向西開放背景下的新疆自貿試驗區建設：重大意義、現實挑戰與政策應對*

摘 要： 中國向西開放提升中國與中亞五國經貿合作水平，有助于提升中國區域開放和協調發展。新疆是中國向西開放的橋頭堡，設立新疆自貿試驗區確立了新疆在國家改革開放中的新定位。但應認識到，新疆自貿試驗區建設面臨諸多挑戰：一方面，從產業角度來看，新疆的產業結構不協調、產業效益相對落后；另一方面，從開放角度看，新疆的開放程度較低且對外開放面臨諸多風險。建設新疆自貿試驗區應該遵循的總體思路是，突出自身特點、積極借鑒其他自貿試驗區的成熟經驗，以產業發展為著力點。從貿易投資、產業轉型、交通物流、國際合作等四方面提出了具體對策。

關鍵詞： 向西開放；新疆自貿試驗區；發展與安全；中亞

中圖分類號：F752.6" " "文獻標識碼：A " " "DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2025.01.07

2023年10月，國務院印發了《中國（新疆）自由貿易試驗區總體方案》，正式批準設立中國（新疆）自由貿易試驗區，使新疆成為中國第22個自貿試驗區（港），也是中國西北沿邊地區的首個自貿試驗區。在新時代推進改革開放的大背景下，向西開放是重要一環，新疆自貿試驗區的建設自然備受關注。新疆自貿試驗區建設基于新疆的資源稟賦、區位優勢和產業基礎，將進一步推動新疆融入國內國際雙循環，對接“一帶一路”核心區建設，為中國向西開放和創建亞歐黃金通道賦能。

本文旨在探討新疆自貿試驗區建設的意義、面臨的挑戰以及思路和對策。首先，本文從“向西開放”戰略的背景和戰略定位出發，指出向西開放是中國開放戰略的必要然求，而新疆自貿試驗區建設則是向西開放戰略的重要組成部分，對中國及經濟全球化均有重要意義。其次，本文著重分析新疆自貿試驗區面臨的現實挑戰，包括產業結構、產業資產效益、開放程度、開放風險等方面的限制。客觀來說，新疆在多方面的發展均相對滯后于全國平均水平，同時還需要承擔新疆特有的開放風險。因此，在推進向西開放的過程中，新疆需要綜合考慮多方面因素，穩步推進開放政策，確保社會穩定和經濟發展的雙重目標。最后，本文強調建設新疆自貿試驗區的過程中應突出自身特點、積極借鑒其他自貿試驗區的成熟經驗，以產業為著力點，大力推進自貿試驗區建設。本文還從貿易投資、產業轉型、交通物流、國際合作四方面為新疆自貿試驗區的建設提供了具體建議。

一、深刻認識建設新疆自貿試驗區的重大意義

向西開放是中國在全球化背景下持續推進對外開放的戰略路徑，是進一步完善市場開放體系、促進經濟全球化的內在要求。新疆自貿試驗區建設則是中國向西開放整體布局中的重要一環，這不僅是中國向西開放戰略的延伸，更是推動區域經濟發展、加強區域合作、提升對外開放水平的關鍵舉措之一。

（一）中國向西開放的重大意義

1.從向東開放到向西開放

從歷史角度看，中國的改革開放長期都是以東部沿海地區為主，主要面向美歐市場。從國內視角看，中國改革開放的重點長期位于東部沿海地區。自改革開放以來，中國對外開放依次歷經設立經濟特區、開放沿海城市、擴大沿海開放區域、開放上海浦東新區、沿邊沿江及內陸省會城市的全面開放、加入世貿組織等六個階段。廣大沿海開放地區依靠其優越的地理位置、便捷的交通運輸網絡和優惠的政策措施，迅速吸引了大批外資企業的投資。通過大力發展出口加工貿易，東部沿海地區成為了中國對外貿易的主力軍和經濟增長的發動機，出口商品種類繁多，覆蓋電子產品、紡織品、機械設備等多個領域。以經濟特區為例，無論是出口還是進口，在大多數年份均占據中國進出口貿易總額的10%以上，進出口額快速增長且出口額增長速度遠快于進口額（見圖1）。

從國際視角看，中國改革開放主要是面向美歐市場。通過擴大對美歐的出口，東部沿海地區不僅推動了當地經濟發展，還促進了全國經濟的整體發展。通過對美國和歐盟貿易額分析可以發現，中國對美國和歐盟的貿易額持續穩步上升，長期占據中國總貿易額的30%左右，與美歐貿易對中國經濟增長有重要的促進作用。盡管近年來受中美貿易戰等因素影響，占比有所下滑，但美歐仍是中國重要的貿易伙伴（見圖2）。

從現實角度看，中國迫切需要更全面的開放，將向東開放拓展為全面的延邊沿江開放，其中向西開放是亟待發展的重要一環。第一，從內部發展階段來看，東部沿海地區已相對較發達，西部等邊疆地區發展相對滯后，更需要開放。西部地區擁有豐富的自然資源和廣闊的發展空間，通過開放可以吸引更多的投資、技術和人才，推動區域協調發展，縮小地區間的經濟差距。第二，從外部經貿角度來看，向西開放一方面可以彌補中美貿易戰等對中國外貿和經濟發展的沖擊，另一方面也可以強化中國與陸路鄰國之間的經貿聯系。通過深化與中亞、東南亞等地區的經貿合作，中國可以拓展新的市場和投資渠道，降低對美歐市場的依賴，增強外貿發展的韌性和多樣性；同時，也將推動“一帶一路”倡議的深入實施，促進區域經濟一體化。第三，從發展戰略角度來看，全面開放是中國改革開放進入新的歷史階段的必由之路，是推進共同富裕的必經之路。通過從東部沿海向全面沿邊沿江開放的轉變，中國可以更加全面、均衡地推進改革開放，實現更高水平的開放型經濟。全面開放不僅有助于提升中國的國際競爭力，還能夠為全球經濟增長注入新的動力，推動構建人類命運共同體。

中國向西開放戰略的提出經歷了若干過程，最早可追溯到1992年實施的沿邊開放戰略，經歷了醞釀和提出階段（1982—1993年），調整階段（1994—1997年），規范階段（1998—2007年），實施階段（2008年至今）1。“一帶一路”倡議在提升向東開放水平的同時加快向西開放步伐，助推內陸沿邊地區由對外開放的邊緣邁向前沿。

中國向西開放戰略是順應經濟全球化和區域經濟一體化發展的重大舉措，是構建全方位對外開放新格局的重要戰略部署。向西開放不僅為中國加強與周邊國家的區域經濟合作提供戰略平臺，也為促進西部地區經濟社會的跨越式發展帶來新的歷史機遇2。

2023年8月，習近平總書記在新疆考察時強調，“要發揮新疆獨特的區位優勢，積極服務和融入新發展格局，從實際出發抓好對外開放工作，加快‘一帶一路’核心區建設，使新疆成為中國向西開放的橋頭堡”。加強新疆與西向鄰國的合作，是中央對于新疆的長期部署，也為新疆高質量發展指明了方向。

2.向西開放的重大意義

（1）向西開放提升中國與中亞五國經貿合作水平。中亞五國是中國向西開放的第一站，向西開放將提升中國與中亞五國的經貿合作水平，對中國全面開放新階段有重要意義。從中國與中亞的經貿發展來看，中國與中亞經貿合作發展良好但仍有較大上升空間，亟需拓展（見圖3）。

中國與中亞之間的貿易發展整體表現為震蕩上升，整體貿易額在2013年受全球石油價格下跌降幅明顯，但在2016年開始逐漸復蘇，并在2023年創下歷史新高，中亞五國對華貿易額達894.24億美元，占中國對外貿易額的1.51%，但相較于東盟與日韓等中國鄰國，中亞地區貿易額仍然較低，中國與中亞地區的經貿聯系仍然不夠緊密，這與中國過去的開放重心有關，也與中國與中亞地區的基礎設施建設等有關。向西開放將使中國進一步推動在該地區的基礎設施建設和開放機制的完善，推動對中亞的經貿發展。

從全球經貿發展來看，海運仍然是最重要的貿易運輸方式，中亞長期受到忽略，應予以重視。聯合國貿發會議發布的《2023年海運評述》3指出，海運占全球貿易量的80%以上，這導致深居內陸的中亞五國更加遠離國際貿易。該文件同時指出亞洲地區區域內海運貿易量占據全球貿易量的27.6%，亞洲內部已形成東亞特有的制造業供應鏈，但受“中國+1”等戰略影響，中國的貿易份額已有所下降。基于此，中國需積極重視與中亞五國的合作，完善基礎設施建設，通過鐵路、公路、管道等運輸方式，將中亞五國納入亞洲制造業供應鏈，協同發展，在促進中亞地區經濟發展的同時強化中國的供應鏈優勢地位。

中亞地區是影響中國和世界發展的重要樞紐，它將為中國向西開放提供豐富的互補合作和雙贏題材1。中亞地區石油、天然氣、煤炭和鈾礦等資源豐富，中國和中亞雙邊經貿合作潛力大。在貨物貿易方面，中國與中亞貨物貿易發展勢頭強勁。2022年，中國從中亞國家進口能源產品、礦產品同比增長均超過50%2。2023年，中國與中亞五國雙邊貨物貿易額為893.74億美元，與2022年相比提高了27.2%。在對外投資方面，截至2023年12月底，中國對中亞五國直接投資存量超過170億美元，累計完成工程承包營業額超過600億美元，其中包括基礎設施、新能源、油氣采礦等諸多領域。在工程承包方面，中國在中亞五國持續推進能源領域的工程承包，在可再生能源領域取得豐碩的合作成果。以烏茲別克斯坦為例，中國能建累計在該國投資和總承包項目總金額達81億美元，涵蓋的細分領域不僅有風電、光伏等發電側新能源項目，也有儲能、輸變電等電網側現代化升級改造項目3。

（2）向西開放有助于推動中國區域開放協調發展。西部地區在開放和發展方面相對滯后于東部沿海地區，也落后于全國平均水平，向西開放將有助于促進區域協調發展、提升中國區域開放水平。

一方面，向西開放是區域協調發展的重要一環，是實現全國各族人民共同富裕的必然要求。隨著中國擴大對外開放、西部大開發、共建“一帶一路”等戰略的深入推進，新疆從封閉的內陸變為對外開放的前沿。黨的十八大以來，黨中央高度重視區域協調發展，實施區域協調發展戰略是關乎中國經濟發展全局的重要戰略舉措，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分4。要深入實施區域協調發展戰略，實施興邊富民、擴大沿邊開放等重大舉措5。新疆作為向西開放的橋頭堡，可以充分利用國內外資源和市場。新疆與周邊國家的國際貿易處于優勢地位，新疆出口主要以工業制成品為主，進口以原材料為主。新疆通過做大“通道經濟”和做強“產業經濟”，參與國際生產、交換和分工，促進生產要素合理流動和帶動西部地區資源的科學開發與利用，提高西部地區內生發展動力和中國整體區域協調發展水平。

另一方面，向西開放是提升中國開放水平的重要組成部分，可與東部沿海地區的向東開放協調發展。向西開放可以完善中國對外開放格局，豐富開放內容，提升開放水平。當前，中國正推動更大范圍、更寬領域、更深層次的制度型開放，不僅依靠海洋持續擴大向東開放，也要積極推動面向陸地的向西開放，為了擴大對外開放的廣度和深度，需要不斷提升向西開放水平，推進西部地區產業結構調整與升級，打造開放型為主導的優勢產業6。“十四五”規劃綱要7指出，要優化區域開放布局。率先推動全方位高水平開放，加快中西部地區開放步伐，助推內陸地區成為開放前沿，推動沿邊開發開放高質量發展。向西開放有助于中國構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放新格局。

（二）新疆是中國向西開放的橋頭堡

1.新疆的重要性

習近平總書記指出，要發揮新疆獨特的區位優勢，積極服務和融入新發展格局，從實際出發抓好對外開放工作，加快“一帶一路”核心區建設，使新疆成為中國向西開放的橋頭堡1。

國家賦予新疆的“五大戰略定位”之一是打造構建新發展格局的戰略支點。新疆地處亞歐大陸腹地，是連接亞歐的樞紐中心，具有得天獨厚的地理位置和戰略意義。中國新疆與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗8國接壤，是中國大陸進入中亞地區的便捷通道，也是“一帶一路”倡議的樞紐節點。新疆有18個對外開放口岸2，樞紐通道優勢明顯，有利于加快“一帶一路”核心區建設。打造新疆戰略支點的目的在于服務和融入新發展格局，進一步優化構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的全國統一大市場，從而推動新疆實現高質量發展。

2.建設新疆自貿試驗區的重要性

建設中國（新疆）自由貿易試驗區是新時代推進改革開放的重要戰略舉措。新疆自貿試驗區是全國第22個自貿試驗區，也是中國西北沿邊地區首個自貿試驗區。中國自2013年開始在全國范圍內建設自貿試驗區，先后7輪在全國范圍內設立了22個自貿試驗區，形成了覆蓋東西南北中，統籌沿海、內陸、沿邊的改革開放創新格局。各自貿試驗區（港）以制度創新為核心，累計向全國復制推廣302項制度創新成果，以不到千分之四的國土面積，貢獻了全國超過18%的外商投資和進出口總額3。

設立新疆自貿試驗區，確立了新疆在國家改革開放中的新定位。在對外開放方面，服務“一帶一路”核心區建設是國家賦予新疆自貿試驗區的戰略定位。通過設立自貿試驗區，中國新疆將進一步擴大與中亞各國之間的互惠貿易范圍，為中國與“絲綢之路”沿線國家之間的政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通提供重要支撐。《中國（新疆）自由貿易試驗區總體方案》（下稱《方案》）指出，要擴大來自中亞等周邊國家優質農產品、食品、特色中藥材進口。鼓勵支持自貿試驗區內企業通過合資、合作、并購、參股等多種方式，對中亞國家在能源資源、新材料、特色醫藥、農產品種植等領域開展對外投資。支持采取“平臺+園區”“機構+企業”的共享開放合作發展模式，建設國別產業合作園區。在國內改革方面，《方案》指出將新疆自貿試驗區打造成為促進中西部地區高質量發展的示范樣板，形成更多可復制可推廣的制度創新成果。《方案》還進一步明確了新疆自貿試驗區在國家物流樞紐體系建設中的定位，通過建設聯通歐亞的綜合物流樞紐，加強與中亞國家在貿易、金融、能源等領域的合作；同時，要借鑒上海自貿試驗區與國際金融中心建設的經驗，推動中亞區域人民幣交易和結算，可將烏魯木齊打造成為中亞區域國際金融中心。

設立新疆自貿試驗區，為中國經濟增長增添新動力。新疆是中國重要的礦產資源接替區和重要優質農產品生產基地。新疆的石油、天然瀝青、銫、紅柱石、鈉硝石、芒硝等12種資源儲量居全國首位，天然氣、煤炭、鎳、鈷、鈹、鉀鹽、氦氣等20種資源儲量居全國第二位，鉻、鋅、鈮（氧化鈮）、鋰（鋰輝石）等10種資源儲量居全國第三位（見表1）。新疆的糧油、棉花、林果業、優質畜產品是特色優勢產業。2022年新疆棉花總產量在全國占比超過90%4。2023年新疆糧食總產量2 119.2萬噸，同比增加305.7萬噸，總產量增量全國排名第一5。2023年，新疆林果面積穩定在2 110萬畝，約占全國林果面積的13%，其中紅棗、葡萄、杏、香梨、巴旦木、新梅種植規模和產量居均全國第一1。

設立新疆自貿試驗區，是中國進一步擴大改革開放的重大舉措，這體現了中國在全球經貿發展新形勢下，對擴大對外開放和全面深化改革的新探索。新疆自貿試驗區涵蓋烏魯木齊、喀什、霍爾果斯三個片區，實施范圍達到了179.66平方千米，遠超已有自貿試驗區120平方千米的面積，有利于更好地發揮新疆自貿試驗區服務國家戰略的作用。

新疆自貿試驗區三大片區依托各自的區位優勢，深入開展差別化探索，進行改革開放試點任務。烏魯木齊片區創新資源最好、產業集聚度最高、發展基礎最優，有利于數字經濟和臨空經濟等；喀什片區重點發展農副產品精深加工、紡織服裝制造、電子產品組裝等勞動密集型產業，承接東部地區出口導向型、特別是勞動密集型產業鏈，是聯通中南亞和歐洲市場的商品加工集散地；霍爾果斯片區依托跨境合作及陸上邊境口岸型國家物流樞紐等優勢，重點發展跨境物流、跨境旅游、金融服務、展覽展示等現代服務業，做大做強特色醫藥、電子信息、新材料等產業，打造跨境經貿投資合作新樣板3。

二、建設新疆自貿試驗區面臨的現實挑戰

新疆自貿試驗區建設面臨諸多挑戰：一方面，從產業角度來看，新疆的產業結構不協調、產業效益相對落后；另一方面，從開放角度看，新疆的開放程度較低且開放面臨諸多風險。

（一）新疆產業結構有待優化

新疆產業結構不協調，主要集中于第一產業，尤其依賴于石油、天然氣、煤炭等資源性行業。雖然第二、三產業有上升趨勢，但第一產業比重仍然最高。新疆的前十大行業營收占比分別是電力、熱力的生產和供應業占比15%，有色金屬冶煉及加工業占比12%，石油加工、煉焦及核燃料加工業占比11%，石油和天然氣開采業占比9%，化學原料及化學制品制造業占比8%，電氣機械及器材制造業占比6%，非金屬礦物制品業占比6%，黑色金屬冶煉及壓延加工業占比5%，農副食品加工業占比5%，煤炭開采和洗選業占比4%。新疆前十大行業的營業收入總占比為81%。與中國整體的產業結構相比，新疆的優勢是能源、原材料、農產品、初級產品加工等，制造業較為薄弱。孫慧等（2024）基于空間數據分析法探究了新疆八大產業的集群發展態勢和空間格局，發現新疆產業結構高級化低于全國平均水平。新疆的主導產業和優勢產業集中于石油、煤炭燃料加工、有色和黑色金屬冶煉、化學原料制造、紡織業等，在專業設備制造、電氣設備制造、計算機和通訊設備制造方面不具有優勢（見圖4、5、6和表2）。

這一產業結構在多方面對新疆自貿試驗區建設帶來挑戰。第一，新疆產業結構單一，抗風險能力較弱。對資源性行業的高度依賴使其經濟結構相對單一，容易受到國際市場波動的影響，從而導致該地區經濟的不穩定。自貿試驗區需要多元化的經濟結構來增強抗風險的能力，吸引投資和促進貿易。第二，附加值低，產業鏈短。資源性行業通常處于產業鏈的低端，附加值較低。新疆雖然在石油、天然氣等資源的開采和初加工上有優勢，但在高附加值的深加工和相關配套產業發展上相對薄弱。這限制了區域內經濟活動的層次，不利于形成高效的產業集群效應，也不利于自貿試驗區的長遠發展。第三，技術創新能力不足。資源性行業的技術創新相對滯后，缺乏推動產業升級的動力和能力。自貿試驗區的建設需要依賴技術創新和產業升級來增強區域競爭力。然而，新疆在這些領域的投入和發展相對不足，難以支撐自貿試驗區所需的高水平經濟活動和現代化產業發展。第四，外部投資吸引力不足。投資者往往更傾向于投資產業多元化、技術先進、市場潛力大的地區。新疆的產業現狀使得自貿試驗區在吸引外資、促進技術引進和實現國際合作方面的難度加大。第五，區域經濟發展不協調。新疆內部各地區經濟發展水平不均衡，資源性行業集中在少數地區，其他地區的發展相對滯后。這種不均衡的經濟發展格局不利于自貿試驗區的全面發展和區域協調發展目標的實現。第六，環境壓力較大。資源性行業的開發和利用對環境帶來了較大壓力，如空氣污染、水資源消耗和土地破壞等。新疆大部分地區的生態穩定性較弱，自貿試驗區建設需要考慮可持續發展，而資源性行業的環境壓力將會進一步制約其發展。

（二）新疆產業資產效益有待提升

新疆產業資產效益不僅低于東部沿海等發達地區，也低于全國平均水平，這使得自貿試驗區的發展難度相對較大。本部分通過對比新疆和中國行業層面的利潤占比、總資產貢獻率等指標，分析新疆產業的資產效益情況（見圖7、圖8和表3）。

在利潤占比方面，新疆產業整體表現為利潤偏低。以新疆前十大行業為例，這些行業在營業收入方面占比較高，但在利潤方面卻顯得相對偏低。具體而言，新疆的石油加工、煉焦及核燃料加工業的營業收入占比為11%，而利潤占比僅為3%；石油和天然氣開采業的營業收入占比為9%，利潤占比為7%；化學原料及化學制品制造業的營業收入占比為8%，利潤占比為5%；農副食品加工業的營業收入占比為5%，利潤占比為3%；黑色金屬冶煉及壓延加工業的營業收入占比為5%，利潤占比僅為1%。與國家層面的數據對比更能突顯這一問題。例如，在全國范圍內，黑色金屬冶煉及壓延加工業的營業收入占比為5%，而利潤占比達到了7%；以此為例，新疆的黑色金屬冶煉及壓延加工業以5%的營業收入僅貢獻了1%的利潤。在國家層面，同樣的行業營業收入貢獻了7%的利潤。這表明新疆黑色金屬冶煉及壓延加工業的利潤率僅相當于國家層面的七分之一。

在總資產貢獻率方面，新疆所有產業均落后于全國平均水平。新疆所有行業的總資產貢獻率為6.9%，遠低于全國的13.69%。這進一步說明新疆在利用資產創造價值方面存在明顯不足，在產業資產效益方面存在明顯弱勢。即便在石油和天然氣開采業、農副食品加工業、紡織業、化學原料及化學制品制造業等優勢產業，新疆的行業資產貢獻率也普遍低于全國平均水平。具體而言，新疆石油和天然氣開采業的資產貢獻率低于全國23.3個百分點；農副食品加工業低于全國10.6個百分點；紡織業低于全國12.8個百分點；化學原料及化學制品制造業低于全國7.6個百分點。新疆在產業盈利能力和產業資產效益方面與全國平均水平均有顯著差異，這也給新疆自貿試驗區建設帶來一定挑戰。要實現新疆自貿試驗區的成功建設，必須克服一系列資產效益低下帶來的困難和挑戰，這不僅需要短期內政策和制度上的支持和傾斜，還需要在產業發展模式和經濟結構調整方面進行探索和實踐。

（三）新疆開放水平有待提高

新疆整體開放水平相對滯后。從貿易開放度④和資本開放度⑤兩個指標來觀察，新疆的開放水平雖然有上升趨勢，但整體仍處于較低水平。這在很大程度上制約了自貿試驗區的建設和發展。

一方面，從貿易開放度來看，新疆呈現上升趨勢，但整體開放度仍較低。2015—2021年，新疆的進出口額占全國的比重相對穩定，保持在0.5%左右。雖然在2021年后有所增長，到2023年時占比達到0.86%，相比2015年提升了0.36個百分點，但這一比重依然遠低于東部沿海地區。新疆在全國貿易中的地位仍較為邊緣，貿易活動的規模和影響力有限。這意味著新疆的經濟對外開放程度較低，外貿對區域經濟的拉動作用不夠顯著。自貿試驗區建設需要強大的外貿支持，而新疆的外貿基礎相對薄弱，難以形成自貿試驗區所需的活躍貿易環境。

另一方面，從資本開放度來看，新疆的外商投資額占全國外商投資額的比重雖有上升趨勢，但整體仍較低。2015—2021年，新疆的外商投資額占全國的比重穩步上升，除疫情影響較大的2020年外，這一趨勢持續保持。然而，2022年出現了小幅下滑，新疆外商投資額占全國的比重為0.31%，相比2015年提高了0.12個百分點。這一比重同樣遠低于東部發達地區，新疆在吸引外資方面仍存在不足（見圖9、圖10）。

這種較低的開放水平在多方面制約了新疆自貿試驗區的建設。第一，貿易和資本開放度低限制了國際經濟合作和外資引入的規模與質量。自貿試驗區作為開放的前沿和試驗田，需要有高水平的國際經濟活動和大量的外資流入。然而，新疆在這兩方面的基礎較為薄弱，難以滿足自貿試驗區所需的高水平開放要求。第二，低開放水平限制了區域內企業的國際競爭力。新疆企業在國際市場上的參與度和影響力有限，缺乏國際市場經驗和競爭力。自貿試驗區建設需要大量具有國際競爭力的企業作為支撐，然而，新疆企業的整體水平難以支撐這一需求。第三，低開放水平導致技術和管理經驗的引進不足。自貿試驗區需要通過引進先進的技術和管理經驗來提升區域經濟的整體水平。然而，新疆在吸引外資和國際合作方面的不足，使得先進技術和管理經驗的引入受到限制，難以推動區域經濟的快速發展和產業升級。第四，低開放水平對區域內的基礎設施和服務水平提出了挑戰。自貿試驗區需要完善的基礎設施和高效的服務體系來支持其運行和發展。然而，新疆在這些方面的基礎相對薄弱，難以提供自貿試驗區所需的高標準配套設施和服務，一定程度上制約了自貿試驗區的吸引力和競爭力。

（四）新疆向西開放需要防控風險

新疆的開放面臨復雜形勢。在建設自貿試驗區的過程中，新疆需要綜合考慮多方面因素，防范風險，在穩定中推進開放。具體來說，不同于東部沿海等先行自貿試驗區，從新疆自身的角度、國內的角度和國際的角度來看，新疆的開放都需要特別關注社會穩定和風險防控，以確保自貿試驗區建設的順利推進。

首先，從新疆的角度來看，多民族、多種宗教并存的社會結構要求特別關注社會穩定和民族團結。千百年來，新疆一直是一個多民族聚居、多種宗教并存的地區。目前，新疆生活著56個民族，宗教主要有伊斯蘭教、佛教、基督教、天主教和道教等。在自貿試驗區建設過程中，必須充分考慮各族人民、各宗教信仰群體的特殊需求，確保各群體和諧共處。在制定相關政策時，要注重維護民族團結和多元文化，尊重宗教信仰自由，保障社會公平與權益，樹立和鞏固中華民族共同體意識，從而促進區域協調發展和經濟繁榮。

其次，從國內角度來看，新疆的特殊定位要求開放時審慎考慮風險因素。新疆作為中國的邊疆地區，在國家安全和社會穩定方面具有重要意義；在推進開放時，必須防范各種政治風險，確保國家安全。這意味著在自貿試驗區建設中，新疆既要注重促進經濟發展，也要確保政治穩定，防止社會動蕩。在這一過程中，國家需要加強對新疆的政策支持和資源投入，通過經濟發展助力長治久安。

最后，從國際角度來看，新疆長期面臨美西方敵對勢力、宗教極端主義和分裂勢力的干擾。在推進開放過程中，需要特別注意防范這些外部勢力的滲透和干擾，確保區域安全和穩定。這意味著在推進自貿試驗區建設時，新疆必須加強邊境管理和社會治安，防范境外勢力滲透，加強情報收集和風險預警機制，提升對各種潛在威脅的防范能力。

總之，新疆自貿試驗區相比其他自貿試驗區而言，會面臨更多的風險，這對建設新疆自貿試驗區提出了更高的統籌發展與安全要求。如果說，對其他自貿試驗區而言，是在發展的基礎上做好風險防控；那么，對新疆自貿試驗區來說，就是在優先做好風險防控的基礎上，更好地進行發展，并形成防風險與促發展的良性循環。新疆自貿試驗區需要在穩定的基礎上發展，讓發展保障穩定。

三、建設新疆自貿試驗區的思路和對策

基于以上分析，建設新疆自貿試驗的總體思路是，突出自身特點、積極借鑒其他自貿試驗區的成熟經驗，以產業發展為著力點，大力推進自貿試驗區建設。

首先，新疆自貿試驗區應充分發揮其獨特的地理優勢和資源稟賦。新疆地處中國西北邊陲，與八個國家接壤，是中國面向中亞、西亞及歐洲的門戶，具有得天獨厚的區位優勢，可作為“一帶一路”倡議的重要支點；新疆豐富的礦產、農牧及旅游資源也為自貿試驗區發展提供了堅實基礎。通過合理利用這些資源，新疆自貿試驗區可形成特色產業體系，吸引國內外投資，推動區域經濟快速發展。

其次，新疆自貿試驗區應積極借鑒其他自貿試驗區的成熟經驗。在建設和運營過程中，國內多地已有成功探索，如上海自貿試驗區在投資便利化、貿易便利化及金融開放創新方面的實踐，海南自貿試驗區在旅游業、現代服務業及高新技術產業等方面的經驗；這些都可為新疆提供有益借鑒。通過學習和吸收這些經驗，新疆自貿試驗區可少走彎路，快速找到適合自身發展的路徑。

最后，在具體實踐過程中，新疆自貿試驗區應以產業發展為著力點，推動自貿試驗區建設和發展。產業是經濟發展的基石，也是自貿試驗區建設的關鍵。新疆可根據自身資源稟賦和區位優勢，選擇具有比較優勢的產業作為重點發展方向；通過優化產業結構，發展戰略性新興產業和現代服務業，重點培育綠色能源、先進制造等領域，推動新疆經濟轉型升級。此外，還可大力發展跨境電商、現代物流等新興產業，通過產業集聚效應帶動區域經濟整體提升。基于此，為協同推進新疆自貿試驗區建設與發展，在具體對策方面，主要可以分為貿易投資、產業轉型、交通物流、國際合作四個方面。

（一）提升貿易投資便利化水平，推進制度集成創新

推動對外貿易創新發展，提高新疆在全國進出口貿易中的比重。一要提升貿易制度便利化水平。完善和豐富中國（新疆）國際貿易“單一窗口”建設，開設自貿試驗區專區，豐富跨境電商、邊民互市、中歐（中亞）班列等地方特色應用，支持相關平臺與海關業務系統對接。二要積極培育外貿新業態、新模式。從海外倉、市場采購貿易、離岸貿易、保稅維修、汽車出口等五方面發力，推動建設邊境倉、海外倉，鼓勵優勢企業在中亞國家建設海外倉；按照程序申請開展市場采購貿易方式試點，支持培育邊境貿易商品市場；探索支持離岸貿易發展配套政策；支持自貿試驗區內企業開展“兩頭在外”的高技術、高附加值、符合環保要求的保稅維修業務；建設面向中亞、西亞等市場的汽車出口基地。三要推進內外貿一體化發展。聚焦新疆優勢產業，支持企業一體化經營、一體化市場開拓、一體化品牌培育。

深化投資領域改革，擴大雙向投資合作。一要健全外商投資服務保障機制，持續建設市場化、法治化、國際化的一流營商環境。保障外商投資企業平等享受產業和區域發展支持政策，在要素獲取、知識產權保護、政府采購等方面享受平等待遇。二要吸引外資高端優質資源集聚。鼓勵支持外資設立研發中心，降低自貿試驗區外資研發中心研發費用、專職研發人員數量、購置設備等準入門檻。支持外資研發中心承擔政府科技任務，支持建設國別產業合作園區，采取“平臺+園區”“機構+企業”的共享開放合作發展模式。三要提升對中亞等周邊國家投資合作水平。鼓勵支持自貿試驗區內企業通過合資、合作、并購、參股等多種方式，對中亞等周邊國家在能源資源、新材料、特色醫藥、農產品種植等領域開展對外投資，圍繞特色產業集群深入開展延鏈、補鏈、強鏈合作，與國內產業銜接、產能互補、協同發展。

（二）推動產業轉型升級，打造開放型的特色產業體系

產業是支撐經濟發展的核心和基石。2024年新疆維吾爾自治區政府工作報告指出，新疆聚焦“九大產業集群”，包括油氣生產加工、煤炭煤電煤化工、綠色礦業、糧油、棉花和紡織服裝、綠色有機果蔬、優質畜產品、新能源新材料等戰略性新興產業集群，積極構建具有新疆特色和優勢的現代化產業體系1。

壯大培育特色優勢產業，形成產業集聚。一要支持自貿試驗區內紡織服裝和電子產品組裝、鞋帽皮具、箱包等勞動密集型產業發展。二要積極申報建設新疆產業轉移承接示范區，支持新疆承接東部地區出口導向型，特別是勞動密集型產業的產業轉移。三要基于新疆“樞紐+通道+網絡”的物流運行體系，形成中亞國家初級產品、歐洲國家科技創新能力、新疆生產制造三者優勢相結合的跨國次區域合作發展模式，打造具有新疆特色的產業體系。

推動制造業轉型升級，提高產業資產效益。一是充分利用新疆上游產業的能源礦產資源優勢，降低中下游產業的生產成本。依托新疆現有石油化工產業基礎，推動發展高端聚烯烴、聚氯乙烯專用料、三聚氰胺樹脂、可降解塑料等化工新材料產業。二是積極承接東部地區裝備制造業的產業轉移，主動延鏈、補鏈、強鏈。引進產業上下游相關配套企業，加快發展軌道交通裝備、農牧機械、農產品加工裝備、紡織專用裝備、建筑與礦山機械裝備等制造業，打造裝備制造業產業集群。支持喀什片區建設裝備制造業產業園，支持霍爾果斯片區打造新能源裝備制造產業基地。三是加快和提高新疆制造業數字化轉型和智能化發展水平，實現質量、效率和動力變革。加快數字基礎設施建設，支持自貿試驗區充分發揮新疆能源和氣候優勢建設數據中心，推動“東數西算”工程建設；支持中小企業加快智能化改造和數字化轉型，促進數字經濟與實體經濟深度融合。

（三）構建現代綜合交通樞紐體系，建設聯通歐亞的綜合物流樞紐

增強綜合交通樞紐的國際和國內輻射功能。綜合交通樞紐是綜合交通網絡的關鍵節點，是各種運輸方式高效銜接和一體化組織的主要載體。《現代綜合交通樞紐體系“十四五”發展規劃》2對現代綜合交通樞紐體系建設提出了新的要求。現代綜合交通樞紐體系要著力服務構建新發展格局，要推動經濟循環流轉和產業關聯暢通，增強戰略牽引和要素集聚能力，支撐現代物流體系建設，促進國內大循環和國內國際雙循環。新疆4座入選國家重點建設的綜合交通樞紐城市：烏魯木齊的定位是建設國際性綜合交通樞紐，喀什、庫爾勒、伊寧的定位是建設全國性綜合交通樞紐。烏魯木齊是中歐班列的重要節點站，也是面向中亞、西亞和連接歐亞的國家門戶樞紐；喀什、庫爾勒、伊寧分別位于新疆的西南部、中部、西北部，地理位置優勢突出。新疆綜合交通樞紐建設有助于提高新疆各城市以及與其他省份的互聯互通水平，降低物流運輸成本，增強國際和國內的交通輻射能力。

推動新疆綜合交通樞紐與自貿試驗區聯動發展。新疆自貿試驗區三大片區之間距離較遠，而且內嵌開發開放平臺多，包括綜合保稅區、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、邊境口岸、航空口岸、邊民互市、國家級各類產業園區、物流園區等1。《方案》指出，要推動自貿試驗區內陸港、口岸、園區、企業等集疏運體系建設；加快現有口岸現代化改造，增強鐵路口岸能力，暢通自貿試驗區多式聯運大通道和末端網絡。因此，要通過發揮烏魯木齊、喀什、庫爾勒、伊寧四座城市綜合交通樞紐作用，實現自貿試驗區、綜合保稅區、電子商務綜合試驗區、邊境（跨境）經濟合作區和重點口岸的聯動發展。

發展交通樞紐經濟，推動交通樞紐與產業經濟深度融合。在制造業方面，新疆可以依托鐵路貨運站、公路貨運站等，促進物流、商貿、加工、制造等產業聚集，打造物流+產業的特色小鎮。在服務業方面，依托綜合交通樞紐，積極發展壯大專業會展、電子商務、總部經濟、國際貿易等現代服務業。此外，交通樞紐和產業經濟融合也有助于形成對烏魯木齊國際陸港區與臨空經濟區發展的重要支撐，推動烏魯木齊國際陸港區和臨空經濟示范區建設，對于擴大向西開放和推動新疆經濟社會高質量發展具有重要意義。

（四）深化向西開放多領域交流合作

完善經貿合作機制。一要積極參與承辦上海合作組織、“中國-中亞五國”相關合作機制、中亞區域經濟合作（CAREC）等多雙邊機制框架下活動。二要推動舉辦高質量展會。探索與共建“一帶一路”國家，特別是與中亞國家、上海合作組織國家合作舉辦國家主題展會和能源資源、農業等行業專題展會，為拓展亞歐合作領域、提高亞歐合作水平提供平臺支撐。三要推進建設中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，按照“一線放開、二線管住”監管模式，完善三級協調機制，探索制定促進中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中哈區域聯動發展配套制度，持續拓展跨境合作。

拓展與周邊國家的科技合作。一是支持創新平臺建設。推動新疆高校、科研院所、企業圍繞農業、能源、資源、環境、醫藥健康等領域與中亞等周邊國家設立聯合實驗室或聯合研究中心。二是創新科技合作機制。建設中國—中亞國際技術轉移中心，探索建立符合國際通行規則的跨國技術轉移和知識產權分享機制。三是完善創新政策。在自貿試驗區建設國際創業創新創客基地、科技成果孵化基地和科技企業孵化器，在無形資產交易、研發設備進口、投融資等方面給予政策支持2。

推進國際文化教育旅游合作。支持申請創建國家對外文化貿易基地，打造一批具有中國特色、“絲綢之路”元素的優勢文化產品和服務，支持文化企業擴大文化產品和服務貿易出口；繼續實施“留學新疆”計劃，委托符合條件的高校承擔中國政府獎學金學生培養任務，對優秀留學生赴新疆高校學習予以獎學金支持；與中亞等周邊國家共同開發、升級跨境旅游線路，研究開行國際旅游列車。