穩外資20條，制度型開放落地

中國對外開放政策再加碼，“穩外資20條”成為業界關注的亮點。

商務部數據顯示，2023年中國實際使用外資金額同比下降8%，2024年中國實際使用外資金額同比下降27.1%，下降幅度擴大。2025年2月19日，商務部、國家發展改革委出臺《2025年穩外資行動方案》（下稱《行動方案》），提出20條具體措施，旨在進一步加大吸引外資力度。

《行動方案》提出，落實全面取消制造業領域外資準入限制要求。擴大電信、醫療、教育等領域開放試點。推動生物醫藥領域有序開放。正值股市科技板塊回暖，此次《行動方案》還提出，鼓勵外資在華開展股權投資。允許外商投資性公司使用境內貸款開展股權投資。

中國此前于2020年開始實施《外商投資法》，營造更好的外商投資環境。隨后，《關于進一步做好穩外貿穩外資工作的意見》《扎實推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》《關于進一步優化外商投資環境加大吸引外資力度的意見》等文件連年出臺，提出降低外資研發中心享受優惠政策門檻、放寬科技銀行保險債券等領域門檻準入等舉措。

利好舉措提出多年，此次《行動方案》的重點則放在“落實”。《行動方案》從有序擴大自主開放、提高投資促進水平、增強開放平臺效能、加大服務保障力度等四方面進行部署。

在2月20日的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委利用外資和境外投資司負責人華中介紹，《行動方案》的措施原則上都要求在2025年內必須落實，這是對外資企業的一個積極回應，也再次表明了中國政府歡迎跨國公司長期投資、持續耕耘中國市場的積極態度。

電信、醫療、教育試點開放擴容

《行動方案》提出，擴大電信、醫療、教育等領域開放試點。支持試點地區抓好增值電信、生物技術、外商獨資醫院領域開放試點政策宣貫落實。適時進一步擴大電信、醫療領域開放試點。研究制定有序擴大教育、文化領域自主開放實施方案，適時對外公布并穩步實施。推動生物醫藥領域有序開放。支持北京示范區發揮服務業擴大開放引領作用。

《行動方案》指出，要重點引進高技術領域外商投資。鼓勵養老服務、文化和旅游、體育、醫療、職業教育、金融等服務業領域吸引利用外資，滿足多層次服務消費需求。

諸如在醫療領域，2024年9月，中國發布了《關于在醫療領域開展擴大開放試點工作的通知》，擬允許在北京、天津、上海、南京、蘇州、福州、廣州、深圳和海南全島設立外商獨資醫院（中醫類除外，不含并購公立醫院）。2024年11月29日，《獨資醫院領域擴大開放試點工作方案》公布，進一步傳遞出明確的信號：歡迎國外高水平醫院“走進來”。

上述方案提出，外商獨資醫院的類別為綜合醫院、?？漆t院、康復醫院，醫院級別為三級。允許醫院按規定聘用外國醫師、港澳臺醫師、港澳其他衛生專業技術人員短期執業，全院管理和衛生專業技術人員的中方（內地）人員占比均不得少于50%。醫院信息管理系統應當接入屬地醫療服務監管平臺，電子病歷、醫用設備等信息存儲服務器應當位于中國境內。

此前，相關部門解讀，這九個試點省市，不僅人口多、醫療服務需求大、醫療設施基礎好，而且營商環境較好，占中國實際使用外資總額的45%以上，有利于吸引外商獨資醫院落地。九省市外商投資企業和外籍人員較為集中、國際航線密集，有助于試點深入推進。國家支持符合條件的各級各類醫療機構成為醫保定點機構，為參保人提供優質便捷的醫療服務。

今年2月26日，中國首家外商獨資三級綜合醫院——鵬瑞利綜合醫院在天津市迎來開診首日。這家醫院由新加坡鵬瑞利集團投資建設，總投資額約10億元人民幣，除了提供常見疾病和疑難病癥的診療服務，同時設有國際部，提供健康及慢病管理等定制化服務。

不過，醫療服務領域，外資在中國的參與度仍有提升空間。自2000年起，中國允許設立外商合資醫療機構。經過20余年，目前共有外商合資醫療機構60余家。相對照的是，截至2022年末中國共有醫療衛生機構103.3萬個，其中，公立醫院1.2萬個，民營醫院2.5萬個。在社會老齡化程度加深的大背景下，國家政策寄希望于，外資醫院的引入可以補充或改善當地在醫療服務能力、醫療技術和醫療設施方面的不足，拓展多元化服務供給格局。

此次《行動方案》提出，推動生物醫藥領域有序開放。支持符合條件的外資企業參與生物制品分段生產試點，加快省級試點方案、質量監管方案審核，推動生物醫藥產業優化資源配置，及時協調解決試點過程中企業遇到的困難問題。研究完善醫藥領域開放政策，便利創新藥加快上市，優化藥品帶量采購，進一步提高醫療器械產品采購可預期性。

中國經濟結構調整，外資的功能角色在轉變。勞動密集型制造業（如紡織業）外資加速外遷，與此同時，中國正希望在服務業、高科技制造業領域為外資騰出投資空間。恒生中國首席經濟學家王丹指出，從2023年四季度開始，流入中國的外資（FDI）由正轉負。市場都認識到這是基本面的一大變化。但很多關于外資的討論是情緒驅動的，并不代表長期趨勢。

商務部研究院研究員白明分析，近年來蓬勃發展的人工智能、低空經濟、機器人等新興領域，不僅對國內的高科技企業有著吸引力，對于外資也同樣如此。要利用好國外的資源。

北京市社會科學研究院副研究員王鵬分析，電信、醫療、教育等領域的試點擴容以及制造業外資準入限制的全面取消，將吸引更多的外資流入這些領域。外資企業的進入將帶來全新的技術、先進的管理經驗和創新的服務模式。同時有助于優化產業結構，加速產業升級步伐，創造更多就業機會。這些領域的開放為外資企業提供了更為廣闊的投資機會和發展空間。

面對全球保護主義、單邊主義抬頭，《行動方案》提出，落實全面取消制造業領域外資準入限制要求。對于外資準入負面清單之外的領域，嚴格按照內外資一致的原則對外資準入實施管理。修訂市場準入負面清單，進一步壓減清單事項，面向各類經營主體擴大開放。

值得注意的是，2024年9月，國家發展改革委會同商務部發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》，與2021年版相比，由31條減至29條，刪除了“出版物印刷須由中方控股”，以及“禁止投資中藥飲片的蒸、炒、炙、煅等炮制技術的應用及中成藥保密處方產品的生產”兩個條目，制造業領域外資準入限制措施實現“清零”。

王丹表示，過去30年，外資對中國的意義已經轉變，從最初的市場引領者變為和中國企業旗鼓相當的參與者。然而，即使中國能夠自給自足，外資仍然至關重要。

允許外商用境內貸款開展股權投資

商務部數據顯示，2025年1月，全國新設立外商投資企業4229家，同比下降7.8%；實際使用外資金額975.9億元人民幣，同比下降13.4%，環比增長27.5%。

在2月20日的國務院政策例行吹風會上，商務部副部長凌激解釋，當前全球的跨境投資（FDI）仍比較低迷。全球經濟復蘇緩慢，至今尚未達到新冠疫情前的水平，特別是發達經濟體的經濟增長動力不足，全球跨境直接投資尚未走出低谷。今年1月聯合國貿發會議發布的《全球投資趨勢監測報告》顯示，流入發展中國家的FDI已經連續兩年出現下降。

中國面臨的外部環境依然嚴峻復雜。地緣政治沖突加劇，單邊主義、保護主義明顯上升。一部分跨國公司主動調整投資布局，例如中國汽車制造業、機械制造業、服裝業等行業的引資規模出現不同程度下降。但同時，中國超大規模市場、完備高效的產業鏈供應鏈體系、持續優化的創新環境，都為跨國公司投資中國提供了良好的發展條件和土壤。

截至目前，外商在華投資已覆蓋了20個行業門類、115個行業大類；在制造業領域，有31個大類和548個小類都有外商投資。凌激介紹，在華的外資企業貢獻了近7%的就業，七分之一的稅收、約三分之一的進出口、二分之一的機電產品和高新技術產品的出口，是內循環的重要組成部分，也是聯通雙循環的橋梁紐帶。

金融服務領域，外資亦在擴容。2024年，多家外資機構在北京落地展業。北京市委金融辦副主任王穎今年2月介紹，去年，全國首家以新設方式成立的外商獨資期貨公司摩根士丹利期貨、全國首家新設的外商獨資券商渣打證券獲批開業；阿聯酋第三大主權財富基金穆巴達拉首次在境內設立實體，全球最大的主權基金之一沙特公共投資基金在內地設立首個辦公室。

《行動方案》提出，取消外商投資性公司使用境內貸款限制。允許外商投資性公司使用境內貸款開展股權投資，加大政策宣傳解讀力度，為跨國公司在華投資設立總部型機構提供便利。優化外商投資舉辦投資性公司相關規定，在外匯管理、人員出入境、數據跨境流動等方面，為跨國公司投資設立投資性公司提供便利。研究制定鼓勵外資企業境內再投資政策措施，促進外資企業在華所獲利潤更多用于再投資。便利外國投資者在華實施并購投資。

值得注意的是，2024年11月，商務部等多部門聯合修訂發布《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》，允許外國自然人進行戰略投資、放寬外國投資者資產條件、新增要約收購方式，還允許在以定向發行、要約收購實施戰略投資時，以境外非上市公司股份作為支付對價，同時適度降低持股比例及持股鎖定期要求等。此次《行動方案》著重強調落實。

國家發展改革委對外經濟研究所室主任李慰接受采訪時表示，鼓勵外資在華開展股權投資，有利于外資更好共享中國企業成長紅利，引導更多優質外資長期投資中國上市公司。

王鵬認為，鼓勵外資在華開展股權投資，有利于吸引更多外資涌入中國資本市場。一方面，增加資本市場資金供給，提升市場流動性與活躍度；另一方面，優化中國企業治理結構，提升企業管理與運營效率，并帶來新的管理理念和方法，能推動企業構建更科學高效的決策及監督機制。外資的參與還能推動中國企業在技術研發、產品創新和市場拓展上實現突破。

《行動方案》還圍繞外資企業發展關鍵環節，在融資、人員流動、貿易等方面推出有力舉措?！缎袆臃桨浮诽岢?，加快互免簽證協定商談，繼續穩妥擴大單方面免簽國家范圍。優化口岸簽證、過境免簽、區域性入境免簽政策。更新《外國商務人士在華工作生活指引》。鼓勵金融機構為外資企業提供融資服務。引導各類基金與外資企業開展股權投資合作等等。

《行動方案》將打造“投資中國”品牌作為重要任務。同時提出擴大改革任務授權，加速海南自由貿易港核心政策落地，全力打造吸引外商投資的新高地。同時，支持自由貿易試驗區在外資準入領域加大壓力測試，持續擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。

“不少外資企業今年有增加投資的計劃，目前我們掌握100多家企業，合計約60億美元。”2月19日舉行的2025年上海商務情況通報會上，上海市商務委主任朱民表示，落實《穩外資行動方案》，今年上海要服務好400多個在談外商投資項目，這些項目合計投資約230億美元。為了落實好營商環境行動方案8.0版，上海今年將優化升級跨國地區總部政策，修訂外資研發中心相關規定，進一步支持跨國公司地區總部集聚功能，提升能級。

2月26日，在北京“兩區”建設金融領域推進制度型開放情況新聞發布會上，北京市商務局副局長郭文杰介紹，2025年北京將編制服務業擴大開放綜合示范區建設3.0方案，對標國際高標準經貿規則，在投資、貿易、金融等領域制定新一批改革開放措施。

凌激表示，近期，商務部還將在全國范圍內開展“服務保障外企”工作，發揮各級外資專班作用，上門走訪外資企業，現場了解企業訴求，推動解決問題，如果現場有解決不了的問題，就請地方逐級上報協調，切實解決外資企業的合理訴求。下一步，將繼續落實好《行動方案》、服務好外資企業，為各國企業投資中國、分享中國發展機遇創造良好條件。