多措并舉推動區(qū)縣融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“深化國有資本投資、運營公司改革”“加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型”。目前，全國3000多家融資平臺中，區(qū)縣級融資平臺占比在一半以上，多數(shù)公司有效資產(chǎn)少、信用評級低、運營能力弱、管理空心化，是各級融資平臺改革轉(zhuǎn)型中“最難啃的骨頭”。當前區(qū)縣融資平臺由于“債務(wù)負擔重、管理制度不健全、政策支持力度不夠”，導(dǎo)致缺乏動力、能力和推力，市場化轉(zhuǎn)型艱難，轉(zhuǎn)型速度緩慢、質(zhì)量不高。建議從整合盤活資源、優(yōu)化管理機制、增大政策支持力度等方面著力，推動區(qū)縣融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。

一、區(qū)縣融資平臺轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

從數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)型整體處于起步階段。據(jù)Wind統(tǒng)計，截至2023年底，區(qū)縣級城投平臺1880家，占全國56%。在已經(jīng)聲明實現(xiàn)了市場化轉(zhuǎn)型的182家融資平臺中，縣級平臺有70家，占比為38%。大多區(qū)縣融資平臺的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比相較于2020年呈現(xiàn)明顯下降趨勢，產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)占比逐漸上升， 1880家區(qū)縣融資平臺2023年公益性收入平均占比為59%。

從政策上看，市場化轉(zhuǎn)型是未來發(fā)展方向。2023年以來財政部連續(xù)發(fā)聲，強調(diào)對承擔政府融資和公益性項目建設(shè)運營職能的融資平臺公司，推動各地通過兼并重組等方式整合歸并同類業(yè)務(wù)，剝離其政府融資職能，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運營等領(lǐng)域市場化運作的國有企業(yè)。推進城投平臺兼并整合轉(zhuǎn)型，逐步剝離政府融資職能，打破政府兜底幻想，是當前我國地方政府融資平臺政策的方向之一。

從做法上看，各地舉措多路徑廣。在實踐中，區(qū)縣融資平臺常見的轉(zhuǎn)型舉措包括注入非公益性資產(chǎn)、調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、增加經(jīng)營性收入和現(xiàn)金流、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型等。具體而言，轉(zhuǎn)型路徑主要有三條：一是改組為國有資本投資運營公司，只負責承擔國有資產(chǎn)經(jīng)營管理、國有資本運營等工作；二是經(jīng)營城市資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為城市綜合運營商，所涉業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施類、城市建設(shè)開發(fā)類、城市服務(wù)類等；三是發(fā)展經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類國企，方式包括以傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，開展自營性業(yè)務(wù)并向上下游拓展產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展金融投資業(yè)務(wù)，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)等。

二、區(qū)縣融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的問題及難點

轉(zhuǎn)型緩慢，質(zhì)量不高。一方面，大多區(qū)縣融資平臺業(yè)務(wù)仍以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主，與地方政府尚未脫鉤，承擔區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要任務(wù)，融資平臺屬性仍然較強。另一方面，當前政策嚴格限制了傳統(tǒng)融資平臺的融資渠道，為了符合市場化轉(zhuǎn)型的“335”指標①要求，獲得市場融資，各區(qū)縣積極推動縣域內(nèi)各類國有資產(chǎn)的整合，但大都是儲備土地、無證房產(chǎn)、市政道路等公益性資產(chǎn)，有運營收益的有效資產(chǎn)十分有限，依然有較大比例城投公司依賴政府補貼以維持正常運轉(zhuǎn)。此外，對政策指標的僵化追求也產(chǎn)生了一些行為的異化，如一些縣區(qū)融資平臺存在通過“刷經(jīng)營性流水”美化報表的行為②。

債務(wù)負擔重，轉(zhuǎn)型缺乏動力。隨著政策的收緊，城投公司的融資受到限制，嚴控新增地方政府隱性債務(wù)，絕大部分平臺公司選擇以貸還貸、借新還舊等方式來維持資金鏈，第一要務(wù)是“保生存”，沉重的債務(wù)包袱大大影響了地方融資平臺轉(zhuǎn)型的積極性。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年以來，區(qū)縣融資平臺有息債務(wù)規(guī)模和有息債務(wù)率持續(xù)增長。2023年，全國區(qū)縣融資平臺有息債務(wù)規(guī)模達到29萬億元，平均有息債務(wù)率達到284%，均大幅提升。

管理制度不健全，轉(zhuǎn)型缺乏能力。融資平臺的人員管理以及人員流動方面與市場化企業(yè)還有所差距，缺乏有效激勵機制。管理人員層面，融資平臺的領(lǐng)導(dǎo)一般由政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任，往往不長的時間就要回到體制內(nèi)，業(yè)務(wù)的存續(xù)性不夠；且領(lǐng)導(dǎo)團隊大多是從體制內(nèi)其他單位轉(zhuǎn)隸而來，市場化經(jīng)驗不足。業(yè)務(wù)人員層面，員工依然是事業(yè)管理體制，少有激勵機制，管理效率低，缺乏專業(yè)人才，難以管深管透。此外，政企分離不徹底，股權(quán)激勵、績效獎勵等現(xiàn)代企業(yè)管理手段在縣級國企難推行，有好的項目也難產(chǎn)生好效益。

政策支持力度不夠，轉(zhuǎn)型缺乏推力。一方面，當前的化債政策，從中央經(jīng)省市逐級傳導(dǎo)到縣級層面后，缺乏操作性更強的實施細則，導(dǎo)致地方束手束腳。另一方面，當前金融政策對縣級國有企業(yè)存量債務(wù)化解力度不足，對轉(zhuǎn)型升級過程中所需的新增資金支持力度不夠。金融機構(gòu)更青睞于中央、省、市等大型企業(yè)，縣級國有企業(yè)從授信到成本上均不具備競爭優(yōu)勢，這也進一步加劇了其融資平臺的生存壓力。2024年前5個月發(fā)生22起非標違約事件，19家為區(qū)縣級融資平臺。

三、多措并舉推動區(qū)縣融資平臺轉(zhuǎn)型

分類施策，采取多種手段整合盤活資源。一是針對所在區(qū)縣本身經(jīng)濟發(fā)展薄弱、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差、市場化水平較低的，債務(wù)率相對較大、造血能力與潛力都比較差的融資平臺企業(yè)，建議進行跨層級或跨區(qū)域的合并整合，如合并到地級市融資平臺，解決資源不足的問題。為推動區(qū)縣級平臺整合，需設(shè)立硬性考核指標，例如負債率高于一定比例或經(jīng)營收入比例低于一定比例的平臺必須進行整合，減少重復(fù)建設(shè)和資源閑置浪費。二是針對存在發(fā)展?jié)摿Φ悄壳稗D(zhuǎn)型存在困難的企業(yè)，要在融資等政策上給到支持，幫助有思考有行動力的企業(yè)完成轉(zhuǎn)型，一方面采取清理、重組整合區(qū)縣優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源，另一方面積極尋求新資源新業(yè)務(wù)注入。

因地制宜，差異化推進平臺轉(zhuǎn)型。一是對于經(jīng)濟發(fā)達的東部區(qū)縣，應(yīng)加速市場化轉(zhuǎn)型，盡快發(fā)展成為一般性國有投資控股公司、資產(chǎn)運營公司和一般商業(yè)性企業(yè)等。二是對于中西部經(jīng)濟相對落后區(qū)縣，應(yīng)分階段推進，重點培育市場競爭力和經(jīng)營管理能力，對于存量融資平臺，化解債務(wù)過程應(yīng)逐步推行，避免過快推進引發(fā)流動性風險。三是重點關(guān)注擁有“特殊資源稟賦”的區(qū)縣，如承擔國家級與省級重大戰(zhàn)略，或能將自然資源進行產(chǎn)業(yè)化整合及形成產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵其以城投或產(chǎn)投平臺來發(fā)行科創(chuàng)債，并投資于尚未完全成熟的新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)。

完善企業(yè)管理，推動企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。一是建立完善的治理結(jié)構(gòu)。明確董事會、監(jiān)事會和管理層的職責，確保決策的科學性和透明度。建立以價值創(chuàng)造為導(dǎo)向的組織架構(gòu)，加強專業(yè)團隊的建設(shè)，推進薪酬考核體系的優(yōu)化。培育企業(yè)市場化資源整合、業(yè)務(wù)拓展、品牌宣傳等高質(zhì)量發(fā)展的核心能力。二是推進企業(yè)數(shù)字化建設(shè)。持續(xù)推進企業(yè)數(shù)字化建設(shè)，發(fā)揮數(shù)字化建設(shè)帶來的運營、業(yè)務(wù)效率提升，促進數(shù)字化與業(yè)務(wù)深度融合。三是健全風險管理體系。建立風險預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)并處理潛在風險。例如，借助大數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)、人工智能等工具，對投資項目進行全生命周期管理，規(guī)范“投前、投中、投后”環(huán)節(jié)管理，確保投融資活動合規(guī)性及高效運作。

強化人才管理，優(yōu)化激勵機制。一是開展融資平臺產(chǎn)業(yè)化人才交流試點，鼓勵優(yōu)質(zhì)國企與待轉(zhuǎn)型的融資平臺公司之間的人員流動。二是舊業(yè)務(wù)和新業(yè)務(wù)采取不同的激勵機制。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和虧損業(yè)務(wù)應(yīng)充分考慮歷史遺留問題，可在對比上一年減虧數(shù)、事務(wù)性工作完成情況、執(zhí)行上級要求等方面重點考核；新開展的市場化運營業(yè)務(wù)，應(yīng)參考市場化民營企業(yè)對業(yè)務(wù)和人員完全按照市場化考核。三是管理崗位和專業(yè)技術(shù)人員采取不同的激勵機制。針對管理崗位執(zhí)行行政體制管理，即參照同級別公務(wù)員待遇和雙向通道，對專業(yè)技術(shù)人員參照市場化企業(yè)薪酬和企業(yè)化人員管理，即穩(wěn)定和高薪只能二選一。

適度加大針對區(qū)縣級融資平臺轉(zhuǎn)型的政策支持。適度優(yōu)化化債政策，中央設(shè)定政策底線、省級政府分類施策、市級政府莫要爭利、縣級政府靈活執(zhí)行。此外，加大研究對區(qū)縣融資平臺的專項支持。一是加大金融政策支持。短期可探索由中央發(fā)行國債并直接轉(zhuǎn)貸給區(qū)縣政府，減輕債務(wù)負擔；鼓勵金融機構(gòu)通過增強縣級國有企業(yè)授信、降低縣級企業(yè)融資成本，支持國有企業(yè)轉(zhuǎn)型探索類項目。二是鼓勵國有企業(yè)平等參與市場競爭。鼓勵縣級國有企業(yè)平等參與特許經(jīng)營、有回報機制的政府項目等，為國有企業(yè)轉(zhuǎn)型營造良好發(fā)展環(huán)境。三是探索設(shè)立國家、省、市聯(lián)動的專項融資平臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基金，促進縣級國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

注：

①“335”指標，是對融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的一個量化指標要求。即非經(jīng)營性資產(chǎn)（城建類資產(chǎn)）占總資產(chǎn)比重不超過30%；非經(jīng)營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%；財政補貼占凈利潤比重不得超過50%。只有符合“335”指標，完成市場化轉(zhuǎn)型的融資平臺才能新增融資。

②所謂“刷經(jīng)營性流水”，是指融資平臺公司與上下游公司簽訂合同，但是沒有實際貨物的交付；因為“335”考核的主要是經(jīng)營收入，滿足指標后，融資平臺就可以發(fā)債或者從銀行貸款。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）