新時(shí)代地方黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督方式創(chuàng)新研究

摘 要：我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的路程中，多元化監(jiān)督體系不斷完善，黨委政法委對(duì)執(zhí)法司法工作的監(jiān)督是保障政法工作公平公正的關(guān)鍵一環(huán)。我國(guó)現(xiàn)行政法委監(jiān)督主要包括執(zhí)法檢查、案件督辦、案件協(xié)調(diào)、案件評(píng)查等方式，但由于缺乏監(jiān)督方式規(guī)范化建設(shè)，基層黨委政法委的監(jiān)督工作在開展過程中容易陷入誤區(qū)，因此必須厘清黨委政法委與政法單位的關(guān)系，即“支持和保障”執(zhí)法司法活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新監(jiān)督智能化方式、完善監(jiān)督的權(quán)力清單和責(zé)任清單、監(jiān)督“關(guān)口前移”、建立監(jiān)督案件協(xié)調(diào)層級(jí)制度，對(duì)黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督體系的完善具有重要意義。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法司法；黨的監(jiān)督；政法委；監(jiān)督方式；案件協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：D262.6；D630.9；D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008777X（2025）01008807

執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系復(fù)雜，既涉及人大監(jiān)督、政法單位內(nèi)部及相互之間的監(jiān)督以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也涉及社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督，黨委及其政法委部門、政法單位黨組等黨的監(jiān)督也是執(zhí)法司法制約監(jiān)督的重要組成部分。黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)依靠黨委、黨委政法委、政法單位黨組各級(jí)組織落實(shí)，深入探究黨組織執(zhí)法司法監(jiān)督功能及手段措施，對(duì)充分發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)、平衡放權(quán)與監(jiān)督、建設(shè)高素質(zhì)政法隊(duì)伍具有重要意義，也是當(dāng)前全面依法治國(guó)背景下黨中央重點(diǎn)推進(jìn)的重要部分。

聚焦微觀視角下地方黨委政法委這一監(jiān)督主體，對(duì)執(zhí)法司法的監(jiān)督方式進(jìn)行研究，著力探索在執(zhí)法司法監(jiān)督中地方黨委政法委的角色，以“方式＋分析＋創(chuàng)新”的研究思路，為地方黨委政法委更好地履行執(zhí)法司法監(jiān)督職能提出理論性和實(shí)操性建議，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督方式的創(chuàng)新發(fā)展，以期在更高層次上實(shí)現(xiàn)執(zhí)法司法權(quán)力分配與制約的科學(xué)性、職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一性、權(quán)力與監(jiān)督權(quán)的平衡性、效率與安全的兼顧性，進(jìn)一步全面提升執(zhí)法司法公信力。

一、“執(zhí)法司法”“制約監(jiān)督”的含義界定

習(xí)近平總書記指出，保障執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)、全過程在有效制約監(jiān)督下進(jìn)行，推動(dòng)構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系。^［1］科學(xué)理解上述習(xí)近平法治思想的有關(guān)含義，有必要界定以下系列概念。

（一）執(zhí)法和司法的含義界定

執(zhí)法，亦稱法律執(zhí)行，是指各級(jí)行政主體及其委托的行政組織依法行使行政權(quán)，采取事先事中事后監(jiān)管等手段，貫徹和實(shí)施法律的行為。執(zhí)法強(qiáng)調(diào)主動(dòng)性，不能不作為，但也不能亂作為。執(zhí)法的范圍，按照?qǐng)?zhí)法司法主體的工作領(lǐng)域差異，既包括政法單位的行政執(zhí)法，例如公安交通和治安管理行政執(zhí)法、司法行政執(zhí)法和國(guó)家安全機(jī)關(guān)行政執(zhí)法等，也包括行業(yè)行政執(zhí)法，例如城市管理綜合行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法、國(guó)土資源與規(guī)劃行政執(zhí)法和交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法等。本文研究的執(zhí)法主體僅指有行政執(zhí)法權(quán)的政法單位。

司法，亦稱法律的適用，是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)實(shí)體法和程序法的規(guī)定，處理民事、刑事和行政爭(zhēng)議等案件的專門適用法律的活動(dòng)。司法權(quán)是裁決私人紛爭(zhēng)、解決行政爭(zhēng)議、懲罰犯罪的權(quán)力，主要涉及審判、調(diào)解糾紛等權(quán)力。司法有被動(dòng)性，尤其在審判環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)“不告不理”和“中立”原則。

結(jié)合我國(guó)執(zhí)法司法實(shí)踐，行使執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)主要包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)（包括監(jiān)獄、矯治所）等；行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)主要包括公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。這兩類機(jī)關(guān)統(tǒng)稱為執(zhí)法司法機(jī)關(guān)，不包含監(jiān)察機(jī)關(guān)和其它行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（二）制約

制約，涉及分權(quán)和制衡。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約，督促掌握公權(quán)力的部門、組織合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限，完善權(quán)責(zé)清單制度，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”新時(shí)代的十年中，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)在2013年和2019年先后廢止了勞動(dòng)教養(yǎng)制度和收容教育制度。勞動(dòng)教養(yǎng)和收容教育在實(shí)施過程中權(quán)力過于集中，沒有合理分解和科學(xué)配置，導(dǎo)致其很難受到有效的司法監(jiān)督與審查，制定依據(jù)的合法性也存在質(zhì)疑。同時(shí)，法律法規(guī)不斷完善，政法機(jī)關(guān)駕馭社會(huì)治安局勢(shì)的能力不斷提升，也為改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度創(chuàng)造了有利條件，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度的社會(huì)共識(shí)已逐漸形成，時(shí)機(jī)也已成熟，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度是貫徹依法治國(guó)方略的必然要求，最終全國(guó)人大常委會(huì)通過法律程序予以廢止。

（三）監(jiān)督

執(zhí)法司法監(jiān)督是指立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等多種政治力量和社會(huì)力量對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的履職行為所實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo)。學(xué)術(shù)界關(guān)于法律監(jiān)督的分類，主要包括國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、事前監(jiān)督和事后監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三類；在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督的分類學(xué)說，也有在事前監(jiān)督和事后監(jiān)督基礎(chǔ)上追加事中監(jiān)督的分類學(xué)說。黨委政法委的執(zhí)法司法監(jiān)督應(yīng)該屬于國(guó)家監(jiān)督，屬于外部監(jiān)督，屬于縱向監(jiān)督。

二、黨委政法委的執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的來源和性質(zhì)

從國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)中，探究黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的來源依據(jù)和法律性質(zhì)，有利于厘清一些輿論爭(zhēng)議，進(jìn)一步確認(rèn)黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的合法性。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的法律依據(jù)和黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，這是由黨的性質(zhì)和宗旨所決定的，是歷史的選擇、人民的選擇。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定：“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”。憲法和黨內(nèi)法規(guī)的這些規(guī)定內(nèi)容，確認(rèn)了黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（二）黨委及其所屬的政法委對(duì)執(zhí)法司法進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)

黨委政法委是黨貫徹“黨管政法”思想的具象載體，其執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)派生于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1995年，中共中央明確指出“各級(jí)黨委政法委員會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門”，并增加其組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作，指導(dǎo)下級(jí)政法委的工作等職責(zé)。2006年，中共中央再次強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門和重要組織形式。2014年黨中央明確指出政法委是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。

2019年1月，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）由中共中央印發(fā)，于1月13日起施行，《條例》將黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹到政法工作中，保障憲法和黨章精神在政法工作中全面落實(shí)，是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作、黨委政法委對(duì)執(zhí)法司法工作進(jìn)行監(jiān)督的總依據(jù)，具有里程碑意義。《條例》規(guī)定黨委政法委應(yīng)該“支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，檢查政法單位執(zhí)行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國(guó)家法律法規(guī)的情況，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法單位密切配合，完善與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作銜接和協(xié)作配合機(jī)制，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”。黨委政法委對(duì)執(zhí)法司法工作的監(jiān)督，是對(duì)黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”要求的貫徹落實(shí)，是對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)“獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致”職能的支持和保障。

（三）黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

基于前文敘述，黨委政法委對(duì)政法單位的監(jiān)督權(quán)，屬于國(guó)家監(jiān)督、組織監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督，不屬于社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督。黨委政法委對(duì)執(zhí)法司法工作的監(jiān)督，既是對(duì)法律的監(jiān)督實(shí)施，也是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施，屬于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的一部分。黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)具有政治性、專門性、彌補(bǔ)性。第一，政治性。是指政法委對(duì)執(zhí)法司法部門的監(jiān)督權(quán)，是中國(guó)共產(chǎn)黨“黨管政法”原則的具體體現(xiàn)，是在政法單位相互監(jiān)督和政法單位內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，由各級(jí)黨委政法委加強(qiáng)執(zhí)法司法監(jiān)督工作，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。第二，專門性。是指黨委政法委監(jiān)督權(quán)的行使主體、行使方式及行使對(duì)象都具有特定性、專門性規(guī)定。《條例》對(duì)黨委政法委執(zhí)法司法工作監(jiān)督權(quán)做出明確規(guī)定，為監(jiān)督工作的開展提供法律依據(jù)，并明確黨委政法委可以采取經(jīng)常性和專門性執(zhí)法檢查、案件評(píng)查、案件協(xié)調(diào)督辦、聽取執(zhí)法司法工作匯報(bào)、評(píng)議考評(píng)等方式開展政法工作監(jiān)督。第三，彌補(bǔ)性。指作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法的職能部門，黨委政法委監(jiān)督權(quán)行使具有靈活性，對(duì)于政法部門相互之間監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮作用的地方，政法委可以發(fā)揮支持和補(bǔ)充作用。

三、黨委政法委對(duì)政法工作的監(jiān)督方式

黨的十一屆三中全會(huì)后，黨委政法委對(duì)政法工作監(jiān)督經(jīng)歷了改革調(diào)整和快速發(fā)展時(shí)期，處于不斷發(fā)展完善之中。1980年，黨中央成立中央政法委員會(huì)。1998年4月，中央政法委明確各級(jí)政法委通過“案件協(xié)調(diào)”履行行使執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)。1999年，中央政法委要求各級(jí)黨委政法委通過案件抽查、復(fù)查等方式加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作，以破解涉訴涉法信訪案件居高不下的困境。2019年，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》頒布，推動(dòng)黨委政法委的司法執(zhí)法監(jiān)督工作更加規(guī)范科學(xué)。經(jīng)過多年的發(fā)展，黨委政法委在對(duì)政法工作宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，具體行使執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的方式主要包括以下幾種：

（一）執(zhí)法檢查

執(zhí)法檢查作為監(jiān)督的首要方式，是黨委政法委組織法院、檢察院、公安等政法單位，對(duì)執(zhí)法司法過程中出現(xiàn)的突出問題進(jìn)行檢查、監(jiān)督政法單位進(jìn)行整改的一種監(jiān)督方式，分為定期執(zhí)法檢查和不定期專項(xiàng)執(zhí)法檢查兩種執(zhí)法檢查形式。作為黨委政法委監(jiān)督執(zhí)法司法工作的方式之一，執(zhí)法檢查工作能夠有效解決執(zhí)法司法過程中的不作為、亂作為問題，提高政法隊(duì)伍的專業(yè)化水平和服務(wù)人民群眾的能力，有效促進(jìn)政法工作文明高效、公正廉潔。

建立科學(xué)完善的舉報(bào)反映機(jī)制，是做好執(zhí)法檢查工作的基礎(chǔ)。黨委政法委通過專用郵箱、電子信箱受理群眾反映，黨委政法委可以采取召開企業(yè)家座談會(huì)、走訪企業(yè)等方式，獲得執(zhí)法檢查的工作重點(diǎn)方向。

開展執(zhí)法司法監(jiān)督活動(dòng)，政法委擁有明察暗訪調(diào)查了解政法單位及其執(zhí)法司法人員、相對(duì)人或者其他有關(guān)人員的權(quán)力，監(jiān)督人員擁有調(diào)閱和復(fù)制案卷權(quán)，政法委有權(quán)根據(jù)工作需要委托社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法司法工作社會(huì)調(diào)查、評(píng)估。甘肅定西市政法委把執(zhí)法檢查工作作為落實(shí)黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督的有力抓手，以群眾反映的強(qiáng)烈問題、執(zhí)法辦案重點(diǎn)崗位環(huán)節(jié)、專項(xiàng)行動(dòng)落實(shí)情況等為檢查重點(diǎn)，嚴(yán)格遵循監(jiān)督不越權(quán)、監(jiān)督不干擾辦案的原則，依法依程序扎實(shí)開展執(zhí)法檢查工作。抽調(diào)執(zhí)法監(jiān)督人才庫(kù)人員，組成執(zhí)法巡查組，深入開展執(zhí)法巡查活動(dòng)，對(duì)市縣政法部門執(zhí)法辦案場(chǎng)所規(guī)范化、執(zhí)法行為規(guī)范化、干警紀(jì)律作風(fēng)等進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)問題督促整改，對(duì)責(zé)任人進(jìn)行約談通報(bào)，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)和責(zé)任查究，嚴(yán)肅整治政法干警中存在的“庸、懶、散、慢、拖、卡”等突出問題，有效促進(jìn)了政法部門公正、廉潔、文明、高效執(zhí)法。

（二）督辦協(xié)調(diào)重疑難案件

黨委政法委協(xié)調(diào)和督辦的案件范圍基本一致，主要是上級(jí)政法委交辦或者由本級(jí)政法部門或下級(jí)黨委政法委提請(qǐng)的、人民群眾反映強(qiáng)烈、有重大社會(huì)影響的案件。對(duì)這類案件，政法委嚴(yán)格落實(shí)“輿情三同步原則”，即依法處理、輿論引導(dǎo)、社會(huì)全面管控，嚴(yán)格依據(jù)法定程序，采取轉(zhuǎn)辦、交辦、組織核查等方式進(jìn)行案件督辦。值得注意的是，學(xué)界對(duì)黨委政法委的案件協(xié)調(diào)職能具有較大爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，無論是案件督辦還是特殊情況下黨委政法委對(duì)個(gè)案進(jìn)行案件協(xié)調(diào)的過程，應(yīng)當(dāng)建立在支持和保障執(zhí)法司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的基礎(chǔ)上，不應(yīng)“越位”干預(yù)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法、司法活動(dòng)。

為依法開展和落實(shí)黨委政法委案件協(xié)調(diào)和督辦工作，各地政法委陸續(xù)明確相關(guān)規(guī)定、開展相關(guān)工作。2020年，河南省委政法委對(duì)企業(yè)反映強(qiáng)烈的80件刑事、民事、行政、執(zhí)行案件實(shí)行重點(diǎn)督辦、跟蹤問效。對(duì)全省三年以上未結(jié)、辦理難度較大的66件破產(chǎn)案件，一年以上未結(jié)、跨地區(qū)的228件涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件，向省轄市黨委政法委和省政法單位“掛牌”雙督辦，壓實(shí)責(zé)任，明確時(shí)限，強(qiáng)化一案一策一專班，項(xiàng)目化推進(jìn)專項(xiàng)清理。同時(shí)，省委政法委建立疑難復(fù)雜案件會(huì)商研討機(jī)制，多次召開會(huì)議，對(duì)多起疑難案件開展評(píng)查，定期通報(bào)工作進(jìn)展情況，抓實(shí)問題整改，推進(jìn)整改落實(shí)。

（三）組織開展案件評(píng)查活動(dòng)

黨委政法委案件評(píng)查是對(duì)人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、有重大社會(huì)影響且已經(jīng)完結(jié)的案件進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估的一項(xiàng)工作，目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法司法工作中不合法和不規(guī)范的行為，提高政法單位辦案的質(zhì)量和效率。黨委政法委的案件評(píng)查源于對(duì)涉法涉訴案件的處理，案件選擇主要針對(duì)“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”“重點(diǎn)”案件。

在實(shí)踐過程中，案件評(píng)查是黨委政法委開展執(zhí)法司法監(jiān)督工作最常采取的手段，各地為案件評(píng)查工作的順利開展出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，展開相關(guān)行動(dòng)。2022年8月，重慶市南岸區(qū)政法委制定《2022年度全區(qū)政法單位案件交叉評(píng)查工作方案》，抽調(diào)八名政法單位骨干和四名優(yōu)秀律師代表組成集中評(píng)查小組，具體負(fù)責(zé)案件交叉評(píng)查工作，區(qū)委政法委依據(jù)總體安排，對(duì)2021年不規(guī)范或有瑕疵的重點(diǎn)案件開展交叉評(píng)查。2023年8月，重慶市梁平區(qū)政法委組織開展案件評(píng)查，以執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，以政法單位全面自查與交叉抽查相結(jié)合的方式，強(qiáng)化執(zhí)法司法監(jiān)督。

2022年4月，寧夏回族自治區(qū)黨委政法委為強(qiáng)化執(zhí)法司法制約監(jiān)督，印發(fā)《關(guān)于組織開展2022年度案件評(píng)查工作的實(shí)施方案》，開展案件評(píng)查工作。案件評(píng)查圍繞2021年六大類型的重點(diǎn)案件，分為三個(gè)階段全面起底評(píng)查，即由政法單位對(duì)自己列出的案件清單先行自查自評(píng)；再由市級(jí)黨委政法委組織地方黨委政法委，以不低于10%的比例對(duì)重點(diǎn)案件進(jìn)行交叉評(píng)查；最后，自治區(qū)黨委政法委以不低于5%的比例進(jìn)行抽查復(fù)查。此次案件評(píng)查，通過機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》的落實(shí)，強(qiáng)化黨委政法委對(duì)執(zhí)法司法工作的監(jiān)督職能，有助于提高政法單位執(zhí)法水平，提升群眾對(duì)政法隊(duì)伍的滿意度。

四、黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督方式、手段分析研判

（一）厘清黨委政法委與政法單位的關(guān)系——以案件協(xié)調(diào)制度為視角

我國(guó)具有多元化政法監(jiān)督體系，厘清政法單位與黨委政法委的關(guān)系，是推動(dòng)政法委監(jiān)督體系發(fā)展、監(jiān)督職能完善的首要前提。以案件協(xié)調(diào)功能為切入點(diǎn)，《條例》規(guī)定黨委政法委“支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)”、“指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法單位密切配合”。黨委政法委“案件”協(xié)調(diào)權(quán)主要涉及政法工作中的重大突發(fā)事件、重大事項(xiàng)等。但結(jié)合理論和現(xiàn)實(shí)的雙重需求，黨委政法委對(duì)“個(gè)案”的協(xié)調(diào)從某種程度上“無法避免”^[2]，因此，理論和實(shí)踐中將黨委政法委“個(gè)案協(xié)調(diào)”及“重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)”統(tǒng)稱其為案件協(xié)調(diào)職能。

作為黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，政法委“指導(dǎo)”政法單位意為其監(jiān)督體系的構(gòu)建更偏向于宏觀層面，在黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)下，宏觀、全局化行使職能，保障立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各司其職，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互配合、相互監(jiān)督。黨委政法委對(duì)政法單位的“協(xié)調(diào)”與“指導(dǎo)”并列存在于法律條文中，可見政法委員會(huì)的案件“協(xié)調(diào)”職能與“指導(dǎo)”政法工作的立法本意都側(cè)重于宏觀層面，與干預(yù)司法有著本質(zhì)區(qū)別。這要求黨委政法委在特殊情況下“協(xié)調(diào)個(gè)案”做到不對(duì)案件進(jìn)行定性，不“凌駕于”司法機(jī)關(guān)之上對(duì)案件實(shí)體處理提出具體意見。要求政法委不應(yīng)將“協(xié)調(diào)個(gè)案”作為自己的日常性工作，做到協(xié)調(diào)而非替代、總攬而非包攬，不干預(yù)政法單位正常的執(zhí)法司法活動(dòng)，將其側(cè)重點(diǎn)放在支持和監(jiān)督政法部門依法、獨(dú)立行使職權(quán)，幫助政法單位排除非法干擾，推動(dòng)解決執(zhí)法司法不公、政法腐敗等問題。^[3]

概述之，黨委政法委協(xié)調(diào)案件主要針對(duì)重大、疑難案件，特殊情況下涉及“個(gè)案協(xié)調(diào)”，且職能的行使應(yīng)當(dāng)以“司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”原則為前提。政法單位不能以“獨(dú)立行使職權(quán)”為由排斥政法委的正常監(jiān)督工作，黨委政法委也不應(yīng)以監(jiān)督為由干涉政法單位的執(zhí)法司法活動(dòng)，雙方共同保障多元化監(jiān)督體系健康發(fā)展。

（二）監(jiān)督方式規(guī)范化建設(shè)的欠缺

黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)始終是我國(guó)法治建設(shè)的核心內(nèi)容之一，雖然近年來國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，繼《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》后，中央政法委及各省政法委也出臺(tái)了一系列規(guī)定，以規(guī)范黨委政法委開展執(zhí)法司法監(jiān)督工作，但相關(guān)規(guī)范僅涉及原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，立足于構(gòu)建完善的政法工作監(jiān)督體系，各地黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督方式方法、范圍、程序等仍缺乏細(xì)化規(guī)定。

值得一提的是，上文所述國(guó)家對(duì)于黨委政法委政法監(jiān)督工作相關(guān)規(guī)范的立法本意偏向于“宏觀化、全局化”，這與對(duì)執(zhí)法司法監(jiān)督工作增加“細(xì)化規(guī)定”并不矛盾。“宏觀化”針對(duì)政法委工作內(nèi)容和監(jiān)督方式，要求其做到“領(lǐng)導(dǎo)”和“總攬”，而“細(xì)化”針對(duì)監(jiān)督的范圍、程序等，要求黨委政法委政法監(jiān)督的各個(gè)方式、各個(gè)環(huán)節(jié)都能做到“有法可依”。理論上對(duì)黨委政法委的政法監(jiān)督存在許多爭(zhēng)議，實(shí)踐中也確實(shí)存在個(gè)別以監(jiān)督為名直接干預(yù)案件或出于個(gè)人私欲導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的情況，但學(xué)者認(rèn)為，將冤假錯(cuò)案簡(jiǎn)單歸結(jié)于黨委政法委制度而忽視任何司法制度都可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，這是武斷且不符合實(shí)際的。^[4]筆者認(rèn)為，僅依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示，僅對(duì)上級(jí)交辦的案件開展工作，一方面監(jiān)督工作的針對(duì)性、操作性較弱，另一方面易造成執(zhí)法監(jiān)督工作的隨意性和盲目性，難以推動(dòng)黨委政法委監(jiān)督工作的依法開展。由此，“規(guī)范化”是最為可行的方式。

對(duì)于黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督的“規(guī)范化”，其形式應(yīng)是國(guó)家法律還是黨內(nèi)法規(guī)？黃文藝認(rèn)為應(yīng)將黨委政法委政法監(jiān)督等黨委外部領(lǐng)導(dǎo)行為納入國(guó)家法律調(diào)整范圍^[5]，段瑞群認(rèn)為我國(guó)法治建設(shè)堅(jiān)持以“黨規(guī)與國(guó)法并行建設(shè)為治國(guó)理政思路”，因此應(yīng)依據(jù)《條例》制定專門黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督活動(dòng)，并根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》公開發(fā)布。筆者與后者持相同觀點(diǎn)。

五、政法委執(zhí)法司法監(jiān)督方式的創(chuàng)新建議

（一）創(chuàng)新政法委執(zhí)法司法監(jiān)督智能化方式

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，執(zhí)法司法監(jiān)督工作離不開信息化、科技化等現(xiàn)代科技手段。黨委政法委要完善平臺(tái)化管理監(jiān)督方式是工作重點(diǎn)和發(fā)展方向，并且要與程序化、公開化相結(jié)合。但結(jié)合目前黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督實(shí)際情況，依然存在監(jiān)督方式被動(dòng)且單薄的問題。因此，擴(kuò)展智能化執(zhí)法司法監(jiān)督方式，構(gòu)建實(shí)時(shí)運(yùn)行、實(shí)時(shí)監(jiān)督的政法委執(zhí)法司法網(wǎng)上監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)黨委政法委監(jiān)督體系化、全面化發(fā)展具有重要意義。

網(wǎng)上監(jiān)督平臺(tái)的構(gòu)建可分為政法單位內(nèi)部和政法單位外部?jī)蓚€(gè)模塊，執(zhí)法司法單位內(nèi)部模塊通過人工智能功能建立預(yù)警功能，對(duì)存在違法執(zhí)法和違法審判可能性的案件自動(dòng)向黨委政法委監(jiān)管部門預(yù)警。當(dāng)然，該模塊的運(yùn)行要求執(zhí)法司法行為在網(wǎng)上留痕，且系統(tǒng)識(shí)別的案件類型限定為具有較大爭(zhēng)議的執(zhí)法司法案件、人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈且具有重大社會(huì)影響的案件、執(zhí)法司法受到非法阻礙的案件等，不包含可以通過其他監(jiān)督方式解決的案件，以免造成資源浪費(fèi)。

政法單位外部模塊主要為社會(huì)提供一個(gè)舉報(bào)投訴的渠道，匿名舉報(bào)投訴人在平臺(tái)上提交證據(jù)材料，相關(guān)信息經(jīng)初步審查后，與預(yù)警信息同樣輸送至黨委政法委監(jiān)督部門的系統(tǒng)下，由其做進(jìn)一步的調(diào)查核實(shí)。調(diào)查核實(shí)結(jié)果應(yīng)當(dāng)輸入平臺(tái)中反饋給匿名舉報(bào)投訴人，如果舉報(bào)投訴遭到駁回，舉報(bào)投訴人可再次提交，申請(qǐng)由上一級(jí)黨委政法委進(jìn)行調(diào)查。所有模塊的結(jié)果均在平臺(tái)上公開，調(diào)查與審議過程在執(zhí)法司法機(jī)關(guān)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)中留痕。在執(zhí)法司法監(jiān)督體系中，信息網(wǎng)絡(luò)能夠推動(dòng)黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督產(chǎn)生時(shí)效，很好地消除責(zé)任追究的隱蔽性，信息網(wǎng)絡(luò)就是最好的防腐劑，能夠讓司法照耀在公正的陽光之下。

（二）完善執(zhí)法司法監(jiān)督的權(quán)力清單與責(zé)任清單

“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”多用于執(zhí)法活動(dòng)，以規(guī)范執(zhí)法人員的行為，在實(shí)踐中頗有成效。“權(quán)力清單”是指將政府相關(guān)部門及其工作人員所能行使的權(quán)力列以清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，簡(jiǎn)述之即“法無授權(quán)不可為”。“責(zé)任清單”明確相關(guān)政府部門的職責(zé)邊界，以加強(qiáng)工作的責(zé)任心，避免權(quán)責(zé)不清、出現(xiàn)錯(cuò)誤無法追責(zé)。對(duì)于成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)是我國(guó)法治建設(shè)的重要一步，近年來，各省公布政府“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”，切實(shí)解決了職責(zé)交叉重疊的問題，加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)，這對(duì)于黨委政法委的執(zhí)法司法監(jiān)督具有很大的借鑒意義。

“清單”包含對(duì)于監(jiān)督工作最重要的公示問題，我國(guó)在理論和實(shí)踐中對(duì)政法委制度始終存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為某些地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)出于維護(hù)本地區(qū)利益的考慮，通過政法委變相干預(yù)司法工作，對(duì)司法公正造成不良影響。^[6]實(shí)踐中，公眾將基層黨委政法委出于個(gè)人私欲干預(yù)案件導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的個(gè)案，武斷定為政法委執(zhí)法司法監(jiān)督的弊端，這容易陷入“塔西佗陷阱”，造成政法單位公信力下降，激發(fā)社會(huì)矛盾。^[7]完善黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督的權(quán)力清單和責(zé)任清單，一方面是對(duì)政法委監(jiān)督工作的規(guī)范化，推動(dòng)相關(guān)部門和工作人員嚴(yán)格“依法監(jiān)督”，明確權(quán)責(zé)界限；另一個(gè)更重要的方面是對(duì)監(jiān)督工作的“保駕護(hù)航”。“清單”意味著黨委政法委的政法監(jiān)督處于陽光之下，群眾對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，還可以“對(duì)政法委的執(zhí)法司法監(jiān)督”進(jìn)行監(jiān)督，這何嘗不是對(duì)監(jiān)督工作的“雙重保障”，有利于化解人民群眾對(duì)黨委政法委監(jiān)督的固化偏見，強(qiáng)化執(zhí)法司法監(jiān)督工作成效。

（三）黨委政法委司法監(jiān)督“關(guān)口前移”

隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，黨委政法委對(duì)司法機(jī)關(guān)案件辦理的介入性“事中協(xié)調(diào)”從制度和實(shí)踐層面都被限制，黨委政法委對(duì)司法活動(dòng)監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)向“事后協(xié)調(diào)”，在一定程度上貫徹了憲法的“司法獨(dú)立原則”，避免了黨委政法委對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理案件進(jìn)行干預(yù)。然而“事后協(xié)調(diào)”發(fā)生在案件陷入困境之后，黨委政法委的行動(dòng)只能是處于被動(dòng)應(yīng)付，其工作面臨多重阻力，因此“關(guān)口前移”十分有必要，擴(kuò)展范圍至黨委政法委司法監(jiān)督也是相同的道理。

黨委政法委司法監(jiān)督（涉及具體案件）方式主要包含案件督辦、案件評(píng)查、案件協(xié)調(diào)等，除了案件督辦涉及“關(guān)口前移”，其他方式都傾向于事后監(jiān)督。無法否認(rèn)事后監(jiān)督具有一定的優(yōu)越性，但其弊端就在于滯后性，無論群眾廣泛關(guān)注的具有重大社會(huì)影響的案件，還是政法單位具有較大爭(zhēng)議的案件，因政法委不能干預(yù)司法的原則性要求，所以對(duì)案件的“介入”只能在案件經(jīng)過審判之后。然而司法權(quán)的行使具有終局性，這使黨委政法委事后對(duì)相關(guān)案件的監(jiān)督和“糾錯(cuò)”處境十分尷尬，對(duì)此，黨委政法委對(duì)司法（案件）監(jiān)督應(yīng)當(dāng)“關(guān)口前移”。

如何“關(guān)口前移”值得商榷，較為可行的方式。一是如前文所述，創(chuàng)新黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督智能化方式，使相關(guān)案件提前進(jìn)入政法委的監(jiān)督視野；二是考量立法與司法的銜接，對(duì)司法權(quán)運(yùn)行過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)盡量通過立法環(huán)節(jié)化解，充分發(fā)揮黨委政法委宏觀上的“領(lǐng)導(dǎo)”作用，將處理司法難辦“案件”的被動(dòng)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為法律制定和法律適用銜接的主動(dòng)協(xié)調(diào)，減少司法爭(zhēng)議中的“政策爭(zhēng)議”，逐步將其限定為“法律爭(zhēng)議”^[8]。

（四）建立黨委政法委案件協(xié)調(diào)的層級(jí)制度

據(jù)學(xué)者研究，中央政法委和省級(jí)政法委協(xié)調(diào)案件未發(fā)生過錯(cuò)案，發(fā)生冤假錯(cuò)案的情況主要出現(xiàn)在基層政法委，即地級(jí)市及以下的兩級(jí)政法委中。原因主要在于市縣政法委協(xié)調(diào)案件的余地很小^[9]，很容易觸碰干涉司法的邊界。對(duì)此，有必要建立黨委政法委案件協(xié)調(diào)的層級(jí)制度，明確各級(jí)政法委案件協(xié)調(diào)范圍。

案件協(xié)調(diào)層級(jí)制度即黨委政法委案件協(xié)調(diào)應(yīng)原則上不涉及民事案件，有限度地協(xié)調(diào)刑事案件；基層政法委原則上只協(xié)調(diào)案件，特殊情況下要經(jīng)過一定的程序才能參與案件的協(xié)調(diào)。具體而言，中央政法委和省級(jí)協(xié)調(diào)案件主要針對(duì)群眾廣泛關(guān)注、有重大社會(huì)影響或者有重大疑難的刑事案件，原則上不協(xié)調(diào)民事案件，除非涉及人民群眾的重大利益，對(duì)社會(huì)有重大影響的案件；市縣政法委原則上只協(xié)調(diào)具有重大社會(huì)影響的刑事案件，不協(xié)調(diào)其他案件。同時(shí)，有學(xué)者提出建立“雙提及”與“雙備案”制度，即執(zhí)法司法機(jī)關(guān)認(rèn)為需要協(xié)調(diào)的案件，報(bào)請(qǐng)上級(jí)政法單位和本級(jí)政法委提請(qǐng)上一級(jí)政法委協(xié)調(diào)，政法委將案件協(xié)調(diào)結(jié)果同時(shí)向本級(jí)黨委和上一級(jí)政法委備案。

對(duì)案件協(xié)調(diào)的范圍進(jìn)行層級(jí)分化有利于推動(dòng)黨委政法委執(zhí)法司法監(jiān)督體系的完善，將執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)納入黨內(nèi)監(jiān)督的范圍之內(nèi)，保障政法單位獨(dú)立行使權(quán)利，同時(shí)有利于平衡黨委政法委與政法單位的利益糾葛，更好地貫徹黨的政策宗旨。

（五）實(shí)踐中的執(zhí)法司法監(jiān)督方式創(chuàng)新探索

綜合各級(jí)政法委執(zhí)法司法監(jiān)督的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，黨委政法委對(duì)政法工作的監(jiān)督方式還包括

明察暗訪、組織開展論證會(huì)、組織開展執(zhí)法司法社會(huì)評(píng)價(jià)、大數(shù)據(jù)分析和監(jiān)測(cè)研判、選聘專業(yè)律師作為執(zhí)法司法社會(huì)監(jiān)督員參與執(zhí)法司法監(jiān)督活動(dòng)。黨委政法委應(yīng)從全方位、全流程監(jiān)督角度，實(shí)現(xiàn)司法工作常態(tài)化和長(zhǎng)效化機(jī)制。

六、結(jié) 語

孟德斯鳩《法的精神》有言：“想要組成一個(gè)寬和的政體，就必須整合各種權(quán)力，加以規(guī)范和控制，使之發(fā)揮作用，并給其中的一種權(quán)力添加分量，使之能與另一種權(quán)力相抗衡。”監(jiān)督是法律體系健康發(fā)展的生命之源，黨的政法監(jiān)督在推動(dòng)國(guó)家政法體系廉潔健康發(fā)展方面起著至關(guān)重要的作用，黨的思想、政治、組織領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿執(zhí)法司法工作。隨著社會(huì)主義法治體系的發(fā)展，黨委政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，在執(zhí)法司法監(jiān)督工作中，需厘清其與執(zhí)法司法單位的關(guān)系，保障政法單位獨(dú)立行使職權(quán)，創(chuàng)新黨委政法委監(jiān)督方式，建構(gòu)內(nèi)容科學(xué)、運(yùn)行有效、配套完備的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

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［責(zé)任編輯 鄧 雯］

Research on the Innovation of Methods of Law Enforcement and

Judicial Supervision in the New Era

Li Shengchaoa，Qi qib

（ a.School of Economics and Management; b.School of Humanities，Chang’an University，Xi’an 710064 China）

Abstract：In the course of building a socialist country under the rule of law， the diversified supervision system has been continuously improved， and the supervision of law enforcement and judicial work by the Party Committee’s Political and Legal Affairs Committee is a key part of ensuring fairness and justice in political and legal work. China’s current political and legal committee supervision mainly includes law enforcement inspection， case supervision， case coordination， case evaluation and other ways， but due to the lack of standardized construction of supervision methods， the supervision work of the Party committee’s political and legal committee is easy to fall into misunderstandings in the process of carrying out， so it is necessary to clarify the relationship between the Party Committee’s political and legal units， that is， “support and guarantee” law enforcement and judicial activities. On this basis， innovating the intelligent way of supervision， improving the power list and responsibility list of supervision， the “pass forward” of supervision， and establishing the coordination level system of supervision cases are of great significance to the improvement of the law enforcement and judicial supervision system of the Political and Legal Committee of the Party Committee.

Key words：Law Enforcement and Judicature; Supervision by the Party; Political and Legal Affairs Committee; Supervision Methods; Case Coordination