application of the public exemption clauses. Accordingly， countermeasures are put forward： （1） Establishing the recognition rules of privacy under government information disclosure; （2） Perfecting the procedural mechanism for seeking third-party opinions; （3） Expanding the scope of application of the proportionality principle.

Keywords： government information disclosure; personal privacy; right to information

2007年，我國(guó)正式頒布實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，其第十四條第四款的具體規(guī)定，實(shí)質(zhì)上賦予了行政機(jī)關(guān)在判斷主動(dòng)公開(kāi)的政府信息是否涉及個(gè)人隱私，以及公開(kāi)該信息是否會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私方面的重要權(quán)力。該條款還詳盡闡述了行政機(jī)關(guān)在決定不公開(kāi)申請(qǐng)信息時(shí)，必須審慎考量是否可能對(duì)公共利益造成重大影響。2019年《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）修訂，將原本涉及個(gè)人隱私公開(kāi)的條款更改為第十五條，修改后的條款進(jìn)一步將不得公開(kāi)的范圍限縮為“公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害”。可以明顯看出，新舊版本的《條例》在處理政府信息公開(kāi)事宜時(shí)，特別是涉及個(gè)人隱私時(shí)，均加入了考量公共利益的價(jià)值判斷準(zhǔn)則，并將判斷的權(quán)限賦予行政機(jī)關(guān)。

作為行使公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中掌握了大量的公民個(gè)人信息，在實(shí)施政府信息公開(kāi)制度時(shí)，不可避免地會(huì)面臨觸及第三方隱私的情況。如何在保障公民知情權(quán)的同時(shí)，合理平衡并保護(hù)隱私權(quán)，已成為成功推行政府信息公開(kāi)制度所面臨的重大考驗(yàn)。在司法實(shí)踐中，申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的目的主要有兩個(gè)方面：其一是為獲得政府信息的利益，即享有獲取這些信息的權(quán)利；其二是為了對(duì)信息進(jìn)行進(jìn)一步的應(yīng)用并保障自己的利益。若行政機(jī)關(guān)出于維持社會(huì)穩(wěn)定的考慮而隨意公布涉及公民個(gè)人隱私的信息，則可能會(huì)侵害公民的合法權(quán)益，并引發(fā)不良的社會(huì)效應(yīng)；若過(guò)分重視隱私權(quán)而拒不公開(kāi)相關(guān)信息，又會(huì)人為限制公眾知情權(quán)的范圍，導(dǎo)致政府行政行為缺乏有效的監(jiān)督，妨礙行政職能的有效發(fā)揮。在處理公共利益與個(gè)人隱私之間的沖突時(shí)，若偏重于公共利益的最大化或過(guò)度傾斜于個(gè)人隱私的維護(hù)，均顯得有失公正與平衡，我們應(yīng)當(dāng)權(quán)衡兩者的利弊，尋求妥善調(diào)和二者矛盾的方式。

一、政府信息公開(kāi)制度立法評(píng)析

建設(shè)法治政府便意味著建設(shè)陽(yáng)光透明政府，而政府信息公開(kāi)是政府與公民之間進(jìn)行有效溝通的橋梁。從天津市政府公布的《天津市2023年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》來(lái)看，2023年共接收政府信息公開(kāi)申請(qǐng)20 265件，政府信息公開(kāi)行政復(fù)議787件，同比增長(zhǎng)41.8%，涉及“保護(hù)第三方權(quán)益”不予公開(kāi)的案件數(shù)量由2022年的56件增長(zhǎng)至89件①。隨著公眾主體意識(shí)的不斷提升及公眾對(duì)各類信息資源渴求的日益增長(zhǎng)，完善相關(guān)法律法規(guī)顯得愈發(fā)重要。

（一）個(gè)人隱私認(rèn)定規(guī)則不明確

準(zhǔn)確界定“個(gè)人隱私”的內(nèi)涵與外延是行政機(jī)關(guān)在決定是否公開(kāi)相關(guān)政府信息過(guò)程中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。無(wú)論是基于主動(dòng)公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)均判斷所涉信息是否觸及《條例》第十五條所規(guī)定的“涉及個(gè)人隱私”的范疇，進(jìn)而作出是否向公眾或特定申請(qǐng)人披露的決定，當(dāng)此類信息公開(kāi)的爭(zhēng)議上升至司法層面，由法院進(jìn)行裁決時(shí)，同樣需要對(duì)“個(gè)人隱私”的概念進(jìn)行界定。然而，“個(gè)人隱私”概念本身的模糊性與不確定性，為行政與司法機(jī)關(guān)留下了較大的解釋空間，可能導(dǎo)致在不同情境下對(duì)相似信息的處理結(jié)果大相徑庭。2017年頒布的《政府信息公開(kāi)條例（草案意見(jiàn)稿）》將涉及他人身份、通信、健康、婚姻、家庭、財(cái)產(chǎn)情況等信息列為不予公開(kāi)的范疇。盡管最終發(fā)布的《條例》版本刪除了原先列舉的這六種具體情形，但我們?nèi)钥梢愿Q見(jiàn)在立法探索階段立法者嘗試界定個(gè)人隱私范疇的傾向。然而，值得注意的是，《政府信息公開(kāi)條例（草案征求意見(jiàn)稿）》中提及的六類信息，其性質(zhì)更傾向于個(gè)人信息而非個(gè)人隱私。

根據(jù)《民法典》第一千零三十四條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條之規(guī)定，個(gè)人信息是可以識(shí)別判斷個(gè)人身份的特征信息，其核心在于具有“可識(shí)別性”，這是一種客觀屬性。而根據(jù)《民法典》第一千零三十二條規(guī)定，隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息，而“不愿為他人知曉”則體現(xiàn)了隱私具有主觀屬性［1］。《民法典》第四編第六章對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私和個(gè)人信息的行為進(jìn)行了明文規(guī)定，并清楚界定了個(gè)人隱私和個(gè)人信息的含義。實(shí)際上，個(gè)人信息中包含了個(gè)人隱私，兩者雖然有所交叉，但并非截然不同［2］。《條例》在立法時(shí)似乎沒(méi)有考慮到個(gè)人信息和個(gè)人隱私二者的不同，因此未對(duì)二者加以區(qū)分，這種法律定義上的不銜接致使行政機(jī)關(guān)在適用個(gè)人隱私公開(kāi)豁免條款時(shí)出現(xiàn)了混淆的情況。在“李維清、李富清、鐘傳粒等其他（城建）一審行政判決書(shū)”②中，被告機(jī)關(guān)辯稱原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息包含了相關(guān)人員的姓名、身份證號(hào)碼、補(bǔ)償費(fèi)用等個(gè)人身份信息，根據(jù)《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》中對(duì)個(gè)人信息和個(gè)人敏感信息的定義來(lái)認(rèn)定該信息是否屬于涉隱私政府信息，這實(shí)際上混淆了個(gè)人隱私與個(gè)人信息概念。所以，《條例》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定個(gè)人隱私的定義或范圍，而不是以個(gè)人信息的概念來(lái)替代與模糊個(gè)人隱私的內(nèi)涵與外延。

綜上，由于《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》頒布時(shí)間晚于《條例》修訂時(shí)間，造成實(shí)踐中個(gè)人隱私與個(gè)人信息認(rèn)定的不一致，故明確《條例》第十五條和第三十二條所保護(hù)的個(gè)人隱私之內(nèi)涵與外延，不僅是三法銜接需要解決的問(wèn)題，也是個(gè)人信息保護(hù)時(shí)代明確政府信息公開(kāi)中對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)邊界需要解答的問(wèn)題。

（二）征求第三方意見(jiàn)程序不完善

按照《條例》第三十二條規(guī)定，在信息公開(kāi)會(huì)損害第三人合法權(quán)益的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求當(dāng)事人的意見(jiàn)，這反映了立法者試圖在申請(qǐng)人的知情權(quán)和利益相關(guān)者的隱私權(quán)之間尋求一個(gè)平衡，既確保公眾能夠獲取政府信息，也能維護(hù)個(gè)人隱私安全。在司法實(shí)踐中，當(dāng)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及第三方合法權(quán)益且因第三方不同意公開(kāi)時(shí)，必然產(chǎn)生申請(qǐng)人“知情權(quán)”與第三方“合法權(quán)益”的沖突，行政機(jī)關(guān)決定是否公開(kāi)該政府信息時(shí)，須在兩者之間進(jìn)行衡量。在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行信息公開(kāi)裁量的過(guò)程中，第三方不同意公開(kāi)的理由是必須慎重考量的因素，但它不應(yīng)成為唯一的決定性因素。然而現(xiàn)實(shí)情況卻往往相反，行政機(jī)關(guān)傾向于將第三方不同意公開(kāi)視為不予公開(kāi)的直接依據(jù)，使第三方的意見(jiàn)在某種程度上具有了決定性地位。這種做法不僅忽視了公眾知情權(quán)的重要性，也違背了政府信息公開(kāi)制度設(shè)立的初衷。在“廣州市增城區(qū)中新鎮(zhèn)人民政府關(guān)于卞某等行政二審案件中”③，中新鎮(zhèn)政府未提交證據(jù)證明案涉被征收兩房屋的宗地號(hào)、測(cè)量數(shù)據(jù)和房屋評(píng)估價(jià)格情況與征收補(bǔ)償，以及已經(jīng)在案涉房屋征收范圍內(nèi)對(duì)被征收人進(jìn)行了公示等情況，亦未提供證明相關(guān)政府信息不能進(jìn)行區(qū)分處理的依據(jù)，其徑以案涉兩房屋涉及第三人隱私為由答復(fù)不予公開(kāi)，處理欠妥，應(yīng)當(dāng)重新對(duì)案涉申請(qǐng)作出處理。此外，雖然《條例》明文規(guī)定了行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人答復(fù)的時(shí)間，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)何時(shí)向第三人發(fā)出征求意見(jiàn)書(shū)、第三人在15個(gè)工作日內(nèi)不予答復(fù)如何處理、當(dāng)涉及的第三人眾多且答復(fù)的意見(jiàn)不統(tǒng)一時(shí)如何處理等問(wèn)題，《條例》均未提及。然而，在關(guān)于行政機(jī)關(guān)向第三人發(fā)出征求意見(jiàn)書(shū)的具體時(shí)間，以及針對(duì)第三人在規(guī)定的十五個(gè)工作日內(nèi)未能給予回應(yīng)的情境下應(yīng)如何妥善處理，當(dāng)面臨眾多第三人且其反饋意見(jiàn)不一致性時(shí)，應(yīng)如何有效協(xié)調(diào)等方面，均未給出明確的規(guī)定或指導(dǎo)原則，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在處理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)常以這些規(guī)定不明確為由不予公開(kāi)相應(yīng)政府信息［3］。

（三）涉?zhèn)€人隱私政府信息公開(kāi)豁免條款長(zhǎng)期得不到行政機(jī)關(guān)適用

根據(jù)《條例》第三十二條，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面告知第三方。該規(guī)定給予了行政機(jī)關(guān)徑直判斷權(quán)，但是由于《條例》中公共利益的定義并不明確，且“重大影響”的具體含義亦缺乏清晰界定。兩個(gè)概念的不確定一方面使行政機(jī)關(guān)出于工作便利或避免糾紛的考慮而很少適用；另一方面行政機(jī)關(guān)可能以侵害個(gè)人隱私為由作為其不愿意公開(kāi)信息接受監(jiān)督的擋箭牌，導(dǎo)致涉及個(gè)人隱私的政府信息公開(kāi)豁免條款的立法本意難以實(shí)現(xiàn)，最終使公共利益無(wú)法獲得充分保護(hù)。鑒于當(dāng)前條例體系中個(gè)人隱私保護(hù)價(jià)值導(dǎo)向的模糊性，加之個(gè)人隱私概念界定不明晰，行政機(jī)關(guān)被賦予了寬泛的自由裁量權(quán)，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)在處理信息公開(kāi)事項(xiàng)時(shí)，面臨著裁量壓力與潛在的社會(huì)影響考量。依據(jù)條例的現(xiàn)行規(guī)定，除非獲得第三方的明確拒絕且公開(kāi)可能對(duì)其合法權(quán)益構(gòu)成不利影響，否則，即便涉及“個(gè)人隱私”范疇的政府信息，原則上亦應(yīng)被公開(kāi)。然而，由于個(gè)人隱私保護(hù)價(jià)值導(dǎo)向的缺失，使得此類信息公開(kāi)的實(shí)踐缺乏統(tǒng)一且明確的操作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，迫使行政機(jī)關(guān)在決策過(guò)程中不得不綜合考量多重因素，以求平衡。與此同時(shí)，與信息公開(kāi)規(guī)范的不確定性形成鮮明對(duì)比的是，《條例》針對(duì)政府信息公開(kāi)的考核、責(zé)任追究以及社會(huì)評(píng)價(jià)等制度，均設(shè)有詳盡的條款與規(guī)定。這意味著，若行政機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)過(guò)程中處理不當(dāng)，甚至觸及法律紅線，不僅可能侵害到第三方的合法權(quán)益，其工作人員亦將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，面臨嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)程序。

在面對(duì)是否公開(kāi)涉及第三方個(gè)人隱私信息的兩難抉擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往傾向于采取一種保守的立場(chǎng)，即當(dāng)?shù)谌奖硎静煌夤_(kāi)時(shí)，便以此為理由拒絕披露相關(guān)信息。受利益驅(qū)動(dòng)和防患于未然的思維影響，當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出是否公開(kāi)與“個(gè)人隱私”相關(guān)的政府信息的決策之前，他們首要的考量并非提升效率以便于民眾，反而是降低管理的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)。《條例》規(guī)定過(guò)于原則、可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題亦導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)未能找到合理的方式去適用個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免條款，這就導(dǎo)致了在政府信息公開(kāi)的過(guò)程中，消極不作為的行為頻繁出現(xiàn)［4］。

二、政府信息公開(kāi)制度的完善路徑

公民想要參與政治生活并協(xié)助公共事務(wù)管理，就不可避免地將一些個(gè)人信息提交至政府部門(mén)保存管理，由此政府機(jī)構(gòu)便積累了大量的個(gè)人信息。在當(dāng)前時(shí)代背景下，如何既能順應(yīng)社會(huì)進(jìn)步的潮流，確保政府信息公開(kāi)的透明度，又能有效地維護(hù)個(gè)人隱私權(quán)不受侵犯，這一雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)政府信息公開(kāi)制度的完善就顯得極為緊迫。為了更有效地平衡公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私保護(hù)之間的關(guān)系，可以從以下三個(gè)主要途徑進(jìn)行完善。

（一）確立政府信息公開(kāi)下隱私的認(rèn)定規(guī)則

我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度不能與《民法典》關(guān)于隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定相沖突，亦不能與《個(gè)人信息保護(hù)法》關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定相矛盾，這是對(duì)法律優(yōu)位原則的遵循。《民法典》是全國(guó)人民代表大會(huì)所制定的基本法律，其法律位階僅次于憲法，凌駕于其他法律之上，所有行政法規(guī)在內(nèi)容上不得與其產(chǎn)生任何抵觸或沖突，以確保法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。《民法典》明確了隱私權(quán)的概念及侵犯隱私權(quán)的行為；《個(gè)人信息保護(hù)法》也將個(gè)人信息、敏感個(gè)人信息及侵犯?jìng)€(gè)人信息應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。這兩部法律都屬于《條例》的上位法，《條例》應(yīng)以此作為制定依據(jù)。承前所述，個(gè)人信息、敏感個(gè)人信息與個(gè)人隱私之間存在著交叉關(guān)系，實(shí)踐中往往將個(gè)人信息或敏感個(gè)人信息等同于個(gè)人隱私，抑或是將個(gè)人隱私作限縮理解，無(wú)論哪種做法都不利于行政機(jī)關(guān)適用個(gè)人隱私公開(kāi)豁免條款［5］。由此，筆者建議結(jié)合《條例》的立法初衷，明確規(guī)定個(gè)人隱私的保護(hù)范圍，這一方面有利于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確適用個(gè)人隱私保護(hù)條款，另一方面可以最大程度地避免侵犯公民的知情權(quán)。

首先，在《條例》的制定過(guò)程中，需準(zhǔn)確界定公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)之間的價(jià)值平衡點(diǎn)，確保公眾在享受政府信息獲取便利性與高效性的同時(shí)，個(gè)人隱私權(quán)亦得到應(yīng)有的重視與保護(hù)。隨著政府信息公開(kāi)制度的不斷完善與發(fā)展，筆者建議將“個(gè)人隱私保護(hù)”原則確立為立法準(zhǔn)繩，為行政機(jī)關(guān)在處理涉及個(gè)人隱私的政府信息公開(kāi)請(qǐng)求時(shí)提供明確的法律指引［4］。此外，還將為司法審判機(jī)關(guān)在審理相關(guān)案件時(shí)提供價(jià)值判斷基準(zhǔn)，從而確保法律適用過(guò)程中的一致性與公正性，進(jìn)一步鞏固公眾對(duì)司法體系的信任與尊重。

其次，《條例》應(yīng)當(dāng)對(duì)“個(gè)人隱私”的含義和范圍作出明確界定，為行政及司法部門(mén)進(jìn)行判斷提供明確的參考依據(jù)。綜觀我國(guó)現(xiàn)行生效的維護(hù)隱私權(quán)的法律條文，對(duì)隱私或個(gè)人信息的界定采取的是純定義式的立法模式，這一模式因?yàn)槠洳粔蚓唧w，執(zhí)行力比較弱，可能出現(xiàn)具體解釋的困難，對(duì)法官的自由裁量權(quán)過(guò)度依賴也可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用，從而影響法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。很多國(guó)家政府信息公開(kāi)的立法中明確列舉了個(gè)人隱私事項(xiàng)，明確其保護(hù)范圍。這種模式更加明確、易懂，在實(shí)際運(yùn)用中便于“對(duì)號(hào)入座”。我國(guó)有學(xué)者從民法的角度，梳理了政府信息公開(kāi)中涉及的隱私，主要包括身體、基因、健康、個(gè)人生理信息、家庭生活、個(gè)人經(jīng)歷及其他隱私［3］。筆者認(rèn)為，我國(guó)在制定政府信息公開(kāi)制度時(shí)，在界定隱私權(quán)時(shí)應(yīng)結(jié)合實(shí)例對(duì)隱私范圍進(jìn)行限定。

最后，政府信息公開(kāi)涉及的隱私，實(shí)質(zhì)上是以信息形式體現(xiàn)的個(gè)人隱私，即個(gè)人信息中具備隱私特性的部分，需要具備可識(shí)別性、私密性，旨在保護(hù)信息主體的個(gè)人尊嚴(yán)和人格權(quán)益。當(dāng)行政部門(mén)作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照三個(gè)準(zhǔn)則來(lái)確定：首先，該信息是否具有可識(shí)別性，是否能夠根據(jù)其內(nèi)容辨認(rèn)出特定的個(gè)體；其次，從社會(huì)一般人角度來(lái)看，公開(kāi)此類信息是否可能對(duì)相關(guān)主體造成心理壓力，侵害其人格尊嚴(yán)；最后，該信息是否屬于未公開(kāi)的隱私信息，是不為人所知悉的私密信息［6］。

（二）完善征求第三方意見(jiàn)程序機(jī)制

程序正當(dāng)對(duì)于規(guī)制公權(quán)，保障公民基本權(quán)利有著至關(guān)重要的作用。《條例》沒(méi)有對(duì)第三方不同意公開(kāi)理由合理性認(rèn)定作出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面著手。

一方面，第三方不同意公開(kāi)理由的認(rèn)定應(yīng)以法律規(guī)定為依據(jù)。相比原則意義上的法理，行政相對(duì)人更容易接受法律的明確規(guī)定。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向相關(guān)第三人詳盡闡述所涉信息的具體情況，包括擬公開(kāi)信息的具體內(nèi)容、可能引發(fā)的后果，以及第三人依法享有的各項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還需明確闡述其擬采取公開(kāi)或不予公開(kāi)決定的理由、法律依據(jù)，并設(shè)定明確的回復(fù)期限及逾期未回復(fù)的法律責(zé)任。若第三人明確表達(dá)反對(duì)公開(kāi)的意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重其意愿，不得擅自公開(kāi)。反之，若第三人在規(guī)定期限內(nèi)未予回復(fù)，則可視為默認(rèn)同意公開(kāi)，此舉旨在激勵(lì)隱私權(quán)人積極行使并維護(hù)自身權(quán)利。其次，為確保程序公正與透明，對(duì)于第三人的咨詢與異議提出過(guò)程，必須設(shè)定清晰的時(shí)間與形式規(guī)范，以確保所有參與方的權(quán)益得到妥善保障。最后，當(dāng)行政機(jī)關(guān)基于公共利益考量認(rèn)為信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)而第三人卻持反對(duì)意見(jiàn)或涉及眾多第三人且意見(jiàn)不一時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)的形式，為各方提供一個(gè)充分表達(dá)意見(jiàn)與訴求的平臺(tái)。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)確保所有意見(jiàn)得到充分交換，并詳細(xì)記錄于書(shū)面筆錄之中，作為最終決策的重要依據(jù)。若行政機(jī)關(guān)決定公開(kāi)涉及第三人隱私的政府信息且該決定確系基于公共利益考量，則應(yīng)以正式書(shū)面通知的形式，向第三人詳細(xì)闡明公開(kāi)的內(nèi)容、法律依據(jù)，并明確告知其尋求權(quán)利救濟(jì)的具體途徑。這一舉措不僅體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)法律精神的遵循，也彰顯了其對(duì)個(gè)人隱私權(quán)與公共利益平衡的高度重視［3］。

另一方面，應(yīng)結(jié)合第三方受信息公開(kāi)影響關(guān)聯(lián)法益大小綜合認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合第三方政府信息公開(kāi)關(guān)聯(lián)法益的大小以及需給予保密的實(shí)際需要進(jìn)行裁量，以確定第三方不公開(kāi)理由是否合理，不僅要以第三方所提供的材料為依據(jù)，必要時(shí)也可以要求第三方提供相關(guān)證據(jù)或進(jìn)行實(shí)體審查。

（三）拓寬比例原則的適用范圍

比例原則是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束的最有效原則，同時(shí)也在行政法學(xué)中擔(dān)任著重要角色。比例原則是指行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理在實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益不受侵犯，避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。若行政目標(biāo)的達(dá)成不可避免地?fù)p害行政相對(duì)人的個(gè)人權(quán)益時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持最小侵害原則，將這種潛在的負(fù)面影響縮減至最低限度，使二者的比例相適應(yīng)。鑒于有些法律概念的界定存在模糊性以及規(guī)范不明確，直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、行政執(zhí)法困難等現(xiàn)象，進(jìn)而促使政府信息公開(kāi)領(lǐng)域內(nèi)行政復(fù)議及行政訴訟的案件數(shù)量呈現(xiàn)出顯著的上升趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)這一復(fù)雜挑戰(zhàn)，司法界在持續(xù)的探索與實(shí)踐中，逐步深化了對(duì)比例原則重要性的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到其在緩和乃至解決政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議中的不可或缺作用。該原則通過(guò)衡量行政目的與實(shí)現(xiàn)手段之間的合理性、必要性，為行政機(jī)關(guān)在處理信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)提供了科學(xué)的指導(dǎo)，既保障了公眾的知情權(quán)，又合理兼顧了個(gè)人隱私等合法權(quán)益的保護(hù)，從而有效減輕了行政機(jī)關(guān)在處理此類案件時(shí)所承受的壓力［7］。在2014年最高人民法院公布的政府信息公開(kāi)十大案例中，“楊政權(quán)訴肥城市房產(chǎn)管理局政府信息公開(kāi)糾紛案件”④二審判決確認(rèn)的個(gè)人隱私與涉及公共利益的知情權(quán)相沖突時(shí)的處理原則具有示范性作用。此案二審判決書(shū)創(chuàng)新性地援引了比例原則作為裁判依據(jù)，明確指出“在保障房制度中，當(dāng)涉及公眾利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與申請(qǐng)保障性住房人一定范圍內(nèi)的個(gè)人隱私相沖突時(shí)，應(yīng)將保障房的公共屬性放在首位，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個(gè)人信息，此舉既契合比例原則之精髓，又有助于強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、促進(jìn)保障房制度的穩(wěn)健運(yùn)行”。審理此案的法官進(jìn)一步闡釋，當(dāng)?shù)谌藗€(gè)人隱私權(quán)在與公眾知情權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)適度讓位于公眾知情權(quán)，在本案中因?yàn)榱夥康墓灿行允沟帽Ｗo(hù)公眾的知情權(quán)與保護(hù)第三人個(gè)人隱私之間的矛盾已經(jīng)達(dá)到了不可調(diào)和的程度，簡(jiǎn)單地維護(hù)公眾的知情權(quán)或者個(gè)人隱私都不能妥善處理相關(guān)問(wèn)題，還可能引起更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。該案利用比例原則巧妙地解決了這個(gè)難題，在以公共利益為核心價(jià)值的前提下，要求獲得公共資源的公民適度讓位部分個(gè)人信息，在公開(kāi)信息的范圍上恪守不擴(kuò)散原則，并限于利害關(guān)系人的知情權(quán)范圍內(nèi)，將對(duì)獲得公共資源的公民的損害降到了最低限度［8］。

筆者曾經(jīng)接到過(guò)一個(gè)政府信息公開(kāi)咨詢案件，申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)某強(qiáng)制拆除決定書(shū)。根據(jù)《條例》第二十一條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作為信息的儲(chǔ)存與管理主體，承擔(dān)著向信息申請(qǐng)者披露相關(guān)信息的法定職責(zé)。這一角色定位要求行政機(jī)關(guān)積極履行信息公開(kāi)義務(wù)，確保信息申請(qǐng)者在合法范圍內(nèi)能夠便捷地獲取所需信息，從而保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，促進(jìn)政府工作的透明度與公信力。接到咨詢案件中申請(qǐng)人所請(qǐng)求的政府信息內(nèi)容中僅包含部分或非核心要素觸及個(gè)人隱私范疇，鑒于此，為了充分保障當(dāng)事人的隱私權(quán)，行政機(jī)關(guān)遵循法律規(guī)定在公開(kāi)時(shí)抹去了涉及當(dāng)事人姓名、居住地址以及違法建筑物詳細(xì)門(mén)牌號(hào)等個(gè)人信息。本案中，徑行隱去個(gè)人信息作出告知的行為就是對(duì)比例原則的運(yùn)用。當(dāng)個(gè)人隱私權(quán)與公眾的知情權(quán)發(fā)生沖突且公開(kāi)個(gè)人隱私成為維護(hù)公眾知情權(quán)的必要條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)可采取區(qū)分處理的方法，審慎地界定信息公開(kāi)的范圍，確保在充分保障公共利益的同時(shí)，也盡可能地保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)益，從而彰顯行政執(zhí)法的智慧與溫度［6］。

盡管我國(guó)遵循成文法體系成文法，與遵循判例法的國(guó)家有所區(qū)別，但最高人民法院發(fā)布的典型案例，在司法實(shí)踐中仍扮演著舉足輕重的指導(dǎo)與參考作用。楊政權(quán)案的公布不僅是對(duì)個(gè)案處理結(jié)果的宣告，更是最高人民法院積極倡導(dǎo)并踐行比例原則的有力證明。在全面深化依法治國(guó)戰(zhàn)略、構(gòu)建法治型政府的時(shí)代背景下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)作為，不僅限于既有范疇，還應(yīng)積極探索拓寬比例原則的適用范圍，回歸立法者對(duì)涉及個(gè)人隱私的政府信息公開(kāi)豁免條款的立法初衷，妥善處理政府信息公開(kāi)中公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私之間的沖突。《條例》明文規(guī)定將個(gè)人隱私列為政府信息公開(kāi)的例外情形，僅在特定條件下，即不公開(kāi)該信息可能對(duì)“公共利益造成重大影響”時(shí)才允許披露。這意味著，當(dāng)公眾知情權(quán)所承載的公共利益顯著超越第三人隱私權(quán)所代表的個(gè)體利益時(shí)，對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)應(yīng)適度調(diào)整，以讓位于公共利益的需求；反之，若兩者利益相當(dāng)或公共利益未形成壓倒性優(yōu)勢(shì)，則應(yīng)優(yōu)先考慮保護(hù)第三人的個(gè)人隱私［9］。此外，在權(quán)衡這兩類利益時(shí)，還需綜合考慮與隱私權(quán)保護(hù)緊密相關(guān)的各類因素，包括但不限于第三人可能面臨的侵害程度及其后果的嚴(yán)重性，以確保決策的全面性與合理性。

三、結(jié)束語(yǔ)

“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”是當(dāng)下政府信息公開(kāi)制度的基本原則。政府信息公開(kāi)制度的作用就是保障公民的知情權(quán)，為建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)發(fā)揮作用，所以個(gè)人隱私往往不是政府信息公開(kāi)制度追求的核心價(jià)值，相比之下只能成為次要的價(jià)值。然而，隨著我國(guó)法治體系的日益完善與健全，公民的法治觀念得到顯著提升，也更加注重保護(hù)個(gè)人隱私，為提高政府公信力，增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信任，在信息公開(kāi)過(guò)程中應(yīng)注重對(duì)公民個(gè)人隱私的尊重和保護(hù)。現(xiàn)行《條例》個(gè)人隱私認(rèn)定規(guī)則不明確、征求第三方意見(jiàn)程序不完善、涉?zhèn)€人隱私政府信息公開(kāi)豁免條款長(zhǎng)期得不到行政機(jī)關(guān)適用等問(wèn)題造成了個(gè)人隱私公開(kāi)豁免條款的不當(dāng)適用，甚至?xí)址腹竦碾[私權(quán)。要加強(qiáng)和完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度，應(yīng)該緊密圍繞其立法宗旨，對(duì)個(gè)人隱私進(jìn)行明確界定并探索構(gòu)建更為協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的策略，以期達(dá)到政府信息公開(kāi)效果的最優(yōu)化。筆者認(rèn)為，首先，在政府信息公開(kāi)制度的實(shí)體法層面，首要之務(wù)是確立個(gè)人隱私的界定標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍，這既需涵蓋其客觀存在的范圍，也需考慮其主觀感受的維度［10］。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清個(gè)人信息、個(gè)人敏感信息以及個(gè)人隱私之間的邊界，確保三者之間的區(qū)分既清晰又合理，真正實(shí)現(xiàn)有法可依。其次，應(yīng)修訂政府信息公開(kāi)制度中第三人征詢程序方面規(guī)定，確保第三方不同意公開(kāi)理由的認(rèn)定應(yīng)以法律規(guī)定為依據(jù)并結(jié)合第三方受信息公開(kāi)影響關(guān)聯(lián)法益大小綜合認(rèn)定。最后，行政機(jī)關(guān)在適用個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免條款時(shí)可以遵循比例原則，秉持公正和公開(kāi)的原則充分考慮到公眾的知情權(quán)和個(gè)人隱私，選擇對(duì)行政相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)方式進(jìn)行，不能超過(guò)必要限度。

綜上所述，我們有理由相信在未來(lái)的立法進(jìn)程中，政府信息公開(kāi)的相關(guān)法律制度將持續(xù)得到優(yōu)化，將為我國(guó)法治建設(shè)注入新的活力與動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)向前發(fā)展，使得政府信息公開(kāi)機(jī)制更趨透明實(shí)用，政府職權(quán)的行使也將更加規(guī)范，對(duì)于個(gè)人隱私保護(hù)的條文也將更為詳盡和全面。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：天津市人民政府《天津市2023年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》。

②成都市成華區(qū)人民法院（2021）川0108行初7號(hào)。

③廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2024）粵71行終674號(hào)。

④山東省泰安市中級(jí)人民法院（2013）泰行終字第42號(hào)。

參考文獻(xiàn)：

［1］張新寶.隱私權(quán)的法律保護(hù)［M］.北京：群眾出版社，2004：65.

［2］張新寶.從隱私到個(gè)人信息：利益再衡量的理論與制度安排［J］.中國(guó)法學(xué)，2015（3）：38-59.

［3］曲揚(yáng).政府信息公開(kāi)下公民隱私權(quán)的保護(hù)研究［D］.沈陽(yáng)：遼寧大學(xué)，2021.

［4］朱作鑫.法學(xué)視閾下涉及“個(gè)人隱私”的政府信息公開(kāi)制度的思考［J］.上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（1）：50-57.

［5］郭彩霞.政府信息公開(kāi)之例外研究：以個(gè)人隱私保護(hù)為視角［D］.蘭州：西北民族大學(xué)，2022.

［6］蔣艷.政府信息公開(kāi)中個(gè)人隱私保護(hù)研究以《政府信息公開(kāi)條例》第15條為視角［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（2）：34-39.

［7］黃學(xué)賢，楊紅.我國(guó)行政法中比例原則的理論研究與實(shí)踐發(fā)展［J］.財(cái)經(jīng)法學(xué)，2017（5）：5-18，40.

［8］韓莎.政府信息公開(kāi)中的個(gè)人隱私保護(hù)［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2018.

［9］蔡星月.個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免的雙重界限［J］.行政法學(xué)研究，2019（3）：134-144.

［10］徐濤.我國(guó)政府信息公開(kāi)中個(gè)人隱私認(rèn)定的司法經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2017（1）：124-132.

作者簡(jiǎn)介：侯宇（1979—），男，漢族，河北灤縣人，單位為國(guó)浩律師（天津）事務(wù)所律師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、民商法學(xué)。

梁明曉（1999—），女，漢族，山東聊城人，單位為國(guó)浩律師（天津）事務(wù)所律師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、民商法學(xué)。

（責(zé)任編輯：張震）