產業政策及我國的實踐

摘要：產業政策是國家為了實現出口（進口）替代、鼓勵創新、應對氣候變化、促進落后地區發展等經濟社會發展目標，以推動經濟結構調整為目的的各種政策的總和。產業政策有鼓勵制造業發展的傳統。經濟學家主要從外部性、合作（或集聚）失敗、公共投入提供三個方面闡釋政府制定和實施產業政策的合理性。從產業政策研究的最新成果看，人們正在以更加開放的姿態看待產業政策，并將保障國家經濟安全、增加更多好的工作機會納入了產業政策應該發揮作用的范疇。與以往后發國家在推動工業化過程中制定和實施產業政策不同，當前是已經處于技術前沿的國家在一個充滿復雜全球供應鏈的世界中實施一系列產業政策。改革開放以來，我國開展了豐富多樣的產業政策實踐，既有產業結構政策，也有產業布局政策，還有外商投資政策等。

關鍵詞：產業政策 政策工具 結構政策 布局政策

作者簡介：楊萍，中國宏觀經濟研究院投資研究所所長、研究員。

制定正確的產業政策，明確產業結構調整的方向和重點，是推動經濟結構轉換的重要抓手，是實施宏觀調控的重要依據。本文在概要介紹產業政策相關內容的基礎上，根據我國產業政策最新實踐，闡述我國的產業結構政策、產業布局政策等政策法規。

一、產業政策的定義

經濟學界關于產業政策的討論很多，但對產業政策給出明確定義的較少。國際上關于產業政策的討論興起于20世紀70年代后期。因為產業政策在日本戰后高速增長中扮演了關鍵角色，特別是其中限制貿易以保護和扶植國內產業、設立以產業結構審議會為首的各種政府審議會和研究會、制定長期經濟計劃、提出經濟社會發展設想等政策措施，更是得到普遍認可。20世紀80年代初，日本經濟學家通過建立用經濟學分析產業政策的理論框架，對日本產業政策的實際狀況、效果和意義開展了深入研究。日本經濟學家認為，所謂產業政策是指與產業之間結構有關的產業結構政策和與產業內部競爭組織有關的產業組織政策。前者以產業結構變化為目的，后者以實現公平競爭為目的。

2023年，美國經濟學家在分析討論產業政策研究文獻及其進展的基礎上，辨析產業政策的地位、作用，以及如何發揮作用，并對產業政策進行了定義。他們認為，產業政策是國家為了實現一定的經濟社會發展目標，以推動經濟結構調整為目的的各種政策的總和。一定的經濟社會發展目標通常包括鼓勵創新、提高勞動生產率和經濟增長。此外，一定的經濟社會發展目標也可以包括應對氣候變化、促進落后地區發展、推動實現出口替代或進口替代等。他們指出，新的經濟環境正在重塑傳統產業政策構想，現實中的產業政策實踐與經濟學家考慮產業政策時通常采用的自上而下調控范式不同，可以借用社會學家彼得·埃文斯提出的“嵌入性自主”（embedded autonomv，又名鑲嵌自主性）闡釋產業政策的另外一種范式，即基于政府和企業迭代協作的產業政策。

另外，產業政策有以鼓勵制造業發展為主的傳統，如促進鋼鐵、汽車、船舶、飛機以及半導體等制造業的發展。除了英國，后發國家的工業化進程或多或少都可以看到產業政策的作用。美國、法國和德國在關稅壁壘下實現了工業化；二戰后，許多國家試圖通過產業政策推進工業化進程，其中日本、亞洲四小龍等國家（地區）取得了舉世矚目的產業和經濟發展成就。但在最近的研究中，美國經濟學家提出，隨著制造業吸納就業數量的持續減少，就業去工業化一定會重塑產業政策。政策制定者不得不更加關注服務業勞動生產率的提高，從而提出更加有利于服務業發展的政策措施。

從產業政策研究的最新成果看，人們正在以更加開放的姿態看待產業政策，并將保障國家經濟安全、增加更多好的工作機會納入了產業政策應該發揮作用的范疇。與以往后發國家在推動工業化過程中制定和實施產業政策不同，當前是已經處于技術前沿的國家在一個充滿復雜全球供應鏈的世界中實施一系列產業政策。2022年8月，美國總統拜登正式簽署《芯片與科學法案》。該法案提出，將在5年內投資2800億美元，為美國半導體研發、制造以及勞動力發展提供527億美元的政府補貼，其中390億美元將用于半導體制造業的激勵措施，20億美元用于汽車和國防系統使用的傳統芯片，在美國建立芯片工廠的企業將獲得25%的減稅。此外，該法案還將為科學研究提供約2000億美元的資金，投資目標領域包括人工智能、量子計算、無線通信和精準農業等。2020年7月召開的歐盟峰會達成了總計萬億歐元的復蘇計劃，包括7500億歐元的復蘇基金（Recovery and Resilience Facility，RRF），該基金是歐盟復蘇計劃的核心。經通脹調整后，復蘇基金總額達到了約8060億歐元。到2026年，歐盟委員會將把8060億歐元中的大部分作為不用償還的補貼轉移給成員國，同時可以使用近3900億歐元（通脹調整后的數字）向各成員國提供低息貸款。根據歐盟的要求，各國獲得的援助資金中，大部分（至少37%）應流入氣候友好型項目，另外20%應流入數字化項目，公共交通網絡的擴展以及各種地鐵和電車線路的擴建將獲得10億歐元的資助。

二、產業政策的合理性及實施手段

隨著經濟社會的發展，經濟學家對產業政策存在的合理性的認識不斷深入。日本經濟學家認為，產業政策的中心課題是針對資源配置方面的“市場失靈”采取對策。也就是說，如果具備一定條件，市場或者價格機制是能夠在資源配置中發揮有效作用的；但條件不具備時，就會出現資源配置“市場失靈”的情況。如對于幼稚產業，國內公司可能需要投資專有技術或設備以提高競爭力，而不完善的資本市場無法為其提供所需資金?；蛘撸a可能需要一個供應商和制造商網絡，但企業之間難以協調或可能存在信息問題。產業政策的基本作用是針對現實的或可能發生的資源配置方面的“市場失靈”采取對策。目前，經濟學家主要從外部性、合作（或集聚）失敗、公共投入提供三個方面闡釋制定和實施產業政策的合理性。

（一）外部性

外部性有正有負，與產業結構政策合理性相關的主要是正外部性。正外部性是指一個經濟主體的經濟活動導致其他經濟主體獲得額外的經濟利益，而受益者無需付出相關代價。具有正外部性的產品市場供給不足，因為個人或廠商在決定生產多少時，只考慮自己獲得的收益，而不考慮是否會給別人帶來好處。這樣，具有正外部性的產品生產，其私人收益就低于社會收益，從而由私人邊際收益和邊際成本決定的私人最優產量（市場供給）就低于由社會邊際收益和邊際成本決定的社會最優產量。具有正外部性的經濟活動包括：研發活動、干中學等帶來的技術溢出；通過“卡脖子”關鍵核心技術攻關，減少對國外技術和產品供應的依賴，保障產業鏈供應鏈安全效應；通過產業結構調整優化，勞動生產率提高，能夠提供更多較高收入的工作機會，將產生的社會穩定效應等。

技術溢出是指研發活動、干中學等帶來的技術創新或設計優化不僅能使本公司受益，而且進入了社會的技術知識庫，使得全社會受益。產業鏈供應鏈安全效應是指圍繞制造業重點產業鏈，找準關鍵核心技術和零部件薄弱環節，集中優質資源合力攻關，保證產業體系自主可控和安全可靠，確保國民經濟循環暢通。當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，全球創新鏈產業鏈深度調整，科技自立自強成為決定生存和發展的基礎能力，保持產業鏈供應鏈安全穩定需求更加迫切。更多好工作機會帶來的社會穩定效應是指隨著較高收入工作機會的增加，能夠獲得較好收入的人數就會相應增多，各種與收入水平相關的社會問題就會減少，社會穩定度因此得以提高。

為了改變因外部性造成的市場供給不足，一國政府常常通過制定和實施產業政策，使外部效益內在化，改變市場自身激勵機制的不足，使得人們在生產時考慮其對外部的影響。

（二）協同失?。凼。?/p>

在經濟學中，協同失敗被用來解釋企業之間或市場定價者之間沒有協作好所導致的經濟衰退。協同失敗也是一種“市場失靈”。在存在規模經濟的市場中，單個企業盈利水平取決于其他企業與之相關的經濟活動狀況，相關經濟活動可能是單個企業生產過程中必需的產品或服務，也可能是產業鏈上游或下游的經濟活動。如果沒有政府干預，上述市場可能存在多種均衡。舉例說明：如果A產品生產商獲利的前提是其他廠商生產出B產品，即如果沒有廠商生產B產品，A產品生產商就不能獲利。上述情況同樣適用于B產品生產商。于是，對于A、B兩個廠商，它們要么選擇不生產，要么選擇同時生產。如果生產A、B兩種產品實現的社會價值超過其機會成本時，總體經濟可能會被陷于市場次優均衡的困境。這個時候，政府可以通過產業政策推動生產者和市場達到更優的均衡。

（三）公共投入

私人部門的生產活動依賴于公共產品供給，如法律法規、教育、基礎設施等。經濟學家通常將上述公共產品供給看作是普惠性政策，因為它們不給任何經濟活動優先權，也不涉及選擇和自由裁量權，帶來的是全社會受益。但實際生活中，生產者的公共產品需求與其所處行業及所在地理位置密切相關，政府公共產品投資的重點不同，受益的生產者群體就不一樣。政府對職業培訓的支持也是一樣。而一定時期的政府公共產品投資決策注定有選擇性，它會考慮何種經濟活動更需要政府增加基礎設施投資，進而決定投資哪一類基礎設施。上述可見，一定時期公共投資的選擇性，使其產生了產業政策效果，即為與之關聯程度高的產業發展帶來了便利及發展優勢。

（四）產業政策的實施手段

從各國的實踐看，政府主要通過經濟手段、法律手段和必要的行政手段保證產業政策的實施。具體如下：一是財稅手段。主要包括發放財政補貼、減免稅費等方面。實施這些政策措施可以加快發展產業的薄弱環節，促進企業的設備投資，加快產業結構和市場組織結構的優化及調整。二是金融手段。主要指政策性金融機構向企業發放低息貸款，以及通過政府主導的產業基金對政策上需要支持的產業或企業進行投資。三是貿易保護措施及手段。主要針對國內尚未成熟的產業，出于保護和扶持的目的，采取限制進口和鼓勵出口的措施。主要手段有保護關稅、進口限制、外資流入限制、技術引進限制等。四是法律措施。主要是制定和頒布相關法律法規，引導和促進市場結構或產業結構的變化，進而影響產業的發展。五是組織措施。多數國家都有專門的組織機構長期從事產業政策研究和制定。日本的經濟產業省內設有通商政策局、經濟產業政策局、產業技術環境局等負責制定和協調產業政策。除日本以外，英國的全國經濟發展委員會、法國的工業戰略開發部際委員會都是這樣的組織機構。六是信息服務措施。指政府經常向企業提供經濟信息，定期發布有關產業和貿易資訊。

總體上看，更廣泛的政策措施比傳統上使用的單一補貼政策工具（或貿易政策）有效。為了提高產業政策的有效性，政府可以根據企業需要提供量身定做的投入和服務，可以幫助消除提高勞動生產率的投資所面臨的各種障礙等。

三、我國的產業政策實踐

（一）我國產業政策的類型

根據日本的經驗，產業政策可分為產業結構政策和產業組織政策，其中以產業結構政策為主。從我國的具體實踐看，既有按照產業發展目標任務進行的產業政策分類，也有按照政府部門職能分工進行的產業政策類型劃分。

1.按照產業發展目標任務的分類

我國1994年發布實施的《90年代國家產業政策綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出，產業政策包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策，以及其他對產業發展有重大影響的政策和法規。根據《綱要》，20世紀90年代國家產業政策要解決的重要課題是有效調整和優化產業結構，提高產業素質；同時，要優化產業組織結構，提高產業技術水平，使產業布局更加合理。產業組織政策的目標是：促進企業合理競爭，實現規模經濟和專業化協作，形成適合產業技術經濟特點和我國經濟發展階段的產業組織結構。對規模經濟效益顯著的產業，應形成以少數大型企業（集團）為競爭主體的市場結構；對產品由大量零部件組成的產業，應形成大、中、小企業合理分工協作，規模適當的市場結構；對規模經濟效益不顯著的產業，應鼓勵小企業的發展，形成大、中、小企業并存，企業數目較多的競爭性市場結構。產業技術政策的重點是：促進應用技術開發，鼓勵科研與生產相結合，加速科技成果的推廣，推動引進和消化國外的先進技術，顯著提高我國產品的質量、技術性能，大幅度降低能耗、物耗及生產成本，努力提高我國產業的技術水平。產業布局政策的主要原則是：在繼續發揮經濟較發達地區優勢并加快其發展的同時，積極扶持欠發達地區的經濟發展，逐步縮小經濟發達地區與經濟欠發達地區的差距；國家支持發揮自然資源和經濟優勢，體現地區間專業化分工協作的產業帶的發展。

2.按照政府部門職能分工的分類

根據國務院組成部門的職責分工，我國的產業政策可分為綜合性產業政策和具體（行業）產業政策。國家發展改革委產業發展司的具體職責有：組織擬訂綜合性產業政策；統籌銜接工業發展規劃；擬訂支持實體經濟發展、加快發展先進制造業的政策措施，會同有關部門提出工業重大項目布局建議和相關產業重大工程并協調實施；協調重大技術裝備推廣應用和產業基地建設；擬訂并協調實施服務業發展戰略、規劃和政策。工業和信息化部產業政策與法規司的職責是：組織擬訂工業、通信業產業政策并監督執行，研究有關重大戰略，提出推進產業結構調整、工業與相關產業融合發展及管理創新的政策建議，承擔推進行業體制改革相關工作；組織起草相關法律法規草案及部門規章，承擔規范性文件合法性審查和行政復議、行政應訴、執法監督工作。國家市場監督管理總局競爭政策協調司的職責是：負責統籌推進競爭政策實施，負責反壟斷綜合協調工作；指導地方開展反壟斷工作；牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南；組織實施公平競爭審查制度，督促指導各部門和地方開展公平競爭審查工作；負責濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法工作；承擔反壟斷案件內部法制審核工作。

3.按照實施方式的分類

按照產業政策的實施方式，產業政策可分為差異化和選擇性產業政策、普惠化和功能性產業政策。差異化和選擇性產業政策的實施方式是，政府對微觀經濟進行廣泛干預，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導關鍵資源和要素的配置。普惠化和功能性產業政策的實施方式是，市場居于主導地位，政府的主要作用在于增進市場機能、擴展市場作用范圍并在公共領域補充市場的不足。

《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確要求，完善產業政策體系，推動產業政策向普惠化和功能性轉型，強化對技術創新和結構升級的支持，加強產業政策和競爭政策協同。健全推動發展先進制造業、振興實體經濟的體制機制。建立市場化法治化化解過剩產能長效機制，健全有利于促進市場化兼并重組、轉型升級的體制和政策。

（二）進一步完善產業政策的部署與要求

黨的二十屆三中全會提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，必須以新發展理念引領改革，立足新發展階段，深化供給側結構性改革，完善推動高質量發展激勵約束機制，塑造發展新動能新優勢。健全推動高質量發展體制機制的主要任務如下：健全因地制宜發展新質生產力體制機制，健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度，完善發展服務業體制機制，健全現代化基礎設施建設體制機制，健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度。

1.因地制宜發展新質生產力

推動技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級，推動勞動者、勞動資料、勞動對象優化組合和更新躍升，催生新產業、新模式、新動能，發展以高技術、高效能、高質量為特征的生產力。加強關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新。加強新領域新賽道制度供給，建立未來產業投入增長機制。完善推動新一代信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫藥、量子科技等戰略性產業發展政策和治理體系，引導新興產業健康有序發展。以國家標準提升引領傳統產業優化升級，支持企業用數智技術、綠色技術改造提升傳統產業。強化環保、安全等制度約束。

健全相關規則和政策，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率。鼓勵和規范發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本。

2.促進實體經濟和數字經濟深度融合

加快推進新型工業化，培育壯大先進制造業集群，推動制造業高端化、智能化、綠色化發展。建設一批行業共性技術平臺，加快產業模式和企業組織形態變革，健全提升優勢產業領先地位體制機制。優化重大產業基金運作和監管機制，確保資金投向符合國家戰略要求。建立保持制造業合理比重投入機制，合理降低制造業綜合成本和稅費負擔。

加快構建促進數字經濟發展體制機制，完善促進數字產業化和產業數字化政策體系。加快新一代信息技術全方位全鏈條普及應用，發展工業互聯網，打造具有國際競爭力的數字產業集群。促進平臺經濟創新發展，健全平臺經濟常態化監管制度。建設和運營國家數據基礎設施，促進數據共享。加快建立數據產權歸屬認定、市場交易、權益分配、利益保護制度，提升數據安全治理監管能力，建立高效便利安全的數據跨境流動機制。

3.支持服務業高質量發展

完善支持服務業發展政策體系，優化服務業核算，推進服務業標準化建設。聚焦重點環節分領域推進生產性服務業高質量發展，發展產業互聯網平臺，破除跨地區經營行政壁壘，推進生產性服務業融合發展。健全加快生活性服務業多樣化發展機制。完善中介服務機構法規制度體系，促進中介服務機構誠實守信、依法履責。

4.推進現代化基礎設施建設

構建新型基礎設施規劃和標準體系，健全新型基礎設施融合利用機制，推進傳統基礎設施數字化改造，拓寬多元化投融資渠道，健全重大基礎設施建設協調機制。深化綜合交通運輸體系改革，推進鐵路體制改革，發展通用航空和低空經濟，推動收費公路政策優化。提高航運保險承保能力和全球服務水平，推進海事仲裁制度規則創新。健全重大水利工程建設、運行、管理機制。

5.提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平

抓緊打造自主可控的產業鏈供應鏈，健全強化集成電路、工業母機、醫療裝備、儀器儀表、基礎軟件、工業軟件、先進材料等重點產業鏈發展體制機制，全鏈條推進技術攻關、成果應用。建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制。完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，推動轉出地和承接地利益共享。建設國家戰略腹地和關鍵產業備份。加快完善國家儲備體系。完善戰略性礦產資源探產供儲銷統籌和銜接體系。

（三）我國的產業結構政策

1.《產業結構調整指導目錄》

首部《產業結構調整指導目錄》是《促進產業結構調整暫行規定》（國發〔2005〕40號）的配套文件，由國家發展改革委會同國務院有關部門依據國家有關法律法規制訂，經國務院批準后于2005年頒布實施。之后，國家發展改革委會同國務院有關部門根據實際情況對目錄內容進行了多次調整，現行版本是《產業結構調整指導目錄（2019年本）》（2021年修改）?！懂a業結構調整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。根據實際情況，需要對《產業結構調整指導目錄》進行部分調整時，由國家發展改革委會同國務院有關部門適時修訂并公布。

《產業結構調整指導目錄》原則上適用于我國境內的各類企業。其中，外商投資按照《外商投資產業指導目錄》執行?！懂a業結構調整指導目錄》是修訂《外商投資產業指導目錄》的主要依據之一。《產業結構調整指導目錄》淘汰類適用于外商投資企業?！懂a業結構調整指導目錄》和《外商投資產業指導目錄》執行中的政策銜接問題由國家發展改革委會同商務部研究協商?！懂a業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關法律、法規和政策規定的，為允許類。允許類不列入《產業結構調整指導目錄》。

鼓勵類主要是對經濟社會發展有重要促進作用，有利于節約資源、保護環境、產業結構優化升級，需要采取政策措施予以鼓勵和支持的關鍵技術、裝備及產品。對鼓勵類投資項目，按照國家有關投資管理規定進行審批、核準或備案；各金融機構應按照信貸原則提供信貸支持；在投資總額內進口的自用設備，除財政部發布的《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄（2000年修訂）》所列商品外，繼續免征關稅和進口環節增值稅，在國家出臺不予免稅的投資項目目錄等新規定后，按新規定執行。對鼓勵類產業項目的其他優惠政策，按照國家有關規定執行。

限制類主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，不利于產業結構優化升級，需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。對屬于限制類的新建項目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準或備案，各金融機構不得發放貸款，土地管理、城市規劃和建設、環境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理有關手續。凡違反規定進行投融資建設的，要追究有關單位和人員的責任。對屬于限制類的現有生產能力，允許企業在一定期限內采取措施改造升級，金融機構按信貸原則繼續給予支持。國家有關部門要根據產業結構優化升級的要求，遵循優勝劣汰的原則，實行分類指導。

淘汰類主要是不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件，需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。對淘汰類項目，禁止投資。各金融機構應停止各種形式的授信支持，并采取措施收回已發放的貸款；各地區、各部門和有關企業要采取有力措施，按規定限期淘汰。在淘汰期限內國家價格主管部門可提高供電價格。對國家明令淘汰的生產工藝技術、裝備和產品，一律不得進口、轉移、生產、銷售、使用和采用。對不按期淘汰生產工藝技術、裝備和產品的企業，地方各級人民政府及有關部門要依據國家有關法律法規責令其停產或予以關閉，并采取妥善措施安置企業人員、保全金融機構信貸資產安全等；其產品屬實行生產許可證管理的，有關部門要依法吊銷生產許可證；工商行政管理部門要督促其依法辦理變更登記或注銷登記；環境保護管理部門要吊銷其排污許可證；電力供應企業要依法停止供電。對違反規定者，要依法追究直接責任人和有關領導的責任。

2.《產業結構調整指導目錄（2024年本）》

推動產業結構調整是建設現代化產業體系、增強產業核心競爭力、促進產業邁向全球價值鏈中高端的重要舉措。黨的十八大以來，我國產業發展取得了舉世矚目的成就，綜合實力、創新力和競爭力邁上新臺階，形成了規模優勢、體系優勢和部分領域領先優勢，有力支撐了國家經濟社會建設和我國的大國地位。當今，世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革深入發展，全球產業鏈供應鏈格局面臨深刻調整，我國產業發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。為深入貫徹黨的二十大精神，落實二十屆中央財經委第一次會議部署，適應產業發展新形勢新任務新要求，加快建設現代化產業體系。根據《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》（國發〔2005〕40號），國家發展改革委牽頭會同相關部門共同修訂形成《產業結構調整指導目錄（2024年本）》（以下簡稱《目錄（2024年本）》）。

《目錄（2024年本）》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。鼓勵類主要是對經濟社會發展有重要促進作用的技術、裝備及產品；限制類主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，不利于安全生產，不利于實現碳達峰碳中和目標，需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品；淘汰類主要是不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境，安全生產隱患嚴重，阻礙實現碳達峰碳中和目標，需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。鼓勵類、限制類和淘汰類之外的，且符合國家有關法律、法規和政策規定的屬于允許類。

《目錄（2024年本）》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國，加快構建具有智能化、綠色化、融合化特征和符合完整性、先進性、安全性要求的現代化產業體系。政策導向：一是推動制造業高端化、智能化、綠色化。持續增強制造業核心競爭力，推動質量提升和品牌建設，不斷引領產業向中高端躍升。以智能制造為主攻方向推動產業技術變革和優化升級，加快推廣應用智能制造新技術，推動制造業產業模式轉變。鼓勵綠色技術創新和綠色環保產業發展，推進重點領域節能降碳和綠色轉型，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發展。二是鞏固優勢產業領先地位。加快傳統產業改造提升，提高先進產能比例，有效擴大優質供給。依法依規化解過剩產能、淘汰落后產能。大力發展壯大戰略性新興產業，加快發展數字經濟，前瞻布局未來產業，構建產業發展新引擎。扎實推進農業現代化，鞏固和提高糧食、重要農產品生產能力，強化農業科技和裝備支撐。加快發展物聯網，建設高效順暢的流通體系。優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系。三是在關系安全發展的領域加快補齊短板。加快實現高水平科技自立自強，以國家戰略需求為導向，積聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。加快推進產業基礎再造和重大技術裝備攻關，提升戰略性資源供應保障能力。加強重點領域安全能力建設，增強產業體系抗沖擊能力，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全，守住不發生系統性風險底線。四是構建優質高效的服務業新體系。推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合，培育新業態新模式新路徑。推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，加快發展研發設計、現代物流、法律服務等服務業，加快推進服務業數字化。推動生活性服務業向高品質和多樣化升級，加快發展健康、養老、托育、文化、旅游、體育、家政等服務業，加強公益性、基礎性服務業供給。推進服務業標準化、品牌化建設。

《目錄（2024年本）》要求有關部門加強協調配合，加快制訂和修訂財稅、信貸、土地、進出口、市場監管等相關政策，進一步完善促進產業結構調整的政策體系。各省、自治區、直轄市人民政府要結合本地區產業發展實際，制訂具體措施，合理引導投資方向，鼓勵和支持發展先進生產能力，依法依規限制和淘汰落后生產能力，防止盲目投資和低水平重復建設，切實推進產業結構優化升級。

3.《鼓勵外商投資產業目錄》

《鼓勵外商投資產業目錄》是我國重要的外商投資促進政策，也是重要的外資產業和區域政策。《外商投資法》規定，國家根據國民經濟和社會發展需要，鼓勵和引導外國投資者在特定行業、領域、地區投資?！锻馍掏顿Y法實施條例》進一步規定，制定鼓勵外商投資產業目錄，列明鼓勵和引導外國投資者投資的特定行業、領域、地區。外資鼓勵類項目享受的支持政策主要包括：一是對于鼓勵類外商投資項目，在投資總額內進口自用設備，除《進口不予免稅的重大技術裝備和產品目錄》《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》外，實行免征關稅政策；二是對于符合條件的西部地區和海南省鼓勵類產業的外商投資企業，減按15%征收企業所得稅；三是對于集約用地的鼓勵類外商投資工業項目優先供應土地，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應全國工業用地出讓最低價標準的70%執行。

2022年10月28日，國家發展改革委、商務部公開發布了《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》（以下簡稱《鼓勵目錄（2022年版）》）?！豆膭钅夸洠?022年版）》深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，根據有關產業發展規劃要求和政策導向，持續鼓勵外資投向制造業，《全國鼓勵外商投資產業目錄》（以下簡稱“全國目錄”）新增或擴展元器件、零部件、裝備制造等條目；持續鼓勵外資投向生產性服務業，全國目錄新增或擴展專業設計、技術服務與開發等條目；持續鼓勵外資投向中西部和東北地區，根據各地勞動力、特色資源等優勢，新增或擴展了《中西部地區外商投資優勢產業目錄》（以下簡稱“中西部目錄”）有關條目。

與2020年版相比，《鼓勵目錄（2022年版）》的主要變化如下：一是全國目錄繼續將制造業作為鼓勵外商投資的重點方向，提升產業鏈供應鏈水平。終端產品領域，新增或修改航空地面設備、輝光放電質譜儀、透射電子顯微鏡、工業節水相關裝備等條目。零部件領域，新增或修改盾構機軸承、自動駕駛相關關鍵零部件、高性能輕金屬等條目。原材料領域，新增或修改高純電子化學品、高性能涂料、有機高分子材料等條目。二是全國目錄將促進服務業和制造業融合發展作為修訂重點。技術服務領域，新增低碳環保綠色節能節水的先進系統集成技術及服務，環境友好型技術開發應用，海上風電裝備和海洋新能源裝備設計研發等條目。商務服務領域，新增或修改退役風電葉片及廢棄光伏組件回收處理，傳統能源清潔運營、工程施工與技術服務，語言服務等條目。三是結合各地勞動力、特色資源等比較優勢擴大中西部目錄鼓勵范圍。發揮人力資源優勢，在江西省、安徽省、河南省、貴州省、甘肅省、寧夏回族自治區、廣西壯族自治區等省區新增勞動密集型加工貿易相關產業條目。發揮傳統制造優勢，在重慶市、四川省、湖北省、湖南省、陜西省等省市新增裝備制造等條目。立足農業資源優勢，在黑龍江省、吉林省、遼寧省等省新增農畜產品加工等條目。提升沿邊外向型經濟發展水平，在西藏自治區、新疆維吾爾自治區、云南省等省區新增商貿物流、旅游休閑等條目。推動資源型地區綠色轉型，在山西省、內蒙古自治區等省區新增相關條目。

4.加快產業結構綠色低碳轉型相關政策

《中共中央國務院關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》（2024年7月31日）明確提出，加快產業結構綠色低碳轉型。一是推動傳統產業綠色低碳改造升級。大力推動鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙、印染等行業綠色低碳轉型，推廣節能低碳和清潔生產技術裝備，推進工藝流程更新升級。優化產能規模和布局，持續更新土地、環境、能效、水效和碳排放等約束性標準，以國家標準提升引領傳統產業優化升級，建立健全產能退出機制。合理提高新建、改擴建項目資源環境準入門檻，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。二是大力發展綠色低碳產業。加快發展戰略性新興產業，建設綠色制造體系和服務體系，不斷提升綠色低碳產業在經濟總量中的比重。加快培育有競爭力的綠色低碳企業，打造一批領軍企業和專精特新中小企業。大力推廣合同能源管理、合同節水管理、環境污染第三方治理等模式和以環境治理效果為導向的環境托管服務。推動文化產業高質量發展，促進文化和旅游深度融合發展。積極鼓勵綠色低碳導向的新產業、新業態、新商業模式加快發展。到2030年，節能環保產業規模達到15萬億元左右。三是加快數字化綠色化協同轉型發展。推進產業數字化智能化同綠色化的深度融合，深化人工智能、大數據、云計算、工業互聯網等在電力系統、工農業生產、交通運輸、建筑建設運行等領域的應用，實現數字技術賦能綠色轉型。推動各類用戶“上云、用數、賦智”，支持企業用數智技術、綠色技術改造提升傳統產業。推動綠色低碳數字基礎設施建設，推進既有設施節能降碳改造，逐步淘汰“老舊小散”設施。引導數字科技企業綠色低碳發展，助力上下游企業提高減碳能力。探索建立環境污染和氣象災害高效監測、主動預警、科學分析、智能決策系統。推進實景三維中國建設與時空信息賦能應用。四是積極構建有利于促進綠色低碳發展和資源高效利用的財稅政策體系，支持新型能源體系建設、傳統行業改造升級、綠色低碳科技創新、能源資源節約集約利用和綠色低碳生活方式推廣等領域工作。落實環境保護、節能節水、資源綜合利用、新能源和清潔能源車船稅收優惠。完善綠色稅制，全面推行水資源費改稅，完善環境保護稅征收體系，研究支持碳減排相關稅收政策。

豐富綠色轉型金融工具。延長碳減排支持工具實施年限至2027年年末。研究制定轉型金融標準，為傳統行業領域綠色低碳轉型提供合理必要的金融支持。鼓勵銀行在合理評估風險基礎上引導信貸資源綠色化配置，有條件的地方可通過政府性融資擔保機構支持綠色信貸發展。鼓勵地方政府通過多種方式降低綠色債券融資成本。積極發展綠色股權融資、綠色融資租賃、綠色信托等金融工具，有序推進碳金融產品和衍生工具創新。發展綠色保險，探索建立差別化保險費率機制。

創新和優化投資機制，鼓勵各類資本提升綠色低碳領域投資比例。中央預算內投資對綠色低碳先進技術示范、重點行業節能降碳、資源高效循環利用、環境基礎設施建設等領域重點項目予以積極支持。引導和規范社會資本參與綠色低碳項目投資、建設、運營，鼓勵社會資本以市場化方式設立綠色低碳產業投資基金。支持符合條件的新能源、生態環境保護等綠色轉型相關項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。

完善綠色轉型價格政策。深化電力價格改革，完善鼓勵靈活性電源參與系統調節的價格機制，實行煤電容量電價機制，研究建立健全新型儲能價格形成機制，健全階梯電價制度和分時電價政策，完善高耗能行業階梯電價制度。完善非居民用水及特種用水超定額累進加價政策，推進農業水價綜合改革。

健全資源環境要素市場化配置體系，完善交易制度規范及登記、出讓、轉讓、抵押等配套制度，探索基于資源環境權益的融資工具。健全橫向生態保護補償機制，完善生態產品價值實現機制。推進全國碳排放權交易市場和溫室氣體自愿減排交易市場建設，健全法規制度，適時有序擴大交易行業范圍。完善綠色電力證書交易制度，加強綠電、綠證、碳交易等市場化機制的政策協同。

建立碳達峰碳中和標準體系，推進基礎通用標準及碳減排、碳清除相關標準的制定、修訂，制定企業碳排放和產品碳足跡核算、報告、核查等標準。加快節能標準更新升級，提升重點產品能耗限額要求，擴大能耗限額標準覆蓋范圍。完善可再生能源標準體系和工業綠色低碳標準體系，建立健全氫能“制儲輸用”標準。

（四）我國的產業布局政策

1.促進制造業有序轉移政策

與優化產業布局有關的產業目錄主要有《鼓勵外商投資產業目錄》《產業發展與轉移指導目錄》《西部地區鼓勵類產業目錄》和《產業結構調整指導目錄》。其中，《產業發展與轉移指導目錄》是根據各地資源稟賦、產業發展基礎、資源條件等，從優先承接發展、引導優化調整兩個方面引導各地依據自身條件確定和發展相關產業，并提出主要承接地，助力當地產業高質量發展。

《產業發展與轉移指導目錄（2018年本）》（以下簡稱《目錄》）明確要求，各級工業和信息化主管部門應按照《目錄》提出的產業發展方向，加強對本地區的產業發展和轉移的引導，營造良好的營商環境，統籌考慮資源環境、發展階段、市場條件等因素，積極發展和承接優勢特色產業，引導優化調整不適宜繼續發展的產業；要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重企業的市場主體地位，不對未列入《目錄》優先承接發展的產業和承接地進行限制，也不對引導優化調整的產業設定時間表、路線圖、任務書；要加強與財稅、金融、土地等相關部門的協調配合，推動形成落實《目錄》的合力。工業和信息化部將根據國家區域發展戰略調整、相關政策變化及產業發展態勢和產業轉移工作需要，適時對《目錄》進行修訂調整。

推動制造業有序轉移，是優化生產力空間布局、推動區域協調發展、拓展制造業發展新空間的重要途徑，是保持產業鏈供應鏈穩定、維護我國產業體系完整性、加快構建新發展格局的迫切需要。為此，工信部等十部門聯合發布《關于促進制造業有序轉移的指導意見》（工信部聯政法〔2021〕215號）（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_提出制造業“轉什么”“誰承接”“如何承接”，提出轉移的重點方向、重點產業和保障措施，具有四個方面特點：一是推動有效市場和有為政府更好結合?！兑庖姟窂娬{使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，提高資源配置效率。充分尊重企業的主體地位，鼓勵企業根據自身發展需求進行有序轉移。堅持市場化原則引導金融機構創新金融產品、研究支持地方設立產業轉移基金。二是高度重視生態環境要求?！兑庖姟仿鋵嵣鷳B環境保護相關要求，將統籌資源環境、碳達峰碳中和目標等內容作為開展工作的指導思想，在工作中突出生態環境分區管控等具體要求。提出要嚴格實施產能置換辦法，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。三是精準與產業目錄配套互補，共同推動產業轉移工作有序開展。四是提出三種轉移合作模式。推進產業鏈供應鏈上下游對接合作模式，打造具有競爭力的產業鏈供應鏈生態體系；創新區域間產業轉移合作模式，支持東部地區通過托管、共建等形式支持中西部和東北地區發展；探索科技成果跨區域轉移合作模式，鼓勵東部地區科技創新成果在中西部、東北地區孵化轉化。

2.促進產業集群發展的政策

第一，加快發展先進制造業集群。2023年5月5日召開的國務院常務會議審議通過《關于加快發展先進制造業集群的意見》。會議指出，發展先進制造業集群，是推動產業邁向中高端、提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的重要抓手，有利于形成協同創新、人才集聚、降本增效等規模效應和競爭優勢。要把發展先進制造業集群擺到更加突出位置，堅持全國一盤棋，引導各地發揮比較優勢，在專業化、差異化、特色化上下功夫，做到有所為、有所不為。要統籌推進傳統產業改造升級和新興產業培育壯大，促進技術創新和轉化應用，推動高端化、智能化、綠色化轉型，壯大優質企業群體，加快建設現代化產業體系。要堅持有效市場和有為政府更好結合，著力營造產業發展的良好生態。

第二，促進中小企業產業集群式發展。我國高度重視中小企業產業集群的建設和發展?！蛾P于進一步促進產業集群發展的指導意見》（工信部企業〔2015〕236號）印發后，大部分?。▍^、市）制定了中小企業產業集群相關政策，因地制宜推動中小企業產業集群發展。為進一步促進中小企業高質量發展，提升中小企業產業集群專業化、特色化、集群化發展水平，工業和信息化部印發了《促進中小企業特色產業集群發展暫行辦法》（工信部企業〔2022〕119號）（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》圍繞創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，立足做強中小企業特色產業集群主導產業，明確了六大培育重點工作：一是提升集群主導產業優勢。精準定位集群主導產業，暢通集群協作網絡，增強專業化配套能力，促進大中小企業協同發展，加強優質中小企業梯度培育。二是激發集群創新活力。支持集群建設各類創新設施，開展主導產業大中小企業融通創新、共性技術產學研協同創新，強化知識產權運用和標準研制。三是推進集群數字化升級。加強新型基礎設施建設，提升集群數字化管理水平，引導集群企業運用中小企業數字化轉型指南及評測指標，提高數字化轉型水平。四是加快集群綠色低碳轉型。優化集群能源消費結構，推廣清潔能源應用，開展節能改造和綠色低碳技術改造，強化資源綜合利用與污染防治。五是深化集群開放合作。積極參與“一帶一路”建設，深化人才、技術、資本、資源等合作，深度參與國際合作交流并建立風險防控機制。六是提升集群治理和服務能力。加強集群公共服務體系建設，建立“共商、共建、共享、共贏”的集群治理機制，強化中小企業合法權益保護，制定集群培育方案。同時，要求地方各級中小企業主管部門要向中小企業傾斜各類惠企政策，加強對集群發展的引導和優秀經驗的總結宣傳?！掇k法》規定，申報的中小企業產業集群應為縣級區劃范圍內的集群，需先被認定為省級中小企業特色產業集群（第二批起）。中小企業特色產業集群的認定有效期是三年。

第三，發展輕工特色產業集群。2023年8月，工業和信息化部、國家發展改革委、商務部等三部門聯合發布《輕工業穩增長工作方案（2023—2024年）》?！巴苿赢a業生態協調發展”是其中重要工作舉措之一。具體如下：一是強化龍頭企業帶動作用。組織開展輕工百強、科技百強和細分行業十強企業宣傳推廣活動。利用百鏈千企等產融對接平臺，支持重點產業鏈企業發展。建立重點企業聯系服務機制，增強為企業服務的能力。二是培育一批專精特新企業。開展“輕工產業帶中國行”活動，為中小企業提供政策解讀、平臺對接、技術交流等線上線下聯動服務。發揮智能制造系統解決方案供應商聯盟作用，幫助輕工中小企業開展診斷咨詢服務。培育一批輕工領域專精特新“小巨人”企業、制造業單項冠軍企業，開展大中小企業融通發展行動。三是梯度培育輕工產業集群。培育50個輕工“三品”示范城市，支持培育一批中小企業特色產業集群。支持建設一批輕工領域新型工業化示范基地。大力培育輕工領域先進制造業集群。舉辦千億級產業集群發展大會，交流推廣集群轉型升級經驗。四是推動產業在國內有序轉移。探索東部地區與中西部、東北地區開展園區結對、企業結對、訂單結對，推動制造環節有序轉移。鼓勵有意愿的地區舉辦制造業轉移發展對接活動，促進轉移項目落地。

參考文獻：

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8.Juhász R， Lane N， Rodrik D. The New Economics of Industrial Policy，August 2023-NBER Working Paper 31538.

責任編輯：谷 岳